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第六章 贷款并未导致经济增长
未知
第六章
贷款并未导致经济增长
再有一次这样的成功，我们就将一败涂地。
——皮洛斯王（Pyrrhus）
1982年8月18日，墨西哥财政部部长赫尔佐格（Jesus Silva Herzog）宣布墨西哥无法偿还国外商业银行的贷款。墨西哥和其他许多中等收入国家从国外商业银行手中过度借款，现在银行不愿继续发放新的贷款。没有新债，墨两哥就无法偿还旧债。
伴随着新商业贷款的锐减，赫尔佐格的声明引发了拉美和非洲许多中等收入国家的债务危机。同时，非洲低收入国家的债务问题也发生恶化，他们获取了过多的官方贷款。中东和北非也陷入债务危机，一方面是由于过多的外债，另一方面是由于20世纪80年代的油价下跌。
就像泰坦尼克号上的乘客一样，发展经济学家们一开始并不理解这种状况。世界银行1983年的《世界发展报告》乐观地预期，从1982—1995年，发展中国家的年人均经济增长率正常情况下应该为3.3%；最悲观的预期是在恶劣情况下增长率为2.7%（但实际的人均经济增长接近于0）[1]。
为了扭转经济增速的下降，我们自认为找到了一个很好的办法：根据发展中国家政策改革状况向他们提供援助和贷款。这次，我们的建议不是援助投资，而是援助改革。
此前，世界银行的贷款都是项目贷款，它所关注的只是项目本身。但是，在1980年，世界银行开始根据受援国的政策改革提供一般性贷款。在发生债务危机的情况下，世界银行可以提供“调整贷款”以补充商业贷款的不足，但前提是受援国必须进行政策调整以促进经济增长。
国际货币基金组织的贷款往常总是有很多严格的限制性条款，但1982年之后国际货币基金组织贷款的受援国范围扩大，而且贷款期限延长。官方援助和贷款机构（如促进出口机构）进行贷款时也更多地考虑到与国际货币基金组织和世界银行贷款之间的协调。
人们认为，调整贷款会弥补商业贷款的缩减，而且会促进有利于经济发展的政策改革（13年后，类似的策略在1994—1995年墨西哥债务危机中再次得到应用，此后又于1997—1998年的东亚危机中得以应用）。
“伴随增长的调整”是当时非常流行的宣传口号。当我在世界银行和国际货币基金组织的图书馆中检索题目包含“伴随增长的调整”或类似词语的书籍文章时，我查到了192条记录。例如，1983年6月，世界银行和国际货币基金组织出版了一本行长和总裁的演讲集，题目就是《调整和增长：国际货币基金组织和世行如何应对当前困难？》[2]。1986年，世界银行行长克劳森（A.W.Clausen）发表了一篇演讲，题为《发展中国家的增长和调整：对国际社会的挑战》[3]。1987年，世界银行和国际货币基金组织出版了一本题为《面向增长的政策调整》一书，在前言中讨论了经济增长和政策调整的“基础性互补”[4]。
世界银行和国际货币基金组织雄心勃勃，他们希望通过积极介入贫困国家的政策改革来帮助这些国家实现高速经济增长。在20世纪80年代，世界银行和国际货币基金组织给予非洲每个国家平均6笔调整贷款，给予拉美国家平均5笔调整贷款，给予亚洲国家平均4笔调整贷款，给予东欧、北非和中东地区国家平均3笔调整贷款。
对于受援国来说，这些贷款不是成功之举。20世纪80年代和90年代，在接受调整贷款的国家，政策调整几乎没有发生，经济增长也同样如此。最近的一项研究表明，世界银行对接受调整贷款国家的长期经济增长率高估了3.5个百分点[5]。在1980—1998年，典型发展中国家的人均经济增长率仅仅为零[6]。贷款提供了，但经济增长并未实现（见图6.1）。
图6.1 国际货币基金组织和世行的调整贷款并未促进第三世界的经济增长
在20世纪80年代和90年代，非洲、拉美、东欧、中东和北非的经济增长陷入了困境。只有东亚逃脱了这一厄运（直到1997年的东亚危机）。很不幸，调整贷款并未收到期望的效果（当然也有一些成功的案例）。我们将看到，调整贷款并不符合“人们会对激励做出反应”这一原则。调整贷款并未产生经济增长的适当激励，无论对贷款人还是借款人都是如此。
一些成功的案例
有一些成功的案例表明，调整贷款在恰当的环境下是可以收到效果的。
1985年10月，我开始了世界银行派遣的首次考察，目的地是加纳。改革者领导下的加纳是调整贷款的一块试验田。你知道当时对加纳的援助有多么集中吗？所有好一点的宾馆都住满了援助机构的代表，我不得不在一个寒酸的宾馆下榻，在一场暴风雨中，我床上的屋顶被掀掉一块，房间里的空调还曾经爆炸过，其实我所受的罪并不仅限于此。
1980—1994年，世界银行和国际货币基金组织共对加纳提供了19笔调整贷款。1983年的激进改革之后，加纳的人均经济增长率在1984—1994年达到了1.4%，这相对于1961—1983年的年增长-1.6%来说是一个很大的进步。
除加纳外，还有其他一些成功案例。1980—1994年，世界银行和国际货币基金组织曾经对毛里求斯提供了7笔调整贷款。在此期间，毛里求斯的人均经济增长达到了4.3%。同期，世界银行和国际货币基金组织对泰国提供了5笔调整贷款，泰国的经济增长更加强劲，年人均增长率达到了5.3%。世界银行和国际货币基金组织还对韩国提供了7笔贷款，这些贷款主要集中于韩国经济高速增长（1980—1994年）的初期。在此期间，韩国的年人均经济增长率达到了6.7%（1997—1998年，危机之后的韩国和泰国还需要新的调整贷款，但新贷款的效果目前尚无法预料）。
在拉丁美洲，调整贷款最初在20世纪80年代遭遇了挫折，但90年代却取得了成功。1980—1994年，世界银行和国际货币基金组织共对阿根廷提供了15笔调整贷款。在改革中，阿根廷曾经遭遇过挫败甚至是灾难，但最终在90年代取得了成功。改革带来了经济增长：1980—1990年的年人均经济增长率为-1.9%，而1990—1994年则上升到4.7%（但不幸的是，此后经济增长率再次下降）。
秘鲁是另外一个例子。1980—1994年，世界银行和国际货币基金组织共对秘鲁提供了8笔调整贷款。起初，秘鲁并没有进行改革（经济表现也十分糟糕），但最终还是在20世纪90年代进行了改革。1980—1990年，人均经济增长率仅为-2.6%，但1990—1994年则上升到2.6%。
无调整的调整贷款
为什么调整贷款没有在所有国家都发生作用？为什么在阿根廷、秘鲁和其他拉美国家调整贷款需要很长时间才能发挥作用（而且并不显著），以至于拉美国家经历了“失去的10年”?问题的关键是哪些国家在接受援助以及这些国家是如何对贷款做出反应的。贷款的确已经提供了，但政策调整常常并未发生。没有合理地选择贷款对象导致了受援国缺乏激励进行促进增长的政策改革。
1980—1994年，赞比亚共接受了来自世界银行和国际货币基金组织的12笔调整贷款。当时，官方援助和贷款占赞比亚GDP的1/4。然而，从1985—1996年，赞比亚的年通货膨胀率高达40%，只有两年除外。
所有人都认为高通货膨胀率会对经济增长产生负向激励，调整贷款的条件中也往往包括要求政府采取行动降低通货膨胀率。那么，为什么援助机构源源不断地向赞比亚提供贷款，尽管其通货膨胀率如此之高？
赞比亚的情况是一个典型。那些通货膨胀率高达3位数的国家同通货膨胀比达1位数的国家获得同样多的贷款。如果说向初始通货膨胀率很高的国家提供贷款是为了帮助他们降低通货膨胀率的话，这还说得过去。但是，在赞比亚（和许多其他国家），通货膨胀率居高不下甚至有所上升，却依然能够获得调整贷款，甚至数量更多。在1995年，国际货币基金组织曾经认为其调整贷款项目对低收入国家降低通货膨胀率的作用最多是部分成功、部分失败。实际上，在接受国际货币基金组织调整贷款的国家中，有一半的国家通货膨胀率下降，而另一半的国家却上升了[7]。这就像掷硬币一样，你猜对正反面的概率是1/2。
转轨国家的烦恼
1992年1月1日引入自由市场之后，俄罗斯经济在1992—1995年经历了高通货膨胀，这是调整贷款没有发生预期作用的又一案例。世界银行和国际货币基金组织倾向于在事后扮演一个灭火员的角色，而非在危机发生之前加以预防。在俄罗斯的问题上，他们也并没有在俄罗斯刚刚引入自由市场的关键时刻提供调整贷款。从1991年8月叶利钦欢呼胜利到1992年1月1日物价自由化之间，国际货币基金组织和世界银行并没有采取足够的适当措施来支持经济改革者将休克疗法纳入正轨。直到价格自由化引发通货膨胀率高达四位数、中央银行大量地为国有企企业融资提供货币的时候，国际货币基金组织和世界银行才对俄罗斯提供了调整贷款。当时，改革者已经大大丧失了信誉和政治支持，因为老百姓发现自己的储蓄和退休金被通货膨胀吞噬了。就像对其他许多地方提供的调整贷款一样，俄罗斯的通货膨胀并没有得到控制。直到1995年，国际货币基金组织再一次提供调整贷款的时候，物价才最终稳定下来。同时，在这最关键的几年中，俄罗斯民众对自由市场丧失信任，其政治影响直到今天还未消除。
俄罗斯不过是调整贷款（也是经济学家）最糟糕的失败中的一个例子，它没有帮助俄罗斯实现从社会主义向资本主义的平稳转轨。在贫困国家所犯下的错误又一次在中央计划经济国家重演。在20世纪90年代，24个前社会主义国家共接受了143笔调整贷款，西方的经济学家们还提供了大量的建议。结果却令人大失所望：东欧的前社会主义国家在20世纪90年代产出累积下降了41%，日均生活水平低于2美元的人口比例从1.7%上升到20.8%。尽管转轨是一个复杂的过程，但我们对于基本的问题都难以处理好，在那些我们提供贷款并且建议他们引入“自由市场”的前社会主义国家，通货膨胀率居高不下而且波动剧烈。尽管接受了很多调整贷款，到1998年，前社会主义国家的平均物价水平已经相当于1990年的640倍（见图6.2）[8]。
图6.2 前社会主义国家的通货膨胀率和调整贷款
其他政策
除了通货膨胀之外，接受调整贷款的国家其他方面的政策也不尽人意。从1982—1989年，毛里塔尼亚的平均外汇黑市溢价超过100％。黑市溢价指的是外汇黑市上的汇率水平超过官方汇率的百分比，它意味着对出口商的征税，因为出口商通常需要从黑市上以高价购买外汇，但需要将自己的外汇收入按照官方汇价卖出。调整贷款的附加条件之一是要求接受国的官方汇率保持在使出口商具有竞争力的水平。然而，尽管毛里塔尼亚的外汇黑市溢价很高，世界银行和国际货币基金组织从1982—1989年共对其提供了6笔调整贷款。其他一些援助者也提供了一些调整贷款，在此期间，毛里塔尼亚每年收到的援助和官方贷款平均相当于GDP的23％。还有其他一些国家的外汇黑市溢价超过100％，但也接受了高额援助，如表6.1所示。
表6.1 高黑市溢价但接受高额援助的一些国家
通过对不同外汇黑市溢价的国家接受的援助额进行分析，我们可以得出调整贷款条件没有得到满足的类似结论。在提供援助的时候，援助者看来非常清楚受援国的外汇黑市溢价水平。对于那些黑市溢价水平低于10％和高于100％的国家，援助是一样的。
世界银行和国际货币基金组织在提供政策调整贷款时的另外一个条件是重组或关闭亏损的国有企业。这些限制条款就像“十诫”一样常见。
我们以国有的肯尼亚铁路公司为例。在1979—1996年，世界银行和国际货币基金组织共对肯尼亚提供了19笔贷款，贷款条件中包括解决亏损国有企业的问题。早在1972年，观察家将肯尼亚铁路公司视为一家需要整顿的财务问题企业[9]。1983年的世界银行报告指出肯尼亚铁路公司“具有严重的财务问题”，尽管它认为最近宣布的“检查和整改准国营公司”的政策举措将改善公司的状况[10]。1989年的《公共开支评论》指出，肯尼亚政府准备了一套公司化方案，作者对此抱有很高期望，但报告同时指出“在实施计划时有大量延搁”，公司“恶劣的财务状况”依旧[11]。根据国际货币基金组织的报告，在1995年，肯尼亚铁路公司“仍然存在流动性问题，不能按期支付由政府担保的债务，裁员和辅业剥离也被延误”[12]。1996年世界银行的报告指出，肯尼亚铁路公司的“财务状况恶劣”、“技术水平低下”、“迫切需要维护和改造”。在新千年即将到来时，一篇报告指出，肯尼亚铁路公司仍然在亏损，改革并没有得到推进。很显然，对政府保护的低效企业进行改革将继续遭到延误。
对于受援国的财政赤字难以达到要求，贷款提供者似乎也无动于衷。从1980—1994年，世界银行和国际货币基金组织对科特迪瓦提供了18笔调整贷款，然而，从1989—1993年，其财政赤字占GDP的比重平均为14%。所有人都同意高额财政赤字导致对经济增长的负面激励。1988年，世界银行一篇有关科特迪瓦的报告指出，“目前和未来预期更大的财政赤字产生了不确定性环境，私人投资的信心遭到打击”[13]。调整贷款的条件通常包括削减财政赤字。那么，科特迪瓦如何还能在接受了18笔调整贷款时保持两位数的赤字率？
科特迪瓦并非特例。从1970—1997年，世界银行和国际货币基金组织共对巴基斯坦提供了22笔调整贷款，所有这些贷款都要求巴基斯坦降低其财政赤字。然而，在此期间，其财政赤字占GDP的比重维持在7%的高水平。在新千年，世界银行和国际货币基金组织将继续对巴基斯坦提供以降低财政赤字为条件的调整贷款。
客观地说，在援助的同时保持高财政赤字，部分是有意为之。具有高回报率并通过援助进行融资的项目被包括在财政赤字之内，这样的项目越多，援助和赤字也就越多。援助者的本意是受援国将逐渐减少对援助的依赖，对好的投资项目自行融资。科特迪瓦和巴基斯坦的例子似乎表明虽然有不断的援助但依赖并未减少。科特迪瓦还是另一种常见模式的代表：高额财政赤字伴随着大量的政府发展项目融资。
援助者经常忽视的另一个政策错误是受援国严重的负实际利率。当政府固定利率水平同时大量发行钞票制造通货膨胀时，实际利率（名义利率减去通货膨胀）将严重为负。这一隐性税收将破坏银行系统，因为没有人愿意持有不断贬值的银行存款。而健康的银行体系对经济增长是至关重要的。然而，事实上，负实际利率越严重的国家越容易获得调整贷款。表6.2给出了一些相关例子。
表6.2 实际利率严重为负而获得高额援助的国家
也许最值得注意的是，调整贷款并没有严格区分不同腐败程度的政府。对腐败的政府提供调整贷款并不会收到什么好的效果，我们将在后面的一章中对此进一步探讨。根据国际信用风险指南（International Credit Risk Guide）的评级，20世纪80年代和90年代初期，最腐败的发展中国家是刚果/扎伊尔、孟加拉国、利比里亚、海地、巴拉圭、圭亚那和印度尼西亚。但是，在80年代和90年代初，这些国家共接受了46笔来自世界银行和国际货币基金组织的调整贷款。扎伊尔的蒙博托（MobutuSese Seko）资产达数十亿美元，却从世界银行和国际货币基金组织手中获得了9笔调整贷款，真是令人不可思议。
这些故事和表格暴露出来的仅仅是一部分问题。最近，世界银行的研究发现，贷款援助并不能影响受援国的政策选择。援助专家在选择受援国的时候也没有考虑其政策可信度。援助似乎是由援助机构的战略利益决定，而非受援国的政策选择。例如，作为戴维营和平协议的回报，美国曾经对埃及提供了大量的援助。法国也对其前殖民地提供了大量援助（跨国机构，如世界银行，的确试图为采纳良好政策的国家提供更多的援助，但良好政策的回报实在太低。从最差的政策转向最好的政策，仅仅能使所获得的援助占GDP的比重增加1/4个百分点）。[14]
如何假装调整
马克斯·埃舍尔（Max Escher）有一本非常著名的书《上上下下》。通过他奇特的想象力，埃舍尔展示了人们如何在楼梯上上下下却又最终回到起点。许多国家也是如此，它们在接受调整贷款时似乎也在不断调整，但最终又回到了原来的状态。
如果一个政府在接受调整贷款之前并不负责，那么，在接受调整贷款之后，它也没有激励进行改变。只有从一个坏政府转变为一个好政府才能真正改变政策。一个没有变化的不负责任的政府会制造一种调整的假象，但实际上真正的调整并没有发生。例如，即使援助者强力推行减少财政赤字，不负责任的政府也会进行财政会计操纵来避免真正的调整。
财政赤字实际上是寅吃卯粮。赤字是通过债务进行融资的，它使得政府可以在今天有更高的收入，代价是明天必须进行更多的偿付。但是，对一个不看重未来的政府来说，公共债务并不是唯一的融资方式。政府有很多方式可以节约今天的开支。例如，它可以削减道路维护开支，提供额外的资金用于保护和消费。但不幸的是，今天虽然节约了道路维护开支，明天可能需要花费高达数倍的资金来重新修建。世界银行的《1994年世界发展报告》估计：“在过去10年中，如果非洲花费120亿美元进行及时的道路维护，可能会节省450亿美元的重建开支。”
尽管援助者知道受援国假装进行政策调整的伎俩，但依然很难实施贷款条件。削减财政赤字条款尽管约束力很弱，但也比运营和维护开支条款的约束力要强。我们可以考虑一个试图在削减赤字时保持运营和维护开支的例子。还以肯尼亚为例，从1979—1996年，世界银行和国际货币基金组织共对其提供了19笔贷款，世界银行对肯尼亚进行了数次公共开支调查。这些调查的目的是促进受援国削减浪费性的开支、保持合理的开支如道路维护，但肯尼亚的公共开支调查却没有得到政府的重视。
世界银行的国别经济学家在2000年抱怨肯尼亚的运营和维护开支严重不足，其看法与世界银行1996年的《公共开支评论》一致，该评论指出“肯尼亚各部委的数据显示设备维护开支方面的缺口是无底洞”[15]。1994年的《公共开支评论》指出“运营和维护的资源严重不足”[16]。1989年的评论指出，在调查委员会所调查的所有行业里，运营和维护开支都严重不足”。1983年的《国家经济备忘录》指出，中间投入品的投资不足导致“项目的实际运营低于设计能力，设备在实物资产建成后仍有一段时间无法投入使用”[17]。1979年的《国家经济备忘录》指出“要保持现有项目足额生产能力的维护资金严重短缺”。备忘录指出，道路日常维护资金尤其严重不足（尽管它同时乐观指出“政府已经采取一些措施来大大改善道路维护”）[18]。
寅吃卯粮
这是一个不变的真理：那些在今天通过举债而寅吃卯粮的政府在将来同样如此。例如，政府可能削减基础设施投资而减少今天的财政赤字，但这会减少未来的收入而增加未来的财政赤字。非洲的国家电话公司曾经大量削减新通讯设备的投资，客户平均需要等待8年多才能安装新电话，每部电话的收入大大高于世界水平[19]。
政府还可以通过出售盈利的国有企业来获得收入，但代价是放弃未来的收入。在1989—1993年，尼日利亚与国际货币基金组织共签署了两项备用协议，接受了两笔世界银行调整贷款，条件是对预算赤字和公共债务进行限制。在此期间，尼日利亚出售了价值25亿美元的上游石油公司政府股权，同时120亿美元的石油销售收入从政府的账户上消失了，可能是落入了政府官员的腰包。这是一个通常的模式：与不接受调整贷款的国家相比，接受政策调整贷款的国家更多地通过出售国有企业获得收入。
获取调整贷款的国家比不接受调整贷款的国家更快地开采地下石油资源。它们可以获取更多的当前收入，但代价是牺牲未来可获得的收入[20]。
政府也可能简单地将其他收支进行跨时转移，以满足今天的财政赤字要求[21]。巴西在1998年曾发行了首年零息国债，其本金和利息在第二年才予以支付，这样便减少了当年的利息开支。许多政府则拖延对雇员和供货商的支付，这减少了当年的赤字和显性公共债务，但提高了明年的赤字和隐性公共债务[22]。
贫困国家也可能从发达国家那里学到一些花招。为了应付格兰姆—拉德曼抑制财政赤字的提案，美国国会于1987年将本应支付给军人的30亿美元拖延到下一财政年度。国防部长温伯格（Caspar Weinberger）也延期了新武器系统的购买，以降低军费开支，而这样做的后果是提高了实际成本[23]。美国政府也热衷于出售国有企业。政府曾一度拖延联合铁路公司（Conrail）的私有化，直到格兰姆—拉德曼提案的出台。当格兰姆—拉德曼提案产生了以私有化获得的收入来满足财政目标的激励时，国会突然出售了联合铁路公司。
政府同样可以将税收进行跨时转移。有很多发展中国家就曾经提前征税，以满足国际货币基金组织贷款项目的财政赤字要求[24]。1987年，为了满足格兰姆—拉德曼提案的财政赤字上限要求，美国国会也曾经提前征收了大约10亿美元的税收[25]。
另外一种方法是减少今天的开支，但代价是明天的负债会增加。例如，政府可以减少对亏损国有企业的补贴，转而为银行向国有企业的贷款提供担保，这样财政赤字看起来下降了。当企业最终违约的时候，政府将代其清偿，这样做的结果同样是为企业的亏损买单。例如，埃及在1991年便不再向国有企业提供预算支持，但允许亏损企业继续依靠银行票据和国外贷款苟延残喘。埃及政府则周期性地需要为这些企业的违约贷款买单[26]。
一些政府可以通过由公共融资机构提供资金而使国有企业亏损消失，而财政赤字中通常并不包括这些公共融资机构的净收入。例如，在乌干达，1987—1988年，中央银行以非常低的价格向国有的烟酒公司提供外汇资金，降低了这些公司的进口价格。在阿根廷，1990年之前，中央银行对亏损的公共企业提供利率补贴，降低他们的利息成本和亏损[27]。在中国，国有银行以负实际利率向国有企业提供贷款。
政府还可能利用养老金进行融资。例如，许多国家的政府都要求其养老基金（在养老金计划早期积累剩余）以负实际利率向政府提供贷款，这些国家包括哥斯达黎加、厄瓜多尔、埃及、牙买加、秘鲁、特立尼达岛和多巴哥岛、土耳其、委内瑞拉，等等。其中秘鲁是一个最糟糕的例子，其养老金的实际收益率为-37.4%，这可不是一个让秘鲁的退休者可以高枕无忧的数字。政府债务的低利率水平降低了财政赤字，但同时也降低了当养老金出现赤字时可动用的储备[28]。政府将不得不负担养老金的净债务，所以说，负实际利率只是将政府支出进行了跨时调整[29]。
在其他改革方面，政府同样可以玩类似的花招。为了达到通货膨胀目标，政府可以将财政赤字保持不变，但用债务融资来代替增发货币。政府可以一直这样做下去，直到其债务负担过重，而贷款人再也不愿向其提供资金。那么，政府将不得不求助于增发货币，通货膨胀就会上升。但此时新增货币和通货膨胀率将保持一个很高的水平，因为政府现在需要支付累积起来的巨额债务[30]。政府所做的只不过是以明天的高通货膨胀为代价来降低今天的通货膨胀（阿根廷在1990年之前抑制通货膨胀的失败为此提供了一个很好的注解）。
所有这些故事都表明政府可以在短期内改善其表现，似乎达到了贷款的附属条件，但实际上它们只是将问题推迟了而已。所以，在将来，它们可以再次获得新的调整贷款以应付其更严重的问题。这大概可以解释许多国家为什么能够获得大量的调整贷款。
我们首先考虑一下国际货币基金组织的短期危机贷款（国际货币基金组织的术语将其称为支持贷款）。这些贷款的目的是解决严重的危机，比如说某个国家耗光了其全部国际储备。理论上，国际货币基金组织和其他国际机构将帮助一个国家解决当前危机从而避免更大的危机，但实际上并非如此。许多国家不断地在危机—国际货币基金组织救助—危机—国际货币基金组织救助的圈子里挣扎。海地经历了这样的22次循环，利比亚经历了18次，厄瓜多尔经历了16次，阿根廷经历了15次。国际货币基金组织、世界银行和受援国政府的哲学有时似乎是“宁愿花费数百万来解决危机，也不愿花费一美元来防止危机”。
从1980—1994年的15年间，有12个国家接受了15笔以上的世界银行和国际货币基金组织调整贷款，它们分别是：阿根廷、孟加拉国、科特迪瓦、加纳、牙买加、肯尼亚、摩洛哥、墨西哥、巴基斯坦、菲律宾、塞内加尔和乌干达。在此期间，这12个国家的人均经济增长率中位水平是零。调整贷款并没有带来促进经济增长的良好政策，这可能是它的最大失败之处。高经济增长率会促进税收和出口快速增长，更容易偿还债务，消除未来对调整贷款的需求。国际货币基金组织、世界银行和其他援助者对债务的偿还非常担心，他们对受援国增加财产的激励却没有给予足够的重视，但实际上通过经济增长产生未来收入的能力才是重要的。普热沃斯基和弗里兰（Przeworski和Vreeland，2000）发现，国际货币基金组织的贷款项目对经济增长有负作用。世界银行和国际货币基金组织的经济学家试图在控制住其他因素的情况下估计贷款项目对受援国的经济增长有何影响，这样的研究有很多，但并没有得出有说服力的结论，其正面影响难以发现。但有一点是清楚的：人们希望调整贷款伴随着经济增长，但事实证明这只是一种没有实现的憧憬。政策调整几乎没有发生，经济增长几乎没有实现，而对调整贷款的结果也几乎没有认真地检讨。
援助者和受援者的激励
那么，为什么20世纪80年代后期的调整贷款流入那些根本没有希望的国家？为什么调整贷款不能阻止长达20年的经济衰退？为什么贷款的条件不能得到有力的实施？我们的真理——“人们会对激励做出反应”再一次提供了答案。贷款人面临的激励使得他们即便在贷款条件无法得到满足时依然发放贷款；借款人面临的激励使得他们即便在接受了贷款时也不进行政策改革。许多不同的激励导致了这些问题。
首先，如果不关心受援国的穷人，援助者也将不会成为援助者。但是，由于对穷人的怜悯，他们在贷款条件无法满足的情况下削减贷款的威胁并不十分可信。即使贷款条件无法满足，为了减少穷人的苦难，援助者也会提供援助。受援者会预期到援助者的这一行为，因此并不会进行改革或者帮助穷人，他们会坐等贷款的到来。就像我们所看到的赤字削减一样，他们会做出改革的假象。
援助者对穷人的关心对受援者产生了逆向激励。由于存在严重贫困问题的国家会获得更多的援助，这些国家几乎没有激励来减轻贫困问题。穷人成为政府从援助者手中获取援助的“人质”[31]。
怎样才能解决这一逆向激励问题？具有讽刺意味的是，如果贷款的决定权转移到一个并不关心穷人的硬心肠机构手中，受援国的穷人的境况可能会更好。如果受援者不能满足贷款条件和削减贫困，这样的机构可以可信地威胁停止贷款。受援者因此会达到贷款要求，穷人也将从中获益。
援助者也面临一个错误的激励。许多援助机构都是由一个或多个国家的特定部门组成。这个部门的预算是由它发放的援助金额决定的。如果该部门不发放援助贷款，第二年分配给它的预算就会减少。而更多的贷款往往意味着更好的声誉和更多的政绩，因此即使贷款条件难以满足，负责贷款援助的部门也面临发放贷款的激励。
通过根据政策变化而发放贷款，援助者对受援者产生了另一个逆向激励。受援者会进行“之字形”的改革，不断地改革，但最终又回到了起点。当它们进行改革的时候，它们会获得新的贷款，但如果他们后退就不能获得贷款，于是它们再次进行改革，向世界银行和国际货币基金组织争取另一轮调整贷款。《经济学人》杂志描述了发生在肯尼亚的情况：
在过去几年中，肯尼亚与援助者玩着一场奇怪的游戏。过程是这样的：首先，肯尼亚获得外国援助的年度保证；接着政府开始胡来，经济改革后退；接着，愤怒的援助国政府开会讨论对肯尼亚进行严厉谴责；接着，肯尼亚政府像变魔术一样进行政策调整，受援国政府得到安慰；最后，贷款援助又一次得到保证。新的一轮游戏又重新开始。[32]
有时，官方援助者向没有进行改革的国家发放新贷款还有另外一种原因。这些国家通常已经从官方援助机构那里借入了大量资金，但没有能力偿还。官方援助机构并不希望公开宣布这些贷款违约，因为这在政治上是不划算的，可能会影响其国内的预算分配。所以，官方援助机构有时“贷新收旧”。
受援者很清楚援助者的激励。令人惊讶的是，在援助贷款发放过程的谈判中，贫困的受援者握有主动权。如果贷款条件不能满足就不发放贷款的威胁是不可信的。借款人明白贷款人关心其国内的穷人而且贷款人的预算依赖于新的贷款。借款人可以进行威胁，如果得不到新贷款，就不偿还旧贷款，因此贷款就不得不发放了。
本来可以发生的……
一位圣人曾经说过：悲剧的定义是“本来应该发生的事情没有发生或者本来不应发生的事情发生了”。世界银行最近的一项研究表明，假如受援国采取了良好的政策，援助本应对受援国的经济增长产生积极影响。该研究还发现，平均来说，贷款援助对经济增长并没有显著影响，然而，当采取了恰当的政策如预算平衡和控制通货膨胀的时候，贷款援助的确会产生正面影响。
现在，低收入国家有采取良好政策的趋势。到1994年，40个低收入经济体中，有15个达到了良好的政策水平，援助对经济增长的影响显著为正。还有迹象表明，贷款人和援助者对接受援助的国家采取了越来越严格的选择标准。例如，世界银行正在进行改革，对其贷款的发放采取更严格的标准。
但不幸的是，在1994年，工业国提供的援助占其GDP的比重处于20年来的最低点。有讽刺意味的是，当受援国的政策糟糕的时候，援助额上升，而当政策改善的时候，援助额反而下降了。
如果说20世纪80年代和90年代提供的调整贷款就如同向撒哈拉沙漠运送沙子一样没有意义，那么问题是贷款人和借款人都面临错误的激励。根据政策改革情况提供调整贷款是又一服失灵的药方。
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我们应该将援助与一个国家过去的表现而非它的许诺联系起来，这样就可以为受援国政府创造激励，促使其采取促进经济增长的良好政策。一个国家的政策对经济增长越有利，就应该得到越多的人均援助。我们应该对所有的贫困国家根据政策表现进行排序，对排名靠前的国家给予更多的援助。要设计一个准确的公式并不重要，真正重要的是贷款援助应该随着政策表现的改善而增加，这样政府才有激励采取良好的政策。
我们将在本书后面的几章里发现什么样的政策同经济增长有关。现在，我们可以说，具有高黑市溢价、高通货膨胀率、官方利率大大低于通货膨胀率、高财政赤字、严重腐败的国家都不应该得到援助。没有黑市溢价、通货膨胀率低、自由市场利率、低财政赤字、私有产权和合同保护制度到位、拥有严格的反腐败措施的国家应该得到大量援勖。
根据政策表现来发放援助将极大地改变援助的分配。我研究了20世纪80年代人均官方发展融资金额的国家排名，然后考察了80年代的政策表现排名（政策表现是一个根据财政赤字、腐败、通货膨胀率、金融发展和外汇黑市溢价计算出来的加权指标）。我发现，在80年代，政策表现和发展融资几乎是不相关的。因此，根据政策表现来提供援助会极大提高一些国家（如印度、泰国和马来西亚）在80年代的官方融资，而另一些国家的官方融资（如尼加拉瓜、牙买加和厄瓜多尔）会极大地降低。
为了有效实施根据政策表现提供援助，受援国之间应该展开“援助竞赛”，它们应该提交如何运用援助资金促进经济增长的计划。在计划书中，它们需要详细阐述过去和目前的政策表现，并制定未来改善政策表现的计划。
然而，援助应该主要取决于过去的政策表现而非计划的政策表现。这同目前的体制不同，现在只要对将来的政策表现做出许诺就可以获得援助。在目前的体制下，受援国可以成功地玩一些花招，他们一开始会采取一些好的政策，但获得贷款后又回到坏的政策中去。结果是许多采取坏政策的国家获得了援助。
当一个国家的收入由于良好的经济政策而增加的时候，援助金额也应该相应上升。而目前的状况恰恰相反。那些采取了破坏性政策、收入下降的国家在贷款条件上获得更多让步。例如，肯尼亚的人均收入曾经还比较高，所以只能从世界银行获得市场利率贷款，但是当它采取了一些恶劣的政策、收入下降的时候，它就可以从世界银行获得低利率贷款。相反，那些逐渐富裕起来的国家却失去了从世界银行以低利率贷款的资格。援助应该随着收入的上升而增加而非减少（假设，在新的援助体制下，一开始，贫困国家应该是那些有资格获得援助的国家。当然，我并不是推荐向澳大利亚这样的国家提供援助。由于选择是在一开始做出的，这样就不会产生维持贫穷者仍然可以获得援助的逆向激励）。这对传统的观念和做法是一个极大的改变，传统的做法是在收入增加时减少援助，从而对经济增长产生逆向激励。当然，这一逆向激励可能会被其他正向激励所抵消，但它毕竟不是一件好事。如果援助是发放给那些最值得发放的国家（具有良好政策的国家），我们将会使得援助机构和受援国政府的激励与经济增长相一致。
调整贷款失败的最终信号是不得不承认贷款无法得到偿还，因为资金没有得到有效的使用。国际机构最终的确接受了这一现实，下一章我们将对此进行详细讨论。
小插曲：卢敏的故事
我的朋友卢敏是美籍孟加拉人，她的脸上经常挂着有感染力的笑容，明亮的眼睛传达出喜悦和活力。她在自己的专业领域也颇有造诣。但她有时会表现出隐隐的忧伤，我经常为此而不解。直到有一天，卢敏给我讲了她的故事。
1971年，卢敏年仅10岁，生活在孟加拉，那一年，孟加拉独立战争爆发了。在孟加拉民族主义者的鼓动下，当时的东巴基斯坦策划地区自治，西巴基斯坦军队于3月25日对孟加拉实行了恐怖统治。巴基斯坦军方制定了一份当地名流的名单，以消灭自治政府的统治。卢敏的父亲，孟加拉的知名经济学家，也在这份名单之上。他伪装成农民，逃往同印度接壤的边境。卢敏和自己的弟弟、母亲一起乘飞机逃离孟加拉，不久到达巴黎，在那里安定下来。最后在印度的援助之下，孟加拉国获得了独立。卢敏和她家庭的故事本该有一个幸福的结局，但是事实并非如此。
卢敏的两个姑姑从已经藏了9月之久的阁楼中走了出来，她们以为战争已经结束，不会再有什么事了。她们开车带着自己的两个孩子外出，一个孩子8岁，另一个11岁，两个孩子坐在车子的后座上。巴基斯坦军队虽然已经投降，但是还没有被收缴武器，被愤怒和绝望之火燃烧的他们不时向孟加拉平民开枪。一颗子弹穿过车窗，射中两个孩子的头，两个孩子当场死亡。最终，卢敏的家庭还是没能躲过战争的魔爪。
[1] 世界银行，《世界发展报告》，1983，第27页；《世界发展报告》，1997，第221页。利用实际人口增长率，我将GDP增长预期转化为人均经济增长预期。
[2] 世界银行和国际货币基金组织，1983。
[3] Clausen,1986。
[4] Corbo、Goldstein和Khan，1987。
[5] Ghosh，1994。
[6] Easterly，2000b。
[7] Schadler等，1995，第39页。
[8] 我使用了每年各个国家通货膨胀率的几何平均数，然后将各年的通货膨胀率相加。
[9] Grosh，1991，第22页，144页。
[10] 世界银行，1983，第43页。
[11] 世界银行1989b，第11页。
[12] 国际货币基金组织，1996c，第35页。
[13] 世界银行，1988c，第1卷，第3页。
[14] 世界银行，1998b。
[15] 世界银行，1996，第4页。
[16] 世界银行，1994c，第27页。
[17] 世界银行，1983，第35页。
[18] 世界银行，1979，第51页，也可见第17页。
[19] Mallet,1998。
[20] Easterly，1999d。
[21] Alesina和Perotti（1995）发现，通过削减消费而进行的赤字凋整比通过其他方式进行的调整更加持久，这也符合本节的观点。
[22] 1986年的《政府资金统计手册》（国际货币基金组织，1986，第31页）推荐使用收付实现制会计核算法而非权责发生制会计核算。当前的一般做法是同时使用收付实现制会计核算法和权责发生制会计核算法，当拖延付款问题非常严重的时候，发展中国家传统的方法是将其列为融资项以达到应计的财政赤字目标。1996年的《政府资金统计手册》（国际货币基金组织，1996d，第16页）推荐使用权责发生制会计核算。然而，延期付款依然可以被用来临时满足公共债务目标，因为它没有被包括在总公共债务中。
[23] Kee，1987，第11页。
[24] Kopits和Craig，1998。
[25] White和Wildavsky，1989，第514页。
[26] Luis Serven向我介绍了这种国有企业补助——贷款转换。埃及的例子来自世界银行报告（1995a，第84页）。
[27] Mackenzie和stella，1996。
[28] 养老金储备还被用以支付包含在社会保险计划中的工人的医疗成本，这会进一步减少储备资金。委内瑞拉政府将10%—30%的养老金储备投资于社会保险计划的医院上。现在，随着人口老龄化的发展，养老金储备慢慢干涸，政府不得不面对持续增加的医疗和养老开支压力（世界银行，1994b，第47页）。
[29] 世界银行，1994b，第128页。
[30] Sargent和Wallace，1985。
[31] 本节基于Svensson（1997）。
[32] 《经济学人》杂志（The Economist）,1995年8月19日。