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第七章 别让我们还债了
未知
第七章
别让我们还债了
无效地使用的优惠贷款导致债台高筑，这反过来又成了进一步要求优惠贷款的借口。
——洛德·鲍尔（Lord P.T.Bauer），1972
海地是个贫穷的国家，外债多，经济增长慢。外债与出口的比率已经上升到40%，远远高于20%—25%这一公认的可持续水平[1]。不幸的是，举债没有提高生产能力，却是为政府保护就业、军费开支和政治力量筹款。这样，腐败就在所难免，也难免让人怀疑一些外国贷款流入了统治者的腰包。这就是90年代的海地。然而，这里的90年代指的不是20世纪90年代，而是19世纪90年代[2]。
穷国外债水平高这一问题也不是一天两天了。其历史可以追溯到公元前4世纪，两个希腊城邦无力偿还借自得洛斯神庙的借款而违约；1827年墨西哥独立后对第一笔外国贷款违约；1997年，海地的外债出口比达到484%之高[3]。
世界银行和国际货币基金组织已经启动了一项名为“高债务贫困国家”（HIPC）的债务计划，对那些高债务的穷国提供债务减免的优惠政策。该计划把世界银行和国际货币基金组织的债务减免也列入此范围之内，这还是第一次。1999年6月的科隆七国峰会呼吁扩大“高债务贫困国家”债务计划的涵盖范围，加快债务减免的受理程序，并提高每个国家的减免数额。世界银行和国际货币基金组织的会员国，也是几乎世界上所有的国家，在1999年9月通过了扩大“高债务贫困国家”债务计划涵盖范围的提议。范围的扩大将使“高债务贫困国家”债务计划的总成本（以当前币值计）从125亿美元增加到270亿美元[4]。这样看来，债务减免似乎是穷国脱贫的万能良药。正如“2000年大赦”运动的官方网站所指出的，“由于第三世界债务问题及其带来的后果，世界上无数的人民正在贫困中挣扎”。如果“2000年大赦”运动的债务减免得到通过，“2000年将意味着一个重大开端，那些受债务困扰国的人民的医疗卫生、教育、工作和发展都将开始有重大改善。”[5]
但是这个运动有一个问题：参与者们，如伯纳、杰弗里·萨克斯和教皇等人，并没有认识到债务减免并不是一个全新的政策。正如高债务也不是一个新问题一样，致力于债务减免的努力也不是最近才有的。20年来我们一直在努力，但是并没有得到“2000年大赦”运动所描绘的美好前景。
债务减免运动20年之回顾
尽管早在1967年就已经有了“巨债已经使一些国家面临生死存亡”的提法，穷国债务减免运动真正发轫于1979年[6]。1979年世界银行的“世界债务一览表”显示，尽管发放新债和债务减免已经缓解了一些国家的问题，但一些穷国的官方贷款仍然逾期未还。1977—1979年的联合国贸易和发展会议（UNCTAD）上，官方债权人对45个穷国总计60亿美元的债务进行了减免，具体措施包括“免去利息支付，重新安排债务偿还期，地方成本援助，一揽子补偿性援助以及贷新还旧”。[7]
世界银行1981年的非洲报告表明，利比亚、塞拉利昂、苏丹、扎伊尔和赞比亚（后来都加入了“高债务贫困国家”债务计划）在20世纪70年代都发生了“严重的偿债困难”，而且“困难在80年代还会继续存在”。报告暗示了债务减免：“必须寻求解决债务危机的更长期方法”，报告还称“当前将援助与债务决策分离的做法可能是不合理的”。[8]1984年的世界银行非洲报告更为直接，至少在官僚语言所能允许的范围之内是如此：“在可执行的计划存在的情况下，多年期的债务减免和更长的展期应该是该计划财务支持的一部分”。[9]在1986年的世界银行非洲报告中，措辞更为强硬，低收入的非洲国家的资金需求必须通过“更多的双边援助和债务减免进行”。[10]1988年的世界银行非洲报告称，“过去的一年，非洲地区低收入国家债务问题的紧迫性，得到了越来越多的认知”。[11]1991年的世界银行非洲报告在这个问题上走得更远：“不能大规模地减轻债务负担，非洲国家就不能幸免经济危机。”[12]
七国集团的世界之旅
对于世界银行要求减免穷国债务的呼吁，富国也做出了回应。1987年6月的威尼斯七国峰会要求减免低收入国家债务的利息支出。七国集团通过了一个债务部分减免计划，即“威尼斯条款”（后来有关的计划都以七国集团峰会的召开地命名）。一年后，多伦多七国峰会通过了可供选择的措施，包括部分减免、延期、降低利率，又被称为“多伦多条款”[13]。
同时，为帮助非洲国家偿还其官方债务，世界银行于1987年启动了一项针对低收入非洲国家的“特别援助计划”（SPA）。国际货币基金组织对该计划进行了补充，启动了“扩展的结构调整措施”（ESAF）。两个计划都寻求向“调整中国家提供大大增加的、快速发放的高让步性援助”[14]。
1990年的休斯敦七国峰会考虑“为最贫穷的债务国提供更为妥协的计划”。英国和荷兰还建议把债务减免的比例从“多伦多条款”的20％提高到67％，这也就是所谓的“特立尼达条款”[15]。1991年的伦敦峰会同意“有必要采取更多的债务减免措施……而不限于多伦多条款已经采取的措施”。[16]到1993年11月，巴黎俱乐部（由官方债权人组成）采用了“扩展的多伦多条款”，条件更为优厚[17]。1994年12月，巴黎俱乐部公布了“尼泊尔条款”，符合要求的国家可以享受更多的债务减免[18]。
接着，1996年9月，世界银行和国际货币基金组织公布了高债务贫困国家债务计划，使得穷国可以“一次性退出重组进程”，重建“与国际金融界保持正常关系，即及时的资金流动和完全可信的承诺”。多边债权人首次“采取措施以降低债务对特定国家带来的负担”，尽管这样做还有一个前提，即该国实施的政策必须满足一定标准。
与此同时，巴黎俱乐部也同意在尼泊尔条款的基础上更进一步，债务减免比例提高至80％[19]。到1999年9月伯纳、杰弗里·萨克斯等人和教皇会面时为止，债务减免计划已经涵盖7个国家，减免金额达34亿美元（以当前币值计）[20]。接着，又有呼声要求进一步扩展该计划，但2000年大赦运动认为扩展的还不够。2000年10月，世界银行称到年底将有20个国家得到“大量债务减免”。
这一时期，在明确的债务减免之外，还存在一种隐含减免方式，即提供优惠贷款（concessional debt，利率大大低于市场水平）替代非优惠贷款（采取市场利率）。尽管世界银行的国际开发协会和其他多边以及双边机构通过提供大量让步性贷款进行净转移，但在这一时期，高负债贫困国家的偿债负担仍然加重了。
近些年来，掀起了一波又一波的债务减免浪潮，不断用让步性贷款代替非让步性贷款，“2000年大赦”运动呼吁更大规模的债务减免，伯纳、杰弗里·萨克斯都对贫困国家的债务状况表示不满，这或许表明债务减免作为经济增长的药方并没有起到作用。在20年的债务减免和大量发放让步性贷款的情况下，许多国家成为高负债国，这看起来似乎是一个矛盾。
本章接下来要解释过去20年的债务减免努力在哪里出了问题。债务国对高债务的偏好，使得它们借新债，来代替已被减免的旧债。越来越优厚的债务减免条件也可能造成负面刺激，因为这些国家在举债时就预期到未来减免的可能。高债务这一问题有可能继续存在，因为“不负责任的政府”在债务减免之后仍然“不负责任”。
出卖未来
“2000年大赦”运动将债务视为摧毁贫穷国家经济增长的自然灾难，但事实可能并非如此。一些国家之所以拥有高额外债，可能是因为它们愿意拿未来几代人民的福利做抵押，来为这一代人民（主要是政府利益集团）的生活融资。
我们可以对这个假设论证一下，如果事实的确如此，那意义可就大了。如果“人们对激励做出反应”，那么债务减免就可能带来超乎想象的后果。任何债务减免都可能使不负责任的政府借入新债，直至债务又达到与减免之前相当的水平。在这种情况下，债务减免相当于饮鸩止渴，不但不会促进发展，连降低债务负担的作用可能都起不到。
我们还可以看一下其他的证据，来证明“不负责任的举债”一说是否成立。我们可以观察，在不断举债的同时，穷国是否还通过另外一种方式即不合理得大比列出售国家资产，以剥夺未来几代人民。就像维多利亚时代的小说里所描绘的那样，曾经富有的继承人落魄到变卖银器的地步，我们可以想象“不负责任的政府”如何既借新债又变卖资产。
为了分析债务减免对新债和资产的影响，我研究了国际货币基金组织和世界银行所确定的41个高负债贫困国家：安哥拉、贝宁、玻利维亚、布基纳法索、布隆迪、喀麦隆、中非共和国、乍得、刚果（民主共和国）、刚果（共和国）、克特迪瓦、赤道几内亚、埃塞俄比亚、加纳、几内亚、几内亚比绍共和国、圭亚那、洪都拉斯、肯尼亚、老挝、利比里亚、马达加斯加、马拉维、马里、毛利塔尼亚、莫桑比克、缅甸、尼加拉瓜、尼日尔、卢旺达、圣多美和普林西比民主共和国、塞内加尔、塞拉利昂、索马里、苏丹、坦桑尼亚、多哥、乌干达、越南、也门和赞比亚。
世界银行的世界债务一览表中仅包括1989年以后的债务减免数据。观察这一时期的数据，可以发现债务减免和新债之间存在有趣的关系：在1989—1997年，对41个外债高企又高度贫困的国家减免债务总计达330亿美元，而这些国家新增的债务量则有410亿美元。这印证了我们关于债务减免将伴随同等数额新增债务的结论。
获得最大债务减免量的国家，新增债务量也是最高的。平均债务减免量占国民生产总值的比重与新增债务量占国民生产总值的比重之间，存在显著的相关性。与“以未来做抵押”的假想相一致，这些国家的政府在获得债务减免的同时又大举借入新债。
利用1979—1997年间的债务数据，可以从另一个方面证明债务减免并不能带来债务量显著下降。如果能够避免政府在获得债务减免的同时大举借入新债，那么债务减免应该带来债务量的降低。为衡量债务负担，我使用债务量现值与出口的比率。债务量现值是指政府为偿还未来债务本息而今天必须在银行拥有的资金额（以市场利率计算）。但是，并不是说必须在银行里有这么一笔钱，只是一种计算方法，可以说明未来本金和利息偿付的现金流现值。
再一次以1979年的数据为基准，因为这一年召开的联合国贸易与发展会议峰会是目前债务减免运动的开端。我使用了1979—1997年的28个到37个高债务国的数据。尽管不断有债务减免，债务现值占出口的比率在1979—1997年间却呈现明显上升趋势。具体可分为3个阶段：（1）1979—1987年，这一比率强劲攀升；（2）1988—1994年，这一比率保持稳定；（3）1995—1997年，这一比率略有下降。第一阶段与第二阶段的特征与当时债务减免进展不利有关，而第三阶段债务比例的下降似乎说明债务减免运动比早期更为成功。
尽管第三阶段的债务比例有所下降，但整体来看，1997年的债务与出口比率比1979年要高得多。这表明，对41个高债务国来说，新借债务与债务减免量同步上升，甚至上升速度更快。
接下来，我们观察一下资产出售的数据，这是一个更为隐蔽的“出卖未来”的证据。对部分高负债贫困国家来说，一类重要资产是石油储备。过度开采和廉价出售石油是资产出售的形式之一，留给下一代居民的石油储备大大减少。我们对高负债贫困国家中的10个石油生产国在1987—1996年的数据加以分析。在这一债务减免阶段，高负债穷国的石油产量增长速度是否快于非高负债穷国的石油国家？我们从数据分析中得出的答案是肯定的。高债务贫困国家石油产量的平均增长速度比非高债务贫困国家快6.6个百分点，高负债穷国石油产量的平均对数增长率为5.3％，而非高负债石油国家为-1.3％。
在这一阶段，另外一种资产出售形式是将国有企业卖给境外的私人投资者，即所谓的私有化。我们对1988—1997年的私有化收入数据加以分析。1988—1997年，高债务贫困国家的国有企业出售收入高达40亿美元，这有可能是一个低估的数字，因为官方统计并没有包含所有的国有企业私有化收入。尽管数据有一定缺陷，在41个高负债穷国的债务减免量和国有企业私有化收入之间仍然存在显著的正相关关系。私有化可能是出于提高效率的考虑，或者甚至是债务减免的条件之一，但同时也表明不负责任的政府在出售资产。
出售资产这一最常见的形式也最令人不安。在1979—1998年，高负债穷困的人均收入呈下降趋势，这是最令人不安的，首先是因为20年的债务减免并没有解决高负债穷国的负增长问题。这对主张债务减免以促进经济增长的千禧年债务减免运动的拥护者来说，不啻是迎头一击。
第二个原因在于，收入下降间接表明政府正在损耗本国经济的生产能力。政府的政策更偏好当前消费，而不是未来消费。收入下降也间接表明了政府正在损耗公路、学校和医疗设施等公用基础设施，降低私人投资的回报率，并造成高负债穷国的整体经济衰退。
什么带来了高债务——坏政策还是坏运气
不负责任的政府的一个表现是外债和财政赤字双高，特别对高债务国的政府来说更是如此。实际上，在1980—1997年，高负债穷国与人均收入接近的非高负债穷国相比，外部赤字和内部赤字的平均水平都要高。
但这还并不是高债务国政府不负责任的唯一表现。他们通常实施非常短视的政策，为那些支持者们提供津贴，从而危及未来增长。比如说，他们可能将利率水平控制在通货膨胀率之下，为支持者提供享受津贴的贷款。然而，贫穷的存款人发现通货膨胀率使得银行存款的实际利率变成了负值，就会把钱从金融体系中取出来，投资于房地产或者外汇，这将削弱金融体系的规模，而大而稳健的金融体系是经济增长的前提条件之一。实际上，我们发现，对人均收入接近的国家，高负债穷国的金融体系规模要比非高负债穷国小得多。
不负责任的政府还倾向于为部分客户提供进口补贴。这可以通过人为地将汇率控制在较低水平（也就是说，把本国货币币值人为高估），从而使进口商品价格便宜来实现。不幸的是，高估本币币值从而利于进口的汇率将使出口商品的本币价格下降，从而影响出口商的生产积极性。出口是经济增长的主要动力之一，人为高估本币币值将不利于经济增长。私人投资者将不再投资于本应有利可图的出口生产，而转向投资于外汇。实际上，我也发现，高负债穷国与人均收入接近的国家比，本币币值更容易被高估，这是另外一种高负债穷国出卖未来的做法，即以牺牲未来增长为代价为进口商品提供津贴。
但如果事情仅仅是因为高债务贫困国家的运气不够好呢？如果说不负责任的政府这一说法不成立，那坏运气是否足以解释这些国家债台高筑的事实？我们可以对“坏运气”理论进行直接检验。坏运气之一就是进口商品价格上涨幅度大于出口商品价格上涨，用术语来说就是贸易条件恶化。那么，高债务贫困国家的贸易条件是否比非高债务贫困国家的贸易条件恶化得严重呢？答案是否定的。
另一个坏运气就是战争。在许多贫穷国家被划为高负债穷国后，一度陷入战乱。那么，是不是高负债穷国遭受常常伴随战争而来的产出锐减拖累，从而使得债务负担加重？答案仍然是否定的。高负债穷国并没有比非高负债穷国更多地陷入战争。总之，“政府不负责任”理论比“坏运气”理论更能说明为何穷国债台高筑。
填补资金缺口
到目前为止，我都是从借款者的角度出发来研究不负责任的行为。然而，有人却愿意贷款给这些不负责任的借款者？除了不负责任的借款者之外，是不是也存在不负责任的贷款者呢？我想读者应该猜得到答案。
我们来观察一下高负债贫困国家如何为其外部赤字融资。我们有一些有趣的发现。第一，如果控制住收入因素的话，它们比其他发展中国家有更少的外国直接投资。这可能反映了它们恶劣的政府政策：投资者并不希望在一个高财政赤字和币值高估的国家投资。投资者也可能担心债务减免会影响其他外部负债（如外部直接投资）。
第二，尽管存在着恶劣的政策，高负债贫困国家比其他不发达国家获得了更多的来自世界银行和国际货币基金组织的贷款。这一判断已经考虑了一个国家初始收入的影响（初始收入与贷款额负相关）。世界银行对高负债贫困国家的额外贷款相对于这些国家的经常项目赤字来说并不多（GDP的0.96％），但是与对所有不发达国家的平均贷款额（GDP的1.1％）相比则很大。与其他国家相比，高负债贫困国家在世界银行新发放贷款中所占比重高出7.2个百分点。
国际货币基金组织的情况也与此类似。控制住初始收入因素，国际货币基金组织对高负债贫困国家发放的贷款也超过了对其他国家的贷款。与世界银行贷款类似，贷款额相对于高负债贫困国家的经常项目赤字（GDP的0.73％）来说不多，但是与国际货币基金组织对其他国家的平均贷款（GDP的0.5％）相比则很高。控制住初始收入因素，国际货币基金组织对高负债贫困国家的贷款比重比其他国家高4.4个百分点。高负债国家之所以负债如此沉重，原因之一就是世界银行和国际货币基金组织的高额贷款。
第三，从1979—1997年，对高负债贫困国家的贷款构成保持了同一趋势：私人部门贷款下降，多边贷款上升。在新贷款中，世界银行的低利率贷款（国际开发协会贷款）的比重增加了两倍。在此期间，私人贷款的比重起初比国际开发协会贷款的比重高3.6倍，但到期末后者所占比重反而比前者高出8.6倍。
第四，我们可以观察一下向高负债国家的资金净流动，也即新增贷款减去所偿还的本息。在债务负担增加的时期（1979—1987年），尽管私人贷款者也保持了资金的净流入，但资金的净流入主要来自国家开发协会、其他多边机构以及美国国际开发署等双边援助机构的“优惠贷款”（合计大约为330亿美元）。在此期间，这些国家的债务现值急剧上升。
从1988—1997年，资金的净转移与1979—1987年相比发生了很大变化，债务比例开始趋于稳定。来自国际开发协会和双边援助者的资金净流入抵消了来自国际复兴开发银行（世界银行非优惠贷款）、双边非优惠贷款和私人贷款者的资金净流出，这是另一种形式的债务减免——用低利率的长期贷款（具有补贴性质）来替换非优惠贷款。然而，在此期间，债务的净现值几乎没有发生变化，至少最近几年如此。国际开发协会和双边援助者实际上是救助了那些商业贷款者，虽然后者将资金撤走，但借债者的负担并没有发生太大变化。
贫困国家之所以出现债务危机，一个原因是世界银行、国际货币基金组织和双边援助者在商业贷款撤退时扮演了一个填补角色，这种情况是怎么发生的呢？
援助机构（国际货币基金组织、世界银行和双边援助者）的隐含贷款理念是向不负责任的政府提供贷款，这被称之为“填补资金缺口”。在第二章，我们已经表明资金缺口理论扮演了一个多么不光彩的角色，不过那时侯我们讨论的是“必需的投资”与国内储蓄之间的缺口。现在，我们所讲的缺口是指为弥补国际收支赤字而需要的资金与私人部门所提供资金之间的差额。这里的资金需求相当于贸易赤字与旧贷款本息偿还额之和。“填补资金缺口”意味着向那些具有高贸易赤字、高债务和低私人贷款的国家提供“优惠贷款”。这种做法实际上奖励了那些不负责任的政府，他们的政策吓跑了那些私人贷款者，导致了高额贸易赤字和高额债务。“填补资金缺口"导致了官方贷款的螺旋式上升，一个国家获得新贷款往往是由于它无法偿还旧贷款。
最荒唐的是，援助机构通过计算“必需的”贷款额去填补资金缺口。对于那些具有很大资金缺口的国家来说，他们获得了奖励，贷款往往被一笔勾销，没有人记得借款人和贷款人的不负责任的行为。
到1997年，随着新的多边贷款减免计划的实施，尽管高负债贫困国家的人口比重仅仅占贫困国家总人口的32％，但是他们接受了面向贫困国家贷款总额的63％。
科特迪瓦的咄咄怪事
如果把债务减免也计算在援助之内，那么1997年科特迪瓦所接受的人均援助金额相当于印度的1 276倍。科特迪瓦的不同领导人曾经连续两次分别在其家乡修建了极尽奢华的首都，他们却接受了如此多的援助，向印度人民解释为什么会这样是十分有趣的。
当考察科特迪瓦是如何陷入困境时，我们发现要做出上面的解释是很困难的。从1979—1997年，科特迪瓦年均经常项目赤字占GDP的比重高达8％，也就是说，每年的进口和偿债利息支出超过出口收入的差额占GDP的8％。要追究过度开支的罪魁祸首，最有可能的是政府，其年均财政赤字占GDP的10％。
巨额的财政赤字是如何发生的呢？在20世纪70年代，政府由于国际市场上咖啡和可可价格上涨而获得了大量收入，因为所有的国内咖啡和可可生产者都需要将产品按照特定价格卖给国家销售局，政府通过低买高卖而大大获益（从1976—1980年，可可生产者所获得的价格仅仅相当于国际市场价格的60％，而咖啡生产者可获得的价格更低，仅仅相当于国际市场价格的50％[21]）。利用这一额外的收入，政府开支无度，即使是当1979年国际市场上可可和咖啡价格暴跌之后，政府开支也没有随之减少[22]。由于收入大幅下降而支出却没有变化，巨额的财政赤字就不可避免了。
政府在新首都建设之类的项目上的巨额开支导致国内通货膨胀率相对国外急剧上升，由于汇率水平固定，这就意味着实际汇率升值。在此期间，科特迪瓦币值平均高估75％，这导致进口吸引力上升，但对出口造成打击，恶化了经常项目状况。政府的肆意挥霍导致外债数额翻了一番，从1979年占GDP的60％上升到1994年的127％，于是贷款者在1994年开始了债务减免。
可以说，外部贷款并没有用于生产方面，因为从1979—1994年，科特迪瓦的人均收入下降了一半。生活在贫困中的科特迪瓦人占总人口的比重从1985年的11％（我们可以获得的最早年份数据）上升到1995年的37％，[23]而具有讽刺意义的是，贷款的借取和减免都是打着穷人的旗号进行的。自1994年本币贬值之后，科特迪瓦的产出有一定的恢复，但是在长期的严重衰退之后，即使仅仅恢复到原来水平也有很长的路要走。
在科特迪瓦实行不负责任的政策期间，其债务增加一倍，那么是谁向她提供了资金？世界银行1988年的一篇报告指出，“充足的外资可以得到保证的假设值得怀疑，国际组织贷款占GDP的比重将在1995年上升到130％。”[24]我们发现这一预测与实际情况多么接近。平均来说，从1979—1997年，世界银行和国际货币基金组织向科特迪瓦所提供的贷款占该国所有借款额的58％。其中，国际货币基金组织向科特迪瓦提供了8笔调整贷款，而世界银行则提供了12笔。这两个机构所提供的贷款占科特迪瓦借款总额的比重从1979年的10％上升到1997年的76％。
在世界银行所提供的贷款中，有一个重要的变化，那就是从非优惠贷款（国际复兴开发银行贷款）转向优惠贷款（国际开发协会贷款）。在外国援助中，一个常见的现象是越不负责任的政府越容易获得条件优惠的贷款。
除了这两个机构外，余下的贷款主要由发达国家政府提供，尤其是法国政府（法国政府也必须承受延缓科特迪瓦本币贬值的指责）。同时，私人贷款占新发放贷款的比重锐降，1979年高达75％，而1989年几乎为0。在上面所提到的世界银行1988年报告发布的时候，私人贷款人认为向科特迪瓦提供贷款是有问题的，但是官方贷款人并不这样认为。
1998年3月，世界银行和国际货币基金组织宣布了对科特迪瓦的一项新债务减免计划，这两个机构过去所发放的部分贷款不需要偿还了。债务减免计划同时附加了一些条件，如要求科特迪瓦政府削减财政赤字以及纠正对可可和咖啡的不合理定价。世界银行同时向科特迪瓦提供了一笔3年期的新贷款，条件是政府达到上述要求。世界银行也继续提供贷款，1999年的贷款承诺额是6亿美元[25]。
曾经有一段时期，科特迪瓦政府的确满足了一些关键要求。不过，后来情况又逆转了。国际货币基金组织1999年7月指出，“1998年项目的表现非常复杂，在实施过程中有一些困难。”[26]1998年，科特迪瓦货币仍然高估约35％，当年她还名列全球最腐败的国家之列。由于前期的贷款被滥用，欧盟于1999年暂缓对科特迪瓦提供贷款。贷款的滥用是非常有想象力的，大量的医疗设备被高列开支，一个本来只值15美元的听诊器被列为318美元，一个只值40美元的婴儿秤被谎称为2 445美元[27]。国际货币基金组织也于1999年暂缓了其贷款计划。1999年圣诞节前，军方发动突然政变，将腐败的政府赶下了台。
小结
我们应该尽自己所能去改善穷人们的生活，不管他们是居住在高负债国家还是低负债国家。高额债务负担可能使得穷人难以获得健康和教育。那些主张减免债务的人是站在天使或者至少是宅心仁厚的慈善者的角度上，仁慈地要求减免债务以帮助那些穷人。
然而，向贫困国家所提供的债务减免却遇到了尴尬，那些糟糕的政府利用各种手段来滥用资金。对于政府行为没有改变的国家来说，提供债务减免是没有意义的。正是由于糟糕的管理才导致了巨额的债务，同样，糟糕的管理如果不改变的话，通过债务减免所提供的补助并不能使穷人受益。
只有满足以下两个条件，债务减免才有意义。第一，需要有充分的证据表明一个不负责任的政府已经转变为一个具有良好政策的政府；第二，这是一个不能重复的一次性行为。现在，我们来看一下这两个条件在实际中有没有得到满足。
一个好政府可能从坏政府手中继承了高额债务，这个好政府可能会真正努力地去帮助穷人。在这种情况下，可以减免债务。也就是说，仅仅当政府行为发生重大改善时才可以进行债务减免。为了评价是否发生了这样的重大改变，国际社会应该确认在债务减免之前已经有充分证据表明政府采取了长期的良好政策。1996年，向这个方面的努力取得了一些重大进展，可惜的是，后来出现了一些提议（如世界银行和国际货币基金组织2000年年会），建议加快债务减免进程并且将减免范围扩大到更多国家，这就又走上了回头路。
如果政府行为没有发生改变，官方援助机构就不应该去填补资金缺口。资金缺口这一概念应该被抛弃，因为它产生了借款的广泛激励。尽管借款和债务减免都是以穷人的名义进行的，但如果国际社会所创造的激励仅仅是让穷国政府可以获得更多贷款，那么，穷人并不能真正得到帮助。
为了避免“更多举债”的激励，债务减免计划必须要建立一个债务减免不能重复进行的可信政策。如果在这方面有问题，那么整个债务减免计划就会出现问题。穷国政府将会有很强的激励去借款，因为它们预期将来债务将获得减免。
假如不能满足上面任何一个条件，债务减免计划都将导致资金流向那些具有坏政策而非好政策的穷国。为什么高负债贫困国家获得的人均援助可以相当于其他穷国的4倍，就像1997年所发生的那样？如果存在援助者将继续关爱那些不负责任政府的预期，那么债务减免将会提供一个负向激励，债务减免也将成为另一服令人失望的药方。
小插曲：朱莉叶的故事
1925年，在墨西哥的瓜达拉哈尔附近，一个名叫朱莉叶的女孩出生了。她父母没有结婚。她父亲种玉米、鹰嘴豆和小麦。
当朱莉叶10岁的时候，她上小学了。她学得不太好，一年级的课程她就重复学了三次。这就是她所受的全部教育。因此，她基本上是个文盲。实际上，在她上学之前，她已经开始工作了。当时她只有8岁，做的是家庭女佣的工作。她父亲种的粮食实在是不够吃，以至于家里所有人都必须想尽一切办法去挣钱。
朱莉叶的母亲离开了她父亲，嫁给了另外一个男人。但是，当朱莉叶11岁的时候，她母亲就死了。家里把朱莉叶送到瓜达拉哈尔的叔叔婶婶家。在那里，她继续做家庭女佣的工作，同时也帮叔叔婶婶做一些家务杂事。
朱莉叶18岁那年和胡安结婚了。胡安是个装配工，收入还可以，所以朱莉叶就不再外出工作了。但在1947年，胡安在一次工作事故中受了伤。等他康复之后，就被解雇了。所以，朱莉叶又重新开始外出工作，除了做家庭女佣，她还做玉米饼来卖。1949年，胡安又找到了在一个建筑工地做装配工的工作。不过，这回他的收入没那么稳定了，因为他喝酒太凶，有时候喝得神志不清以至于没法工作。1958年，他又一次受了工伤，从17米的高度跌落到工厂的地板上。从那以后，朱莉叶成了家庭收入的主要来源，而胡安还是一直酗酒，工作时断时续。1965年，胡安的酗酒疯狂到了极点。用朱莉叶的话来说，“他一整年都醉醺醺的”。
1965年，朱莉叶生下了她的第10个孩子。除了头三个以外，其他的孩子全都夭折了。她的大女儿罗莎步她的后尘，也在8岁的时候开始了家庭女佣的工作。靠着朱莉叶和罗莎的收入，他们家还买了一块地，在这块地上盖起了他们自己的房子。不过没多久，朱莉叶就得了肺炎，胡安不得不变卖土地来付医药费。
1973年，他们搬到了新兰乔，至今还住在那里。新兰乔是瓜达拉哈尔的一个贫民窟，那里没有自来水，没有下水道，也没有路灯。它紧挨着一个臭气熏天的大垃圾场，一些地下工厂在那里非法倾倒工业垃圾。由于当地没有公共垃圾收集系统，新兰乔的居民们也把他们的生活垃圾倒到那里。
朱莉叶和胡安一开始住在属于胡安侄女的房子里，没有付房租。侄女渐渐地忍受不了这种安排，在1982年把他们赶走了。他们就“侵占”了一块地，盖了一间泥地的纸板房。没有人知道他们家和另外30家“侵占”的那块地到底归谁所有。因为他们并不拥有这块地的所有权，朱莉叶和胡安没有积极性来建一座牢靠一点的房子。这个纸板房春天很热，夏天一下雨就被淹了，冬天又很冷，地面温度只有摄氏4度。警察时不时来找他们的麻烦，索要贿赂，否则就威胁要把他们从这块非法侵占的土地上赶走。[28]
[1] 世界银行，1998a，第56页。
[2] Dupuy，1988，第116页；Lundahl，1992，第39页、第41页、第244页。
[3] Dommen，1989；Winkler，1933，第22页；Wynne，1951，第5—7页。
[4] 《国际先驱论坛报》（International Herald Tribune），1999年6月14日，第1版；《金融时报》,1999年6月21日，第3版。关于“HIPC行动”请参见世界银行网站www.worldbank.org/hipc。
[5] http：//www.jubilee2000uk.org/main.html.
[6] UNCTAD，1967，第3页。
[7] 世界银行，1979，第7—8页。UNCTAD，1983，第3页。
[8] 世界银行，1981，第129页。
[9] 世界银行，1984，第46页。
[10] 世界银行，1986，第41页。
[11] 世界银行，1988a，第19页。大约同时，大量的文章开始关注非洲的债务问题。参见Lancaster和Williamsonm，1986；Mistry，1988；Greene，1989；Parfitt和Riley，1989；Humphreys和Underwood，1989；Husain和Underwood，1991；Nafziger，1993。关于最近的分析汇总，请见lqbal和Kanbur，1997；Brooks等，1998。
[12] 世界银行，1991a，第176页。
[13] 世界银行，1988b，第38页。
[14] 世界银行，1989，第31页。
[15] 世界银行，1990，第29页。
[16] 世界银行，1991b，第31页。
[17] 世界银行，1993c，第6页。
[18] 世界银行。1994a，第42页。
[19] Boote等，1997，第126页、第129页。
[20] 世界银行，1999，第76页，http：//www.worldbank.org/hipc。这7个国家分别是玻利维亚、布基纳法索、科特迪瓦、圭亚那、马里、莫桑比克和乌干达。根据世界银行网站上的资料，“埃塞俄比亚、几内亚比绍、尼加拉瓜、毛里塔尼亚和坦桑尼亚已经完成了初步的审查，有资格获得另外数十亿美元的债务减免”。
[21] 世界银行，1988c，第2卷，第78页。
[22] Chamley和Ghanem，1994。
[23] 国际货币基金组织，1998，第29页。
[24] 世界银行，1988c，第1卷。
[25] http：//www.worldbank.org/afr/ci2.htm.
[26] 国家货币基金组织，1999。
[27] 《经济学家》信息资料部（The Economist Intelligence Unit），1999。
[28] Gonzales de la Rocha，1994，第94—95页、第122—123页、第236—237页、第241页、第248页。