Local EPUB Text
第十二章 腐败和经济增长
未知
第十二章
腐败和经济增长
在美国，并没有明显的犯罪群体，但国会除外。
——马克·吐温
政府官员具有窃取他人利益的强烈欲望，这是最明显的损害经济增长的激励。要求私营企业主行贿是对生产的一种直接税收，因此会损害经济增长。对于到贫困国家访问的人或这些国家的创新者来说，腐败是最有可能提到的问题之一。在罗珀斯塔奇国际调查公司（Roper Starch International）对19个发展中国家进行的一次调查中，腐败名列国民最关心的15个问题中的第4位，排在它前面的是犯罪、通货膨胀和经济衰退[1]。
尽管腐败对经济发展具有如此明显的重要性，但直到最近才受到经济学家的重视。著名的《发展经济学手册》，从1988—1995年印刷多次，但在长达3 047页的篇幅中从未谈及腐败。最近的一本著名的发展经济学教科书也没有提及腐败（或有关的政治问题）[2]。
而且，世界银行和国际货币基金组织这些国际金融机构几十年来对腐败也几乎没有注意。直到最近，腐败才成为这些国际金融机构的热门话题。即便这样，我们也常常不愿意用“腐败”这个词语，而常常代之以“治理问题”。
一旦我们承认腐败对经济增长的重要性，一些问题便随之产生。为什么某些政府具有更强的窃取激励？为什么腐败在某些国家的破坏性更强？在这一章，我将探讨腐败程度、腐败对经济的影响、腐败的决定因素和一些可能的解决方法。
猫和老鼠的游戏
我曾经在墨西哥城住过一年，那段时间我不断地跟墨西哥警察玩猫和老鼠的游戏。我是老鼠，腐败的墨西哥警察是猫。在墨西哥城，驾驶一辆挂着美国牌照的车无异于宣布“我是美国人，来向我索贿吧”。
有一次，我停车向一个警察问路，才理解墨西哥警察有多么腐败。当我告诉墨西哥朋友自己的所作所为时，他们都大笑不止。正如他们所猜测的，那个警察大喊一声“停下”，然后就跑去叫其他警察来分享这头送上门的肥羊。可是，我已经很有经验了，我假装听不懂他说的话，假装理解成“快点开走，离开这个腐败的警察”，万幸的是他没有开车。
但是，我再一次遇见警察时就没有这么幸运了。这次，一个开摩托车的警察将我拦下。当我问他有什么问题时，他说我严重违反规定，未经批准运输书籍。违禁的物品是车后备厢里的一包书。我成了什么了？职业运输公司员工？这一严重的违规需要我到警察局去（我的墨西哥朋友告诫说“千万不要让他们把你带到警察局”），我不得不接受现场罚款，然后问题才解决了（这太丢脸了，我没法告诉你给了他们多少贿赂，我身上当时只带着大额钞票）。
从那之后，我便学会了如何躲避警察。如果警察没有开车的话，我便假装听不懂他们的话。当再次遇见开车的警察时，我也不再停下来，而是一直开到我要去的大学，那儿的确是一个很好的避难所，警察在门口就会停下来。
但是，对于居住在墨西哥城的穷人来说，事情就没有那么好玩了，那些可恶的警察会定期地收取贿赂。每一个警察辖区每月都有一个罚款指标。所有人都知道这一腐败现象，但是却没有办法解决。这一现象并不仅限于墨西哥，从牙买加、乌干达、印度到摩尔多瓦，穷人们认为警察的残忍和腐败是他们主要的担忧之一[3]。
全球化腐败
从富国到穷国，从小国到大国，从基督教国家到伊斯兰教国家，从非洲到亚洲，从东半球到西半球，腐败无处不在。尽管如此，我们还是可以设计一些指标来衡量不同国家之间腐败程度的差异。我首先讲一些故事表明腐败的普遍性，然后分析一些衡量不同国家腐败程度的指标。
丹佛酿酒厂老板约瑟夫·库尔斯（Joseph Coors）是罗纳德·里根的主要资助者之一。他的啤酒瓶厂排放出大量有害物质，里根任命了几个与库尔斯同一阵营的人担任环境保护署的工作人员，接着科罗拉多州限制有害物质排放的法律便取消了。公众对库尔斯通过政治资助而获取排放有害物的权利深表不满[4]。
心理学家唐苏科恩（Don Soeken）博士在1988年声称，当美国国务院和国防部的某些公务员因腐败行为被人揭发后，主管人员请求唐苏科恩博士宣布这些腐败的公务员有精神问题，企图以此来混淆视听[5]。
在日本，一个政府检控官发现一些商人向有关官员提供免费的昂贵娱乐设施从而获得好处。日本政府却在1998年8月将这名检控官派到一个遥远的海滨城市[6]。
在乌干达，有消息称，阿夫达拉·布卡拉姆总统的代理人从中央银行提走300万当地货币，他们在总统退位前不久将这笔钱送到总统办公室[7]。
墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯的兄弟卷入了毒品走私活动之中，这可以解释他在瑞士银行1.32亿美元的存款。同时，总统的私人秘书胡斯托·马丁内斯也不能解释他如何在1988—1994年积聚了300万美元的巨额财富，要知道他每年的工资仅仅为32 400美元[8]。
20世纪70年代后期，在印度南部的某个邦，腐败渗透了公共灌溉系统。在林林总总的腐败活动中，有一种被委婉称为“节约土地”。政府承包人所做的实际工作要低于合同规定，比如说，合同中规定要从灌溉渠中挖出0.91米的土，而他们只挖0.3米。承包人会与政府派来的工程师勾结在一起分享这一收益，其中工程师会获得合同金额的2.5％作为回扣。这一“节约土地”的收益和工程师的回扣相当于合同金额的25％—50％，工程师获得的贿赂相当于自己工资的9倍之多。几乎没有疑问，这一肥差会在主管灌溉系统的官僚之间买卖。工程师会一次性地支付相当于自己年工资5倍的金额给官员，换取两年的工程参与权，不过他们自己的“纯收入”依然非常可观。可以说，腐败与灌溉系统的糟糕状况有着很大的关系[9]。
在韩国，4名不合格的骨科医生向省卫生和社会服务局支付了相当于11 000美元的贿赂，便获得了假执照。没有人知道，在这些业余骨科医生手下，病人还能否活得下去[10]。
在菲律宾，据说有一家政府机构如此腐败以致连看门人都收取贿赂。马科斯一开始许诺要清除腐败，但是他并投有成功，这一点可以从他本人窃取的无法估计的巨额财富上看出。举个例子，威斯丁豪斯公司被指控曾向马科斯行贿8 000万美元以获得建设一个新核工厂的合同。一个相关的委员会接受了通用公司更低的报价，但被马科斯总统否决了。他的王业部长抱怨说：“花了两倍的钱，而只得到了一个工厂。”[11]民主也并非治疗腐败的灵丹妙药，现在的民选总统也面临着腐败指控。
尼日利亚独裁者萨尼·阿巴察（Sani Abacha）被指控通过建筑合同回扣和将石油收入转入个人账户等方式积累了数十亿美元的资金。他还从国家炼油厂掠取了20亿美元的资金，导致炼油厂不能生产汽油。直到1998年6月突然死亡，他才停止了掠夺行为[12]。
在津巴布韦，内阁将哈拉雷机场的建筑合同交给塞浦路斯的哈伯特航空技术公司。一个令人惊讶的巧合是，该公司在津巴布韦的代理人是穆加贝总统的外甥。一个审查委员会本来将哈伯特公司排在第4位，可是内阁推翻了这一排名。两名参与者被指控收取了100万美元的资金[13]。
扎伊尔总统蒙博托对自己数十亿美元的财富仍不满足，又将Kilomoto地区的金矿采掘业据为己有。这一地区拥有32 000平方英里土地，黄金储量高达100吨。蒙博托总统的胃口一向不小，在另一宗交易中，他给予前联邦德国的OTRAG火箭公司在扎伊尔东南部经营的权利，这一地区的面积相当于整个联邦德国[14]。
腐败评级和腐败的影响
我们上面的故事表明，对于经济增长来说，政府官员与强盗没有什么区别。所有的国家都会发生腐败的故事，但一些国家的确更加腐败。
《国际信用风险评级》对不同国家的商业人士进行调查，对各个国家的腐败从0（最腐败）到6（最不腐败）进行打分。1990年，那些腐败指数为0的国家包括：巴哈马、孟加拉国、印度尼西亚、利比里亚、巴拉圭和扎伊尔（在马科斯统治下的菲律宾腐败指数也为0，但到1990年，在改革派政府的领导下，该国已经上升到2）。腐败指数为6的国家全部是工业国家，尽管并非所有的工业国家腐败指数都为6（例如，美国和日本的腐败指数都为5）。
数据显示，腐败和经济增长之间存在负向联系（样本数据包括20世纪80年代的经济增长和1982年的腐败指数，90年代的经济增长和1990年的腐败指数）。同样，腐败与投资/GDP比例也存在负向联系（样本数据包括1982年的投资／GDP比例和1982年的腐败指数，1990年的投资/GDP比例和1990年的腐败指数）。没有人愿意在腐败的国家进行投资[15]。
腐败不仅对经济增长产生直接影响，同时还会产生间接影响，因为它可能恶化其他影响经济增长的政策。例如，许多故事表明，当权者从公共收入中掠取资金，或者通过回扣等形式增加公共开支。因此，毫不奇怪，更严重的腐败往往与更大的财政赤字相联系。在腐败程度最低的1/4的国家，平均预算赤字占GDP的3.1％，而在腐败程度最高的1/4的国家，平均预算赤字占GDP的6.7％。
当然，腐败与经济增长之间的关系并不简单。在1990年，最腐败的国家中，既有扎伊尔这样的经济灾难国家，也有像印度尼西亚这样的经济增长奇迹国家（至少目前还算是奇迹）。腐败对经济增长的影响在不同国家是否不同？
在同一个国家，腐败对经济增长的影响也会在不同时期而有所差异。1990年，《国际信用风险评级》并没有包括许多前社会主义国家的资料，当时许多社会主义国家尚未实现转轨。世界银行1996年进行的对69个国家的调查也未包括前社会主义国家。这69个国家的企业被询问“不定期送礼”是不是他们所处行业的惯例。可能的答案从1（总是这样）到6（从未有过）。尽管社会主义国家一向具有很高的腐败程度（1990年的《国际信用风险评级》将苏联的腐败指数定为4），但世界银行的新调查表明，社会主义国家转轨之后，腐败程度加剧了，最腐败的两个国家分别是阿塞拜疆和保加利亚。世界银行1996年的调查表明，在全球最腐败的20个国家中，前社会主义国家占据10席，尽管其数量仅占样本总数的30％。前社会主义国家的严重经济衰退尽管有很多原因，但腐败难辞其咎。
不同形式的腐败
两种不同的腐败对经济增长具有不同的影响，一种是分散化腐败，另一种是集中化腐败。在分散化腐败情况下，有很多腐败者进行掠夺，而且他们之间并无一个协商机制。而在集中化腐败情况下，一个政府领袖组织了全社会的所有腐败活动，决定每一个官员在腐败活动中应得的份额。
分散化腐败类似于在旅行过程中遇到的多个路障，比如说，在扎伊尔，你在每一个路障处遇到的士兵都是一个独立的掠夺者，他们并不会考虑到自己的行为对其他掠夺者的影响。旅游者的财富是每一个掠夺者都想获取的公共资源。
在这种情况下，公共品悲剧发生了。每一个士兵都想获取尽可能多的贿赂，因此，在分散化腐败的情况下，“掠夺率”就要高于集中化腐败。实际上，在分散化腐败的情况下，“掠夺率”可能非常高，以至于在这种情况下获得的贿赂总额要低于在一个较低的“掠夺率”情况下的贿赂总额。随着“掠夺率”的提高，旅游者会更倾向于寻找机会避免被敲诈勒索。他们会走那些有较少路障的路线，携带更少的财物。分散化腐败对经济增长产生的负向激励最坏。
还有另外一个原因导致分散化腐败的破坏作用更强。一个人因受贿行为而被惩罚的概率与政府的实施力度正相关，与腐败官员的数目负相关。在分散化腐败的情况下，政府非常弱，许多官员都存在腐败行为。即便政府抓获了一些腐败官员，某一官员被抓的几率也很低，因为腐败官员的数目很多。因此，腐败现象存在着良性循环和恶性循环。不管出于什么原因，分散化腐败的程度比较低，每一个腐败的官员都很有可能被抓获，因此官员就很少会去从事腐败行为，形成一个良性循环。当分散化腐败程度比较高的时候，每一个官员被抓获的可能性很低，因此腐败程度就很高，从而形成一个恶性循环。
在集中化腐败的情况下，一个领导者会寻求最大化腐败集团的所得。这个领导者会对被掠夺者相对“仁慈”，因为他知道如果自己掠夺太多的话，受害者会采取逃避行为，自己所获得的总贿赂也将减少。因此，集中化腐败集团的领导者，如印尼的苏哈托，会在各个受贿环节设置比较低的“掠夺率”，争取最大化整体的受贿所得。在集中化腐败的情况下，在每一层级，对掠夺规模都有一个监督。任何想掠夺比领导者规定的数目更多的官员将受到惩罚。由于这一监督机制，恶性循环便不会发生。相对于分散化腐败，集中化腐败的破坏程度较低这一分析基于[16]。
更一般地，一个强有力的独裁者会选择一个对经济增长不至于造成太大伤害的腐败水平，因为他知道自己的掠夺所得依赖于经济规模。一个存在分散化腐败的弱政府则没有这一维持经济增长的激励。每一个掠夺者的力量都很小，不足以影响整体经济，因此他就会尽力去掠夺受害者。
现在，我们可以理解为什么腐败对印度尼西亚造成的恶劣影响要弱于扎伊尔。在扎伊尔，政府很弱，存在很多独立的腐败官僚；而在苏哈托领导下的印度尼西亚，政府的力量很强，可以从上到下制定一个腐败“纪律”。扎伊尔的人均经济增长率为负，而印度尼西亚的经济增长率非常高（至少到最近如此）。
在前社会主义国家，腐败的类型同样发生了一些变化。前社会主义国家在转轨前就存在一些腐败，但在中央的集权统治下，腐败行为是自上而下的集中化腐败。但在经济转轨之后，产生了许多独立的力量中心，形成了分散化腐败。这可以有助于我们理解为什么前社会主义国家转轨后的腐败程度要高于转轨前。
腐败的决定因素
我们可以很清楚地看出，分散化的政府比集中化的政府具有更强的腐败激励。在一个分散化政府里，比如说许多利益群体的联合政府，掠夺率就比较高。而且，在分散化政府里，商品收入和外国援助更容易被掠夺。
下一章，我们将讨论一个导致多重利益群体的情况：高度的种族多元化。斯德哥尔摩大学的雅各布·斯文松（Jakob Svensson）发现，种族多元化程度越高，腐败越严重，国际货币基金组织的保罗·莫罗（Paolo Mauro）也在以前的研究中得出类似结论。
斯文松还发现，在一个种族多元化的社会，外国援助越高，腐败程度越严重，而在一个种族非多元化社会却并不如此。外国援助相当于公共产品，所有的利益群体都希望将其变成自己的囊中之物。斯文松发现，种族多元化程度高的原料（如可可或石油）生产国更容易产生腐败。多元化的利益群体都希望尽可能多地从商品收入中分一杯羹[17]。
我在前一章里已经表明，许多坏政策的一个动机就是创造腐败机会。一个明显的例子是制造黑市汇率溢价的政策，政府官员可以按照官方汇率获取外汇，然后在黑市上以高价卖出获得腐败收入。所以，腐败与黑市汇率溢价具有相关性也就不足为奇了[18]。在这一相关性中，可能存在双向因果关系：腐败者具有动力去制造黑市汇率溢价，同时，如果存在黑市汇率溢价，官员就具有腐败的激励。
类似地，对贸易的管制也为腐败创造了条件。如果进口商品存在高额关税，就存在贿赂海关官员以较低关税进口的激励。如果某种需求量很大的商品进口需要许可证，那么进口证的申请者就有可能去实施贿赂。一项研究发现，对自由贸易实施管制的国家的确更腐败[19]。
一个国家的制度状况同样可能会影响腐败。由社会精英阶层组成的高质量公务员队伍会制约腐败。在遵守法律而不是将自己置于法律之上的政府，腐败就难以生存。《国际信用风险评级》衡量了商业制度环境质量的4个方面：法治、官僚质量、对政府违约的限制和对政府掠夺的限制。上述每一个方面都衡量了影响腐败的制度环境。为了消除腐败，为政府官员创造好的激励以促进经济增长，以上的每一制度因素都很重要。
法治指标可以衡量政府官员有选择性地违背或实施法律以获得个人好处的能力。政府官员收取贿赂之后，就会对法律做出有利于行贿者的解释。《国际信用风险评级》衡量了法治指标和腐败指标，指标值从0到6。例如，1982年海地的状况就类似于《爱丽斯漫游仙境》里的独裁统治一样。海地的法治指标和腐败指标得分都为0。而那些法治指标值为6的国家或地区都是工业国家或地区。所有的这些国家（除了葡萄牙）的腐败指标值均为5或者6。
低质量的官僚体系使得公文旅行成为很常见的事情。在这种情况下，分散化腐败非常明显。《国际信用风险评级》衡量了官僚体系质量指标，取值从0到6，但1990年没有一个国家得分为0。孟加拉国1990年的官僚体系质量指标为1，腐败指标为0。在孟加拉国首都达卡，你如果不想成年累月地等待一项商业批文，你就不得不行贿。官僚体系质量得分为6的国家基本上都是工业化国家或地区（除了中国香港、新加坡和南非）。例如，美国的官僚体系质量得分为6，当然这对于那些在联邦机构排过长队的人来说可能感到惊讶。当然，所有的事情都是相对的。无论如何，排长队总比到14个不同的部门盖章好一些。在所有官僚体系质量指标为6的国家，腐败指标都为5或者6（葡萄牙除外）。
合同实施指标可以从另一方面衡量政府和企业关系。如果预期合同难以得到实施，腐败就更加可能发生，因为企业感觉有必要行贿以使合同可以实施（他们将会把行贿成本包括在合同之内，所以政府实际上支付更多，因为存在不付款的威胁）。
合同实施指标值从1到10。1990年得分最低（1或者2）的国家是缅甸、利比里亚、黎巴嫩、伊拉克、海地、苏丹、赞比亚和索马里，这些国家的腐败指数平均为1.67。合同实施指数为10的国家基本上都是工业化国家或地区。在所有的合同实施指数为10的国家，腐败指数基本上都为5或者6，只有台湾地区和意大利除外。
最后，掠夺指标可以最有效地衡量政府和企业间关系。如果掠夺很常见的话，那么腐败就容易发生，因为企业会向那些可能掠夺自己的官员行贿以保护自己的财产。掠夺指标取值从1到10，在1990年，最差的国家（取值为1或者2）是新喀里多尼亚、伊拉克和纳米比亚。1982年掠夺指数为1或者2的国家是伊朗、利比亚、叙利亚、伊拉克和黎巴嫩，这些国家的平均腐败指数为1.9。
所有掠夺指数为10的国家都是工业国家，而且所有的工业国家掠夺指数都为10（澳大利亚除外，掠夺指数为9）。所有的这些国家腐败指数都为5或者6，只有西班牙和意大利除外。
总体而言，数据显示在制度与腐败之间存在很强的联系（样本数据中包括1982年的制度指标和腐败指标，1990年的制度指标和腐败指标）。那些制度指标最坏的国家，其腐败指标要比那些制度指标最好的国家低2—4个级别。只要上述4个制度指标值中有任何一个很差，那么这个国家的腐败程度就很严重，而只要有一个制度指标很好的话，那么这个国家的腐败程度就很低。
当然，对于腐败与制度指标之间的相关性，我们需要谨慎地加以理解。这些指标都是主观指标，腐败与制度之间的相关性可能是由于第三因素在起作用，比如说恶劣的政府政策或低国民收入，这些因素使得一些国家同时产生了腐败和恶劣的制度。不过，腐败与制度之间的高相关性至少与制度可以影口向腐败的观点一致。
反腐败政策
制度改革非常困难，然而并非不可能的。例如，从1982—1990年，加纳成功地使自己的官僚体系质量从1提高到4，法治指标则从1提高到3。政府还成功地使黑市汇率溢价从4 264％下降到10％。所以，毫不奇怪，加纳的腐败指数也得以改善，从1上升到4。
本章的一些发现可以告诉我们如何避免腐败及其对经济增长的负面影响。首先，需要建立良好的制度，取消不合理的过多审批，建立规则使得政府能够遵守合同，避免对私人部门的掠夺，建立称职的公务员队伍。这些制度可以对制约政府官员非法获取好处的机会。
其次，建立能够消除腐败激励的政策。高黑市汇率溢价或严重的负真实利率创造了大量腐败机会。消除这些扭曲性政策不仅有利于经济增长（我们前一章已经讲过），而且对控制腐败也有好处。
我们常常以为政府是一个仁慈的机构，我们可以向它提供建议如何增进公众福利。但是，政府常常是腐败的这一事实使得我们对此产生怀疑。知道这一点后，我们就应该谨慎对待以政府干预来促进经济增长。例如，我们将不会希望政府对一些新兴产业进行补贴，因为政府很可能在决定对哪些新兴企业提供补贴时收取贿赂。最好的方式是尽可能地消除政府对私有部门随意的控制和权力，尽快建立严格的政府游戏规则。在对经济增长的探索中，我们有太长的时间忽视了腐败这一重要因素。
小插曲：巴伦布尔的歧视
巴伦布尔是印度北部奈尼塔尔邦的一个普通小村庄，它的不平凡之处在于经常成为发展经济学家们研究的对象。在过去50年内有5个阶段值得研究：1957—1958年、1962—1963年、1974—1975年、1983—1984年以及1993年。1998年，彼得·朗瑞（Peter Lanjouw）和尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）出版了一本研究巴伦布尔这5个阶段的专著。该书第一章由让·德雷泽（Jean Drèze）和纳雷什·夏尔马（Naresh Sharma）执笔，描绘了巴伦布尔经年不变的特征[20]。下文对巴伦布尔生活的描述就建立在该书第一章的基础之上。
1993年年中，巴伦布尔有1 133人。这是一个贫穷落后的地方，每1 000名新生婴儿中有160名活不到1岁。男人识字率只有37％，女人的识字率更低，只有9％。
男女比例是117∶100，这反映出女性在医疗方面受到的歧视。学者们注意到，“在很多情况下，人们对女婴不管不问，任其自生自灭，而相同的情况下如果是男婴，则会有更多的抢救措施”。位于巴伦布尔社会上层的领主奉行童婚，已婚妇女不能在公共场合抛头露面，女人不能在家庭之外工作，在极端情况下甚至还有杀死女婴和寡妇在丈夫葬礼上殉夫自焚的风俗。
位于社会下层的哈塔（Jatab）也同样受到歧视，他们只能住在村子边上那些“寒酸的泥屋”里，几乎没有土地，大多靠打短工谋生。只有12％的哈塔男人识字，而女人几乎全部目不识丁。巴伦布尔学校的老师是领主，他们不愿意与哈塔有任何接触。当地信用合作机构的管理人员通常想的是怎么从哈塔手里弄钱，而哈塔们根本别想从信用合作机构借到钱。哈塔回避高阶层的人，真的回避不开时就要表现出格外的尊重。
[1] Easterly和Fischer，2000。
[2] Ray，1998。
[3] Narayan等，2000a，第6章，第11页。
[4] Theobald，1990，第55页。
[5] Theobald，1990，第68页。
[6] 《纽约时报》，1998年8月14日。
[7] 道琼斯国际新闻，1998年7月29日。
[8] 《纽约时报》，1998年7月17日。
[9] Wade，1982，第292—293页、305页。
[10] Alfiler和Concepcion，1986，第38页。
[11] Theobald，1990,第97页。
[12] 《华盛顿邮报》，1998年6月9日，第A1版，1998年8月17日，第A13版。
[13] Rose-Ackerman，1997b，第13页。
[14] Theobald,1990，第97页。
[15] Mauro，1995，1996首次研究了腐败与投资或经济增长之间的关系。他发现，腐败与投资或经济增长之间的相关性可以经受纳入其他控制变量的稳健性检验，也可以经受可能的腐败内生性的稳健性检验。
[16] Shleifer和Vishny，1993。
[17] Svensson，2000。
[18] Mauro,1996。
[19] Ades和Di Tella,1994。
[20] Drèze和Sharma，1998。