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服务大众，还是服务特定人群
第三章 福利国家的兴衰
服务大众，还是服务特定人群
如今，在经历了玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）、诺曼·特比特（Norman Tebbit）和基思·约瑟夫（Keith Joseph）等人多年的“新自由主义”思想熏陶之后，在经历了米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）、弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）发起的“新自由主义”改革之后，很多人可能很难想象，与其说威廉·贝弗里奇（William Beveridge）爵士（即便称不上英国的福利国家之父，至少也是英国福利国家的主要推动者）是一个社会主义者（如果算不上社会民主政策左派批评家的话），倒不如说他是一个自由主义者。贝弗里奇把自己全面施行福利国家的蓝图视作自由主义美好社会理念的合理又必然的实践：“我相信我的抱负本质上属于自由主义实践——这是一个通向伟大的自由主义新世界的历程”。因为“平等享有一切基本的自由”是“自由主义的终极目标……我们可以也应该利用社会的组织力量增加个体的权利”。如果社会不能保证所有成员都“免于匮乏和对于匮乏的恐惧，免于失业和对失业的恐惧”，那么这种自由和权利就不是人人生而平等的自由。[4]
对威廉·贝弗里奇这样的自由主义者来说，仅宣称人人享有自由是不够的，还必须确保所有人都能够并愿意行使他们根据法律拥有的自由。正是这样的理念下，贝弗里奇撰写了《社会保险和相关服务报告》（Report on Social Insurance and Allied Services），提交给当时致力于迎接战后和平的政府。该报告用贝弗里奇的腔调说：
……制订一项社会保障计划，以确保国家每一个工作过、作出贡献的公民，如果由于任何原因（疾病、事故、失业或年老）不能工作，无法通过劳动获得收入以维持他和依赖于他的人的体面生活时，可以有一份足以维系生活的收入，且这份收入不会因为他有其他资产而削减。
显然，这份报告发表于工作伦理长达两个世纪无可非议的统治之后。工作伦理完成了它的任务。它让所有人明白，每一个正常和健全的人（男性），只要有能力，就应当工作。在20世纪中叶，这被视作理所当然。唯一需要解决的问题是，如果由于某种原因没有工作可做，或无法工作，该怎么办。正是对这种情况的恐惧折断了人们的翅膀，使他们失去进取心，也剥夺了他们面对风险的勇气。具有针对性的社会保险将消除人们对于丧失能力的恐惧，使他们能够从容应对个人价值实现过程中的各种风险。实现个人价值的自由需要免于匮乏，免于失业，也免于对匮乏和失业的恐惧。
如果这种自由不能覆盖社会的每一个成员，只针对那些（伤害发生后）已经失败的人，即那些“一无所有”的、不幸的、失去能力的社会成员，这种预防和支持的理念显然就失去了意义。如果像今天大多数政治家提议的那样，把帮助聚焦于最需要帮助的人，就根本无法实现贝弗里奇的宏伟目标。对勇敢、自主、自信、自强，胸怀自由主义梦想的人来说，如果仅在灾难发生后，或匮乏和失业变成可怕的现实之后才提供援助，这种援助就根本没有意义。
即使从纯粹的成本效益角度，“有侧重点的”需要经济审查的援助也是一个糟糕的主意。如果贝弗里奇的策略奏效，福利国家就可以逐渐步入正轨；但如果允许恐惧像过去一样困扰人们，只会使受害者的队伍成倍增加，从而持续推高援助成本。因此，我们的任务是消除恐惧本身。为了做到这一点，需要确保那些即使因为幸运或未雨绸缪而“保有一些财产”的人，所得到的援助也“不会因经济审查而削减”。
因为主张取消经济审查，贝弗里奇的设想几乎得到了普遍好评。可能有极少数人对加诸于己的财务成本担忧，但事实上没有人抱怨“负担不起”（就像正常家庭的所有成员都同意每个人拥有平等的食物权，无需事先清点确认现有食物是否充足）。正如阿兰·迪肯（Alan Deacon）和乔纳森·布拉德肖（Jonathan Bradshaw）在他们关于经济审查历史的著名作品[5]中指出，贝弗里奇的报告正是因为主张废除经济状况调查，才会“受到广泛的欢迎”。
当国民保险法案（National Insurance Bill）最终成为法律时，《经济学家》（1946年2月2日）认为它“实质上废除了经济审查”。但事实上，这种废除从未真正发生过：到1948年底，英国有三种基于经济审查的福利，覆盖了约200万国民。之后的岁月里，需要经济审查的社会服务持续增加，这个数字也快速扩张。到1982年12月，各种形式的经济审查已经影响到1 200万人——这种增长速度是公共生活的其他任何领域难以企及的。
普遍性和选择性（经济审查）的社会福利制度造就了两种完全不同的福利国家模式，两者产生了不同的社会影响和文化影响。各类人群对它们的感知，它们的政治命运预期，也大相径庭。
选择性社会保障正无情蚕食普遍性社会保障，理查德·蒂特马斯（Richard Titmuss）和彼得·汤森（Peter Townsend）可能是最积极对抗这种趋势的人。1968年，蒂特马斯不顾一切地试图阻止这种转变。他提醒读者：“为穷人提供的总是最差的服务”[6]——若只服务于众所周知缺乏政治力量和公众话语权的贫困人口，选择性社会保障只能吸引最差而不是最好的专业人士和管理者。两位作者一再指出，无论这种业已严峻的负面影响是否真实存在，把社会福利局限于通过经济审查的穷人，对作为整体的社会会造成深远的负面影响。只有当社会服务面向整个社会，惠及所有民众时，才能“像战争期间那样促进社会融合和团体意识”。
事实上，取消经济审查，会使受益者群体（在这种情况下，即全体人口）认为福利国家的支出是值得的，毕竟这些钱被用于提供“一个人能买到的”最好的、最慷慨的、最值得信赖的保险，以抵御各种厄运。于是，整个社会被视为一个安全的家园，权利与义务在这里能够逐渐达到最适当（且最优）的平衡。把服务的范围用经济审查的结果来限定，社会就会立即分裂为二元：付出而没有得到任何回报的人和不付出就能有所得的人[7]。利益理性于是和团结道德对立起来，道德变成了一个人“能负担什么”的问题，或者说在政治意愿上一个人愿意分享什么的问题。
经济审查总体的效果是分化而非融合，是排斥而非包容。新的、更小规模的纳税人群体，使用政治力量把那些具有缺陷的公民归为另类，也借此完成对自己的构建。他们不断吸纳自己的成员，不遗余力地把那些失败者边缘化，作为他们没有能力达到公认标准的惩罚。R.博伊森（R. Boyson）之流愤怒又自以为是地认为，钱“从精力充沛、成功、节俭的人那里拿走，施舍给闲散的、失败的、无能的人”[8]，这种观点得到了越来越多的共鸣。那些接受福利援助的人无异于敲诈勒索，他们必须是失败者，由此社会的大多数人就可以把自己的幸运归结于节俭，把自己的人生看作成功的故事。正如乔尔·F.汉德勒（Joel F. Handler）所言，通过对被排斥者的污名化，社会主流人群的真正或假定的价值得到了强化：“观察者通过构建他人来构建自己”。[9]
所造成的伤害并没有到此为止。国家福利沦为只服务于小部分人（大众眼中的低等人）的工具，其最重要的长期影响是政治的式微和主流民众政治热情的消退。对于大多数公民来说，对政治的关注只剩下让财政之手远离他们的口袋。没有什么其他内容与大多数公民利益攸关，他们对国家几乎没有更多期望，于是积极参与社会政治的理由也越来越少。国家福利的“缩水”与积极参与政治的公民数量萎缩相伴而行。