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第十一章 政府可能成为经济杀手
未知
第十一章
政府可能成为经济杀手
政治是一门艺术，不断地寻找和发现麻烦，做出错误的诊断，然后进行错误的治疗。
——格劳乔·马克斯（Groucho Marx）
坏政府和坏运气同样可以成为经济杀手。因为经济增长受减少当前消费换取未来收益的激励影响，所以影响这一激励的任何因素都会影响经济增长。而影响这一激励的头号疑犯便是政府。任何对未来收入直接或间接征税的政府行为都会降低未来投资的激励。高通货膨胀、高黑市溢价、负实际利率、高预算赤字、限制自由贸易以及恶劣的公共服务都对经济增长产生了不良激励。本章我们将对这些因素一一分析。在第十二章，我们将研究另一种坏政府：腐败政府。第十三章，我们将进一步分析坏政府之所以产生的深层原因。
高通货膨胀
1997年11月，我第一次访问了以色列。当大多数人想到以色列的时候，他们首先会想到悠久的历史、三大宗教的发源地、犹太人和巴勒斯坦人的冲突。但宏观经济学家通常会有一个与常人不同的视角，他们关注的是以色列的通货膨胀。
1973—1985年，以色列的通货膨胀率几乎是全球最高的。1985年之后，它又完成了全球几乎最成功的通货膨胀治理。对宏观经济学家来说，要研究通货膨胀对经济增长率的影响，以色列是一个绝好的实验室。
1973年年末，欧佩克石油价格飙升，这对包括以色列在内的许多国家产生了严重影响。与其他国家不同，以色列当时正处于战争期间，即1973年10月的中东战争。
在历史上的大部分时期，通货膨胀经常被作为战争时期的权宜之计。当政府需要马上花费大量资金而且又不通过征税，最方便的手段就是印钞票。在内战期间，美国政府前所未有地印发了大量钞票，但这还不如南方联盟政府厉害，因为后者的预算收入更为紧张。美国独立之前的大陆议会印发了大量纸币支付给参加独立战争的战士。18世纪90年代的法国革命政府也印发了大量纸币。即使在古代，埃及艳后克娄巴特也采取了类似于印发纸币的手段来支付埃及军队：减少货币的实际金属含量。
以色列沿袭了这些“优良传统”，在1973—1974年为了应付战争和油价上涨而大量增发货币，这在当时对政府来说是可以理解的。但是，当战争结束后，政府继续采取通货膨胀政策。以色列后来用了12年的时间才走出通货膨胀的阴影。这是怎么回事呢？
高通货膨胀很容易发生，但不容易停止。工人们要求将其工资与物价指数挂钩，而且他们的要求常常得以实现。即便是某一年通货膨胀率下降了，工资也会由于过去的高通货膨胀率而上升，工资的上升会推动物价螺旋式上升。在高通货膨胀期间，指数化在以色列十分普遍。
而且，政府发现难以放弃印发钞票这一手段来为财政赤字融资。在1973—1984年，以色列政府的财政赤字占GDP的比重平均达到17％[1]。其人均经济增长速度在1961—1972年为5.7％，但是在1973—1984年间却降到了1.2％。
对于经济学家来说，以色列不仅是研究通货膨胀的实验室，而且还是其中很多人的故乡。以色列这样一个小小的国家拥有与其规模不相称的大量经济学家，但这些经济学家们的意见在通货膨胀初期都没有受到重视。
米切尔·布鲁诺是以色列著名的经济学家之一，他曾经担任以色列的中央银行行长，领导了反通货膨胀的斗争。他后来担任了世界银行的首席经济学家，我曾经有幸与他共事。布鲁诺在离开世界银行不久便英年早逝，我第一次去以色列就是参加他的纪念会议。
1985年，以色列成立了一个5人小组，秘密准备一个综合性的稳定方案，他们在以色列科学和艺术学院办公，布鲁诺就是其中之一。他后来回忆说，“当时没有人想到会与实际操作有关”。[2]1985年7月1日，经过一次彻夜讨论后，该方案在内阁得到通过，并于7月15日正式实施。
布鲁诺及其同事非常有效地抑制了通货膨胀。他们说服工会同意冻结工资，冻结了物价和汇率，大幅削减了财政赤字（在方案的准备过程中，布鲁诺最担心的是美国会提前向以色列政府提供援助，从而降低政府削减财政赤字的紧迫性）。财政赤字占GDP的比重从1973—1984年的17％下降到1985—1990年的1％[3]。布鲁诺在1986年6月担任中央银行行长之后，便积极实施他们所设计的方案[4]。1984年的通货膨胀率为445％，1985年下降到185％，1986年则下降为20％。
布鲁诺和他的同事成功地抑制了通货膨胀。经济增长开始恢复，在通货膨胀开始下降的前三年中，人均产出增长率平均为3.4％。
以色列并非是独一无二的高通货膨胀国家。从20世纪70年代到90年代，和平时期的通货膨胀前所未有地蔓延到许多国家。阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥斯达黎加、多米尼加、乌干达、加纳、几内亚比绍、冰岛、牙买加、墨西哥、尼日利亚、秘鲁、苏里南、土耳其、乌拉圭、委内瑞拉、扎伊尔（刚果）和赞比亚都出现了持续两年或更长时间的超过40％的通货膨胀率（许多前社会主义国家同样如此，我们前文已经讲过）[5]。
高通货膨胀使得过去的经验不再适用。以前，你存入一笔钱，经过足够长一段时间就会翻倍。但是，在通货膨胀情况下就不一样了，财富的价值将会大大缩水。
阿根廷创下了通货膨胀水平和持续时间的纪录，在1960—1994年，平均通货膨胀率为127％。因此，阿根廷是世界上金钱最容易贬值的地方。如果一个阿根廷人在1960年拥有相当于10亿美元的金钱，那么到1994年他的实际财富仅仅相当于1／13分。一块糖果在1960年值1比索，但是到1994年却相当于1.3万亿比索。为了避免动用上万亿比索去买一块糖，阿根廷政府进行了多次货币改革，大额的旧比索只能换取1个新比索，然后商品以新比索计价。
通货膨胀为何对经济增长产生负向激励并不是一件多么神秘的事情。由于货币贬值，人们在高通货膨胀期间不愿意持有货币。通货膨胀实际上是对货币持有者征税。但是，人们不愿意持有货币带来了不好的后果，因为货币是一种便利经济交易的有效机制。我们可以把货币视为一种有效产出的投入品。所以，通货膨胀实际上也是对产出征税。
此外，通货膨胀使得资源从生产领域转向金融领域。研究发现，在通货膨胀期间，金融系统得到膨胀（以金融服务占GDP的比重衡量），而生产领域发生萎缩。这其实很容易理解：在通货膨胀期间，人们会将大量的资源从生产领域转移出来以保护自己的财富不至于缩水或减少缩水的程度。人们会对激励做出反应。试图在高通货膨胀期间保持正常的经济增长就如同在奥林匹克快跑比赛中想依靠单脚跳取胜一样。
实际情况是什么样子的呢？事实告诉我们，在高通货膨胀期间，经济增长的情况很糟糕。我们选取了41个高通货膨胀（通货膨胀率超过40％）时期，下面列出人均经济增长在通货膨胀时期以及其前后的数据[6]：
通货膨胀之前：1.3％
通货膨胀期间：-1.1％
通货膨胀之后：2.2％
我们可以看出，以色列是一个典型例子。在通货膨胀期间，其人均经济增长率大幅下滑，此后又逐渐恢复。这一观点可以经受关于通货膨胀期间、之前和之后的不同定义的稳健性检验，也可以经受排除极端观察值的稳健性检验，同时还可以经受不同观察期的稳健性检验。
通货膨胀产生了经济增长的负向激励，人们会对激励做出反应，经济增长相应受到影响。政府遏制经济增长的方式之一便是印发大量钞票导致通货膨胀。
高黑市汇率溢价
我在牙买加尼哥瑞尔海滩上闲逛，此前我刚刚在金斯敦参加了一次顾问会议。这时，一个当地商人走过米，他说可以帮我以比宾馆优惠65％的价格兑换牙买加元（由于根据牙买加法律这是非法行为，所以我并不想告诉读者我是否同意了这笔买卖）。但是，为什么这个商人要做这种买卖呢？
除了兑换少量美元用于出国旅游外，牙买加政府不允许本国居民购买美元。牙买加人可能希望持有一些美元以应付本国货币的贬值，所以按照法定汇率通过官方渠道购买并不能满足牙买加人的需求。政府所制定的美元兑牙买加元的汇价要低于本国居民所愿意支付的价格，因此，我遇见的那个商人愿意以比银行更高的价格购买我的美元。
其实，这一现象在世界各地司空见惯。黑市溢价的存在如何影响经济增长的激励？首先，人们存在很强的激励以法定汇率获得美元，然后在黑市卖出。任何时候，只要经济中的主要盈利机会是利用政府政策来牟利，实际经济运行就不会有什么好结果。
而且，实际情况还更加糟糕。黑市汇率的存在意味着对出口商征税。出口商被迫将其外汇收入以官方价格卖给中央银行，而他们的进口往往需要通过在黑市上购买美元，这有两个可能：一是他们不能按照官方汇率购买足够的外汇，在这种情况下，他们当然要通过外汇黑市购买；二是他们能够按照官方汇率购买足够的外汇，但是他们知道自己可以在黑市上出售这些外汇，所以他们对美元的估价反映了黑市汇率水平，他们会用一些昂贵的美元购买进口品。所以，他们实际上是以高的黑市汇率购买进口品，以低的官方汇率出售出口品。在存在高黑市汇率的情况下，出口商实际上是被征收了一笔惩罚性税收，这对经济增长来说不是一个好的激励。
在加纳，黑市汇率溢价与可可价格有很大关系，这一点我将在下一章加以讨论。在20世纪50年代，可可的生产占了加纳GDP的19％，而到80年代却下降为3％。1982年，加纳的黑市汇率溢价达到4 264％，这在全世界来说也是一个创纪录的水平，在过去20年中，有18年的黑市汇率溢价超过40％。黑市汇率实际上是对可可的生产征税，因为农民不得不将自己的可可按照反映官方汇率的价格出售给政府市场。而他们却需要以高得多的黑市汇率价格购买投入品。到1982年，种植可可的农民只能获得可可世界市场价格的6％。人们具有很强的激励将可可走私到邻国以世界市场价格出售。人们会对激励做出反应。为了抑制人们的这一行为，当时加纳的军方领导人杰里·罗林斯下令对从事经济犯罪如走私的人处以极刑。
我们在前一章已经发现，不仅仅是可可种植者遭遇了剥削。在高黑市汇率溢价的20年中，加纳国民的平均收入下降了30％左右。
由于大量恶劣政策的交互作用，加纳黑市汇率溢价达到了非常高的水平，而名义汇率水平保持固定。政府通过增发货币来为财政赤字融资，这导致了通货膨胀。出口商逃避出售其外汇收入，所以官方出口量下降。到1982年，官方汇率并不能反映真实价格水平，当贬值发生时，加纳的价格几乎没有上升。
当我们观察其他国家的数据时，我们发现黑市汇率溢价存在同样的影响。在那些某些年份黑市汇率溢价超过40％的国家，人均经济增长率在那段时期平均为0.1％（而外汇黑市溢价为0的国家同期的人均经济增长率为1.7％）。一些极端的情况，如黑市汇率溢价超过1 000％的国家人均经济增长率每年为-3.1％。表11.1列出了所有黑市汇率溢价超过1 000％的时期[7]。
表11.1 黑市汇率溢价超过1 000％的年份
高黑市汇率溢价与负经济增长率之间的相关性非常强。我们可以假设黑市汇率溢价导致了经济增长速度缓慢。因此，政府抑制经济增长的另一方式便是在高通货膨胀的情况下保持名义汇率不变从而导致高黑市汇率溢价。
高财政赤字：墨西哥的三次危机
从1950—1972年，墨西哥的宏观经济保持稳定，这一时期被称为“稳定发展”时期。在这一时期，美元对比索的汇率保持固定，通货膨胀水平很低，人均经济增长率达到3.2％。但是，自路易斯·阿尔瓦雷斯1970年担任总统以来，问题开始出现。许多墨西哥人质疑经济增长是否对穷人有所帮助。因此，阿尔瓦雷斯做出回应，他实施了一套新的“增长中的再分配”方案。
我们经济学家对阿尔瓦雷斯的方案反应热切，“增长中的再分配”成为我们这些研究贫困国家的经济学家的一个流行口号。不幸的是，我们现在是从一个我们知之甚少的领域——经济增长的决定因素——转向另一个我们几乎一无所知的领域——如何在不损害经济增长的前提下进行收入再分配（从那之后，经济增长有所恢复，但现在我们又倾向于进行再分配，虽然我们仍然缺乏相应的知识）。
更不幸的是，阿尔瓦雷斯的方案导致政府赤字失控，这将使穷人长期付出的代价超过他们在短期内通过再分配得到的收益。阿尔瓦雷斯在1970—1976年的选择一直影响了墨西哥30年后的今天。阿尔瓦雷斯的错误一直延续了4任总统。政府财政赤字从1970年占GDP的2.2％上升到1973—1974年的5％，1975年又上升到8％。同期，通货膨胀率上升到20％以上。
高额的财政赤字和严重的通货膨胀使得固定汇率水平难以维持。由于以比索计值的成本上升，而出口品的美元价格没有变化，因此出口商的利润受到挤压，出口减少。与国内不断涨价的产品相比，国外的产品相对便宜，因此进口增加。墨西哥发生了巨额的贸易赤字，这就意味着它必须利用外债来为过度的进口融资。由于担心比索大幅贬值，投机者开始以美元形式持有资产。
最后，在1976年，预期的危机终于爆发了。随着资本的不断外逃和外汇储备减少，阿尔瓦雷斯宣布将比索贬值82％，而在此之前比索汇率已经20多年没有发生变化[8]。1976—1977年，墨西哥的人均经济增长率下降到不足1％。
如果不是由于在坎佩切湾偶然发现的新油田，危机持续的时间将更长。从1978—1981年，由于油价暴涨，墨西哥经济开始强劲复苏，人均经济增长率达到6％。不幸的是，阿尔瓦雷斯的继任者洛佩斯·波蒂略利用石油财富大幅增加开支。官方的动机又一次变为“增长中的再分配”，但是石油财富似乎取之不尽用之不竭，因此所有的开支都大大增加。
洛佩斯·波蒂略力图使石油收入的增长超过开支的增长。利用石油收入作为抵押品，政府的外债从1979年的300亿美元迅速上升到1981年年底的487亿美元（而1970年政府外债规模仅仅为32亿美元；洛佩斯·波蒂略和阿尔瓦雷斯都是大手大脚的政治家）[9]。新的债务如何产生并不难理解。洛佩斯·波蒂略政府在1980年的财政赤字占GDP的比重为8％，1981年为11％，1982年则达到了15％。1981—1982年，投机者再一次认为比索将大幅贬值。尽管许多公司还在借入美元，墨西哥人纷纷将货币转换为美元资产，大量美元流到国外。所以，美元贬值导致大量公司亏损却给居民带来收益，对此，洛佩斯·波蒂略曾经悲伤地评价道“贫穷的公司，富裕的个人”。
洛佩斯·波蒂略曾经发誓全力以赴保卫比索，但最终在1982年8月9日不得不让比索浮动，比索马上贬值30％。比索贬值几天之后，财政部长赫尔佐格宣布墨西哥不能偿还其债务。这不仅对墨西哥，而且对许多其他贫困国家来说，都是一个转折点。在随后“失去的十年”（从1982—1994年）中，墨西哥的人均经济增长年均仅仅-1％。
直到1988年，墨西哥政府才控制住通货膨胀，汇率重新固定。同时，墨西哥还进行了经济改革，这在20世纪90年代给墨西哥带来了新气象。尽管财政赤字得到控制，但松懈的银行监管导致了大量银行损失，这些损失最终还要政府买单（这与3年后东亚金融危机的情况相似），不过似乎没有人注意到这一点。20年中的第3次，轻信的国际投资者在1994年12月比索危机中损失惨重，20年中的第3次，墨西哥人民由于不良的政府财政管理而不得不饱受危机之苦。1995年，墨西哥的人均经济增长率下降为-8％。
墨西哥并不是由于政府财政赤字而导致危机的独一无二的例子。许多其他高负债国家也由于公共部门赤字和过度借债而陷入危机。在我们的数据中，财政赤字和经济增长之间存在很强的相关性。财政赤字最高的5个国家其人均经济增长率仅仅为-2％，而财政盈余的国家其人均经济增长率为3％（见图11.1）。
图11.1 财政赤字和人均经济增长（1960—1994年）
高财政赤字产生了经济增长的负向激励，因为它产生了在未来征税以降低赤字和偿还公共债务的预期。通货膨胀的可能性也提高了，而这又意味着对货币持有者的征税。宏观经济总体状况陷入了不稳定之中，很难判断项目的好坏以及哪些企业应该获得贷款。而人们会对激励做出反应。由于以上原因，高财政赤字是坏政府阻碍经济增长的另一种方式。
扼杀银行
政府妨碍经济增长的另一条途径是扼杀银行。银行是如何被扼杀的？为了发放贷款，银行需要存款，但是人们只有能够得到满意的收益率才会将钱存入银行。
我们前面已经发现，高通货膨胀使得金融系统过度臃肿，但这是假设市场力量决定利率。然而，许多贫困国家即使通货膨胀失去控制也保持名义利率水平不变，结果是存款因通货膨胀率上升而贬值。
假设名义利率上限是10％，而通货膨胀率为30％。那么，将利息收入重新存入银行的居民将会发现其实际存款每年下降20％。名义利率水平减去通货膨胀率就是存款者的实际收益率。如果实际利率水平为负，居民就面临不在银行存款的激励。人们将更倾向于把钱存在国外或者购买房地产或者用于消费。负实际利率政策通常被称为“金融抑制”，因为它抑制了银行存款。在负实际利率的情况下，银行要保持存款相当于用滤网盛水。
严重的负实际利率往往与经济灾难相联系，这一观点得到事实的支持。数据显示，实际利率低于-20％与人均经济年增长率-3％相联系。有趣的是，温和的金融抑制并没有带来灾难性的影响。介于-20％与0之间的实际利率与正的人均经济增长率（不到2％）相联系。正实际利率大多对经济增长有利，相应的人均年经济增长率为2.7％[10]。表11.2列出了一些严重负实际利率和相应的经济增长率情况。
表11.2 一些严重负实际利率的例子
严重的负实际利率对经济增长有很坏的影响，因为这相当于对存款人征税，所以人们就不愿意在银行存款。人们会对激励做出反应，银行存款数量会减少。在存在严重负实际利率的国家，银行存款占GDP的比重仅仅相当于温和负实际利率或正实际利率国家的一半左右。
经济增长是怎么受到影响的呢？如果银行在提供贷款时可以向经济提供有价值的服务，那么当银行几乎没有资金可供贷款时，经济发展就要受到损害。经济学家罗伯特·金（Robert King）和罗斯·莱文（Ross Levine）曾经做出如下评价：
银行“评估有良好前景的企业家，动员资金用于最有希望的生产活动，将与创新相联系的风险进行分散，揭示从事创新活动（而不是利用现有技术生产现有产品）的预期利润。更完善的金融体系可以提高创新活动的成功概率，从而促进经济增长。类似地，金融业的扭曲减慢了创新的速度，从而降低经济增长率。
罗伯特·金和莱文发现一国的金融发展（用银行存款占GDP的比重来衡量）与后续30年间的经济增长率之间存在很强的相关性。金融体系最发达的前1／4国家与最不发达的1／4国家相比，前者的人均经济增长率要高2.3个百分点。政府抑制经济增长的另一条途径是扼杀银行。
闭关锁国
贫困国家的第一代研究者有一个不幸发现，那就是许多贫困国家都采取了闭关锁国的政策。这些国家致力于国内生产，而对进口实施限制。加纳改革前的情况可以很好地说明这一点。加纳人如此热衷于国内产品，以至于他们从国际市场上进口零部件然后到国内组装，但这些零部件的总价格要超过在国际市场上购买整车的价格！
关于贸易保护主义的争论具有两面性[11]。首先，许多第一代发展经济学家相信油、铜、锡之类的初级产品出口价格从长期来看将会下跌。因此，一个国家应该避免陷入进口制成品、出口初级产品的经济模式。相反地，它们应该对进口制成品实施限制以发展民族产业。拉丁美洲、非洲、亚洲的许多国家都遵从了这一建议，企图实施“进口替代”，用国内生产代替进口。
初级产品价格将要下跌的观点并没有持续很久。贫困国家的贸易条件有所恶化，但并不显著，出口品与进口品价格之比每年仅仅下降-0.6％[12]。其实，这一数据有所高估，因为考虑到质量改善的因素，制成品的价格被高估了[13]，相反，初级产品以标准单位计价，其质量并不随时间而发生变化。那些在初级产品生产上具有比较优势的国家能够通过套期合约等金融工具分散初级商品价格风险。
第二，第一代发展经济学家认为允许制成品进口可能会在一些贫困国家的民族产业尚未有机会成长时就将其扼杀。他们认为对于发展中国家的新行业来说存在一条学习曲线。允许从国外进口将使得发展中国家丧失学习机会。这是经济学中一个古老的争论——“幼稚产业论”。
自由贸易理论同样是经济学中一个古老的理论。自由贸易可以使得一个国家专注于其最有优势的生产，出口优势产品，进口其相对不具有生产优势的产品。对贸易进行干预将会扭曲价格，无效的厂商得到补助。这一扭曲将会影响经济增长，因为无效的资产利用降低了未来投资的回报率[14] 。
自由贸易理论如今受到过去几十年实际情况的支持，人们发现更开放的国家更富裕、经济增长更快。衡量贸易开放度的指标有很多，所有这些指标都与经济增长正相关。
杰弗里·萨克斯和安德鲁·华纳将具有如下任意特征的国家定义为封闭国家：非关税壁垒涵盖了贸易的40％以上；平均关税水平超过40％；黑市汇率溢价超过40％；实行计划经济体制；对主要出口品实行国家垄断。他们发现，封闭经济体每年的人均经济增长率仅仅为0.7％，而开放经济体的人均经济增长率高达4.5％。他们发现，当一个原本封闭的国家实行对外开放政策之后，年人均经济增长率增加1个百分点以上[15]。
我的同事戴维·多拉尔考察了那些贸易品按照当前汇率核算的美元价格高于美国同样产品的国家。他认为这些国家的高商品价格反映了限制性的贸易政策，如关税会使国内商品的价格高于国际市场。他发现，那些存在价格扭曲的国家比不存在价格扭曲的国家经济增长要慢[16]。
韩国经济学家李钟和发现，如果考虑到总进口占GDP的比重，高关税对经济增长具有负面影响[17]。他在另外的研究中发现机器设备的进口对于经济增长格外有效[18]。哥伦比亚大学的经济学家安·哈里森（Ann Harrison）发现许多自由贸易限制指标都对经济增长具有负面影响[19]。加州大学洛杉矶分校的经济学家赛巴斯蒂安·爱德华兹（Sebastian Edwards）发现对自由贸易的干预（如关税、非关税壁垒、贸易税等）对经济增长具有负面影响[20]。
哈佛大学经济学家杰弗里·法兰克尔（Jeffrey Frankel）和伯克利大学经济学家戴维·罗默（David Romer）发现贸易差额占GDP的比重对收入水平有负面影响。他们认为，二者之间的相关性表明了一种因果关系，他们通过考虑国际贸易中的地理因素（邻国的双边贸易额一般较高，大国通常具有较高的国内贸易额）而证实这一点[21]。贸易差额占GDP的比重对于人均收入水平的影响很大：前者每增加1个百分点，后者就会增加2个百分点。
马里兰大学的经济学家弗朗西斯科·罗德里格斯（Francisco Rodriguez）和哈佛大学经济学家丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）则持相反的看法。他们认为，许多这些指标并不能真正反映对自由贸易的干预，并不能经受样本期和其他控制变量变化的稳健性检验（然而，他们并没有研究此处所提到的所有结果）[22]。其实，在经济增长研究中，很少有变量可以准确地衡量某一项政策或者能够经受住所有控制变量的稳健性检验。要否定某一变量与其他控制变量之间的联系也很简单。不过，可以肯定的是自由贸易的扭曲与经济增长负相关[23]。这一事实告诉我们，如果政府对自由市场和宏观经济稳定进行过度干预的话，无论是对贸易、外汇、银行的干预，还是采取财政赤字或通货膨胀政策，经济增长都会受到损害。
政府的失职
我曾经受世界银行的委派到巴基斯坦首都伊斯兰堡考察公共服务。我发现那里的公共服务急需改进。一些社会指标（如婴儿死亡率和女童入学率等）都处于世界最低水平。同时，在巴基斯坦国内，也存在巨大差异。在大城市信德，妇女识字率为41％，而在西北边境省份和俾路支省的农村，妇女识字率仅仅为3％。巴基斯坦经济学家伊什拉特·侯赛因（Ishrat Husain）指出，只有不到1/3的村落可以进入批发中心，在道路不通的情况下，运输成本要提高30％—40％[24]。仅仅在1990—1998年短短几年间，每公里道路负荷的车辆数就增加了一倍。公共灌溉设施陷入危机。将近38％的公共灌溉土地出现盐碱现象，由此导致的产量损失大约为25％[25]。
一项对乌干达公共服务的研究发现，当地企业一年中有89天要忍受停电之苦。一些企业不得不自己建立备用发电厂，这使得它们的投资成本提高了16％。购买和运营一个备用发电厂的成本相当于获得公共电力成本的4倍。电话服务也非常落后。在乌干达，平均要拨4.6次号码才能接通国内长途，平均要拨2.8次号码才能接通国际长途。供水、垃圾处理和邮政也存在类似问题。一年中有33天断水，77％的企业要自行处理垃圾，仅仅31％的企业通信是通过邮局进行的[26]。
在尼日利亚，政府在提供基础服务方面几乎完全失败，尽管自20世纪50年代发现油井之后政府每年的石油收入高达2 800亿美元。政府宁愿把钱花在钢铁厂和建造新首都上，另外还有大量的钱被统治者所贪污。政府花费了80亿美元建造钢厂，却没有生产出一块钢来。产油的南部三角洲地区饱受石油外溢之苦，道路、学校和医疗设施极端匮乏。由于热带风暴的影响，当地公立高中的校舍几年前已经成为危房，而政府从未维修过（那里的状况由于肯·萨洛—维瓦（Ken Saro-Wiwa）领导的多奈人民为争取更好待遇的运动而受到国际关注，而肯·萨洛—维瓦被独裁者萨尼·阿巴察处以死刑）。首都拉各斯的贫民窟并没有发生变化。由于缺乏资金和医药，在贫民窟根本无法得到医生和护士的服务。拉各斯的男人们为了生活铤而走险，将木材扎成排，沿尼日尔河漂流。尽管尼日利亚的能源储量很丰富，国家电力管理局（NEPA，尼日利亚人开玩笑说这一简称代表着“从来没电”Never Ever Power Always）经常给锯木厂断电，所以工人们很多时候无事可做[27]。
到目前为止，我们讨论了政府采取的可以定量分析的一些损害经济增长的行为。然而，还有一些损害经济增长的政府行为难以量化。巴基斯坦、乌干达和尼日利亚的例子表明，这些国家不能提供高质量的公共服务，如电力、电话、道路、卫生、供水、排污、灌溉、邮政、垃圾处理和教育，此外这些国家还限制私营企业提供这些公共产品。这些国家的政府可能非常腐败，我将用专门一章加以讨论。他们可能设立管制机构扼杀私营企业。
有一项研究调查了67个国家的私营企业，该研究可以有助于我们深入了解企业面临的监管负担。在许多国家，如保加利亚、斐济、墨西哥、莫桑比克和坦桑尼亚，企业纷纷抱怨政府对创办新企业和进入新领域的限制是它们所面临的一个重大障碍[28]。我们可以举一个例子，秘鲁经济学家埃尔南多·德索托（Hernando de Soto）在利马登记了一个小制衣厂作为实验，他决定不向政府官员行贿。在他注册的过程中，政府官员曾经10次向他索贿。其中有两次他不得不屈从，否则他的实验就无法进行下去。最后，他花费了10个月的时间才完成登记。而类似的程序在纽约只需要4个小时就可完成[29]。
在评价公共服务（如电力供应等）时，阿塞拜疆、喀麦隆、乍得、刚果、厄瓜多尔、乔治亚、几内亚、几内亚比绍、印度、哈萨克斯坦、肯尼亚、摩尔多瓦、马里、马拉维、尼日利亚、塞内加尔、坦桑尼亚、乌干达的受调查企业声称他们每两周至少要经历一次停电。在几内亚，一般的企业平均每天至少要停电一次。由于公共电力供应不足，企业不得不转而使用更昂贵的发电设备。根据调查，92％的几内亚企业自己拥有发电厂[30]。
在超过1／3的发展中国家，安装一部电话需要等待六年以上[31]，几内亚的情况尤甚：在那里，安装一部电话需要等待95年。
在许多国家，道路很成问题。阿尔巴尼亚、阿塞拜疆、保加利亚、喀麦隆、乍得、刚果、哥斯达黎加、几内亚比绍、印度、牙买加、哈萨克斯坦、肯尼亚、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、马拉维、尼日利亚、多哥、乌克兰和西部海岸的被调查企业认为这些国家的道路质量为5级或者更差（1级表示最好，6级表示最差）。在哥斯达黎加，由于20世纪80年代财政紧缩项目的实施，道路运营和维护费用减少，70％的道路年久失修。
政府失灵的另一个领域是基础公共卫生服务。对67个发展中国家进行的类似调查表明，有18个国家的公共卫生服务质量为5级甚至更差（同样地，1级表示最好，6级表示最差）。几内亚的情况尤为突出，只有3％的卫生预算用于药品，而医务人员的工资就占了34％。这相当于人均药品开支仅仅为11美分，结果是几乎所有的医院都缺少药品[32]。在没有医药的情况下，医务人员也就难以充分发挥他们的作用。
相反，那些在基础公共服务方面进行大量投资的国家取得了很高的收益率。一项研究估计交通投资每增加GDP的1％，经济增长率就会提高O.6个百分点[33]。其他的研究也发现人均电话拥有数量对经济增长具有很强的正面影响[34]。基础设施（如灌溉、通讯、机场、高速公路、港口、铁路、电力、供水、卫生和排污等）的年收益率平均为16％—18％[35]。对已有基础设施进行维护（如道路维护）的收益率更高，可能达到70％[36]。如果政府进行过多管制而很少提供公共服务，经济增长就会受到抑制。
被忽略的政策
在我所列出的危害经济增长的众多政府政策中，有一项政策被忽略了，那就是所得税。我在前文曾经讲过，过高的所得税会影响对未来投资的激励，因为它会直接影响税后收益。前文我们所讨论的许多政策都相当于降低未来投资收益率的税收。
令人惊讶的是，没有证据表明较高的名义税率会降低经济增长率。一些高税率的国家如瑞典经济增长状况良好，而同时一些低税率的国家如秘鲁却不尽人意。自1913年引入所得税和20世纪40年代大幅提高税率以来，美国的经济增长率几乎相同。1930年，美国的所得税占GDP的2％，1989年则上升到20％，但经济增长率几乎不变[37]。无论是对美国进行时间序列分析，还是对不同国家进行横截面分析，都发现在名义税率和经济增长率之间没有统计上显著的相关性。
这一例子表明运用经验分析来检验理论的重要性。我们只能猜测为什么“税收会降低经济增长”这一理论没有得到事实的支持。一种可能是名义税率与实际税率之间存在差别。实际税率要受到税收减免和非法逃税的影响（如扣税或对不同收入的不同税率）。
在发展中国家，实际税收只是官方规定税收的一部分。我们可以再次将瑞典和秘鲁做一个比较，秘鲁的实际税收只是规定税收的35％，而瑞典的实际税收基本上与规定税收一致。不同国家的实际征收率存在很大差异，所以增值税率或者税收额难以准确衡量纳税人所面临的负向激励。
先有鸡还是先有蛋
迄今为止，我已经分析了一些与低经济增长有关的政府行为：高通货膨胀、高黑市汇率溢价、高财政赤字和严重的负利率。然而，我所用的语言并非特别严谨。我说过，政府会抑制经济增长，含义是恶劣的政府政策会导致低经济增长。但是，我能够确认的只是政府政策与经济增长之间存在相关性，而非政府行为导致经济增长速度提高或降低。
有许多故事可以表明人们是如何将相关性混淆为因果关系，其中最著名的是有关19世纪俄国农民的故事。农民发现天花病人多的村庄去的医生也多，而天花病人少的村庄去的医生也少。他们认为是医生的到来导致了天花，于是便向医生们开枪。
另一个故事来自美国著名历史学家弗朗西斯·帕克曼（Francis Parkman）。这个故事并不像上一个那么明显。17世纪，加拿大的法国天主教传教士努力要改变当地休伦族印第安人的信仰。他们并没有取得很大成功，因为休伦族印第安人怀疑他们不仅要控制自己的灵魂，而且还觊觎自己的土地。但是，那些传教士不屈不挠地坚持。他们认为至少会有人在临死之前改变信仰，所以当他们听到有人患了绝症之后，便急忙到病床前为他进行洗礼仪式。人们注意到在举行洗礼后病人便死亡，因此他们怀疑传教士给病人洒的圣水有毒（不过，帕克曼并没有说明这是否与休伦族印第安人对基督教徒的压迫有关）。
我们怎么才能避免犯类似的错误呢？有没有可能是负经济增长导致了恶劣的政府政策？比如说，在经济困难时期，政府不得不依靠高通货膨胀为财政赤字融资。这样，在低经济增长、高通货膨胀和高财政赤字之间存在联系，但是并非政府政策影响经济增长，而是经济增长影响政府政策。而且，因果关系可能是双向的。到底是先有鸡还是先有蛋呢？
经济学家采取了很多办法来分析经济增长中的因果关系。一种方法是观察初始的政府政策与后来的经济增长之间是否存在相关性。例如，罗伯特·金和莱文发现20世纪60年代发达的金融体系与随后30年的高经济增长相联系。这种检验方法背后的逻辑是过去的事情可以导致未来的事情，而反过来却不行。
这并不是一个十分可靠的检验方法，因为有的时候人们可以根据对未来的预期而行事（就像传教士的例子一样）。然而，我们在上一章发现，经济增长是很难预测的。因此，利用政策变量的初始值的确有助于检验政府政策是否导致经济增长率的变化。
另一种检验因果关系的方法是确认政策变量中与某些外生变量有关的部分，然后分析它们是否与经济增长有关。例如，莱文发现，采用大陆法比采用普通法对银行体系发展的影响要糟糕。除了影响银行体系外，采用大陆法还是普通法与经济增长没有关系。因此，我们可以把银行体系发展指标分解为两部分：一部分是由法律传统所引致的，一部分可能是由其他因素（如经济增长）引起的。如果第一部分仍然与第二部分有关，那么，我们可以得出结论：银行体系的发展影响经济增长。经济学家采用同样的方法来分析黑市汇率溢价和通货膨胀与经济增长之间的关系[38]。
不同大洲之间的差异
政府政策对经济增长的影响并不仅仅是理论上的假设。莱文和我分析了东亚和非洲之间的收入差异，这些差异可以由政府政策和其他因素来解释。对于每一项政策指标，我们都计算了东亚和非洲之间的差异，然后分别乘以该政策对经济增长的影响。我将经济增长差异与初始收入结合起来，计算东亚与非洲之间的收入差异。结果发现，非洲的高财政赤字、高金融抑制、高外汇黑市溢价可以解释东亚和非洲之间30年来收入差距的大约一半。如果政府政策的确导致了经济增长，那么假如非洲的经济政策达到东亚的水平，非洲的人均收入将增加2 000美元（见图11.2）[39]。
图11.2 东亚和非洲经济增长差距的分解
资料来源：Easterly和Levine，1997
一个令人欣喜的现象是，拉美国家政府在20世纪90年代改善了经济增长激励，纠正了一些不好的政府政策，它们的经济增长提高了2.2个百分点[40]。它们降低了通货膨胀率，减少了黑市汇率溢价，转向自由贸易，放松对银行的压制。它们在90年代的改革步伐超过了东亚（当然，东亚国家也没有必要进行类似拉美的大规模改革），与东亚国家之间的经济增长差距减少。
小结
人们会对激励做出反应，我们应该对此牢记于心并受到启发。为了不损害经济增长，政府应该避免以下造成负向激励的行为：高通货膨胀、高黑市汇率溢价、高财政赤字、严重的负实际利率、对自由贸易的限制、过度的管制和缺位的公共服务。但我们在现实中经常发现政府采取这些行为损害经济增长的悲剧。在接下来的几章，我们将探讨政府为什么会采取这些行为。
在将政府宏观经济政策改革作为经济增长药方之前，我们仍然要牢记贫困陷阱的可能性，前几章我们曾对此加以讨论。实际上，所有贫困国家20世纪90年代的经济增长率都要低于宏观经济政策改革的预期效果。制度改革同样是重要的。我们将在下一章研究一种制度失败——腐败。
小插曲：弗洛伦斯和维罗妮卡
弗洛伦斯和维罗妮卡曾经和父母一起住在赞比亚首都卢萨卡的一所很小却挺舒适的房子里。她们的父亲是一名电工。父母双双离世时，弗洛伦斯只有8岁，妹妹维罗妮卡只有6岁。父亲家的亲戚占了她们家所有的财产，连房子也据为己有，把小姐俩送到偏远的乡下跟一个姑姑一起住。孩子们每天辛辛苦苦地挑水、拾柴，就这样还经常挨打，说她们干得不够卖力。
两年后，她们母亲这边的亲戚把她们接回卢萨卡，和姥姥一起住在一所已经荒废的房子里。姥姥靠在市场的小货摊上卖菜挣钱来养家糊口。生意不好的时候，全家都没得吃。还有四个没爹没娘的可怜孩子也住在姥姥家。艾滋病夺取了很多人的生命，孤儿在这个国家并不少见。弗洛伦斯和维罗妮卡姐俩和四位表兄妹们就在满是灰尘的街道上玩耍。
一个社区组织给弗洛伦斯资助，让她交学费、做校服、买鞋子。但是钱还是不够维罗妮卡用[41]。
[1] Bruno,1993，第32页。
[2] Bruno，1993，第101页。
[3] Bruno，1993，第32页。
[4] Bruno，1993，第117页。
[5] 布鲁诺和伊斯特利（Bruno和Easterly，1998）列出了所有的高通货膨胀时期，战争期间除外。
[6] Bruno和Easterly，1998，第8—9页。
[7] 《世界货币年鉴》（1985，1990—1993），Wood（1988，对样本数据进行补充）。
[8] Little等，1993，第195页。
[9] 路透，1982年8月9日；世界银行《世界债务统计》，1996年，第314页。
[10] 许多研究人员都发现了严重的负实际利率和增长之间的相关性。参见King和Levine（1992）、Gelb（1989）、Eesterly（1993），以及Roubini和Sala-i-Martin（1992）。
[11] 此处参考了Edwards，1993。
[12] 这是至少存在30个观察值的63个中低收入国家从1960—1998年的贸易条件的中位最小二乘增长率。
[13] Lipsey,1994。
[14] Easterly，1993。
[15] Sachs和Warner，1995。
[16] Dollar，1992。
[17] Lee,1993。
[18] Lee,1995。
[19] Harrison，1996。
[20] Edwards，1998。
[21] Frankel和Romer，1999。
[22] Rodriguez和Rodrik，2000。
[23] Levine和Renelt，1992。
[24] Husain，1999，第74页。
[25] 世界银行，1997b。
[26] Reinikka和Svensson，1999。
[27] Maier，2000。
[28] 世界银行，《世界发展报告》，私有部门调查，1997年。
[29] Loayza，1996。
[30] 世界银行，《世界发展报告》，1977，第30—31页。
[31] 世界银行，《世界发展报告》，1997，第31页。
[32] Jha，Ranson和Bobadilla，1996。
[33] Easterly和Rebelo，1993。
[34] Easterly和Levine，1997，Canning，1999。
[35] 世界银行，《世界发展报告》，1997，第17页。
[36] Gyamfi，1992。
[37] Rebelo和Stokey,1995。
[38] Easterly，Loayza，Montiel，1997；Barro，1997。
[39] Easterly和Levine，1997。
[40] Easterly，Loayza和Montiel，1997。
[41] 《纽约时报》，1998年9月18日，第A12版。