Local EPUB Text
防患于未然之艰难
未知
防患于未然之艰难
金融体系天生具有脆弱性，但包括立法者在内的政策制定者却可以或多或少地使金融系统更加脆弱。从事后情况来看，政府未能遏制引发危机的过度行为。非常明显的一个例子是，政府允许主要的金融机构放大过多的风险杠杆，却没有坚持让它们储备足够的资本，而一家机构对杠杆的依赖程度越高，它的资本流水平就越低，所受到冲击的风险也就越大。资本金作为减震器可以帮助一家机构承担亏损、保持信心，并在危机期间保持偿付能力。现在回想起来，美国的金融机构当时确实需要更多的资本金。
但这只是回顾过去，在当时的情况下，银行很容易就超过法定的资本金要求，而且监管者认为它们并不能要求这些金融机构补充更多的资本金。纽约联邦储备银行确实要求其监管的银行进行压力测试，模拟衰退和其他类型冲击的潜在影响，这么长时间以来情况一直很好，以至于这些机构无法想象到后果是如此惨烈。没有一家银行提出会严重削弱其资本缓冲的方案，这是长期平安无事所造成的负面影响，即会导致这些机构处于自满的状态。
后来逐渐清晰的是，旨在防范由相对小幅衰退造成各种损失的银行资本管理制度其实并不够保守。监管机构允许银行将太多低质量的资本计入它们的法定比率，而不是坚持使用吸收亏损的普通股。监管者没有意识到银行在复杂的衍生品和表外工具中隐藏了多少杠杆，这使得这些产品的资本化水平看起来比实际的情况要好很多。但这通常并不是银行故意欺骗的结果，因为一般情况下，银行本身无法评估其全部的风险敞口。大多数银行家和他们的客户一样，对房地产市场的风险还是过于自信了。尽管现有的商业银行资本管理制度过于薄弱，但它仍然强大到足以将价值数万亿美元的杠杆注入不受约束的非银行机构。对银行资本水平、银行流动性水平或银行对短期融资的依赖程度进行更为严格的审查，可能会导致更多的杠杆流入资本不足的影子银行体系，而这些机构既不受监管机构管辖，也不受美联储安全网的保护。风险就像爱情一样，总会找到合适的办法。这是一个悖论，也是一个内在的危险，一个支离破碎的监管体系为自称为银行的机构以及以其他名称命名的机构设定了不同的标准。从技术上讲，此次危机中最为脆弱的机构并不是银行，尽管这些机构沿用了许多银行的商业模式。美国的资本制度最具有破坏性的问题不在于太薄弱，而是适用范围太窄。那些在抵押贷款相关投资方面最鲁莽、资金基础最不稳定的机构，其资本缓冲也最为薄弱，而它们的运营领域基本上也超出了监管体系所控制的范围。
理想情况下，应该有一个更强大、更全面的监管体系以及更严厉、更积极主动的监管机构，但在繁荣时期，政治家们对加强任何形式的金融监管都没有多大兴趣。联邦存款保险公司2003年的年度报告中收录了一张照片，照片中联邦监管机构和银行游说家使用链锯和修剪枝叶的大剪刀剪向红色的丝带，这反映出那个年代对干涉市场的行政官员的态度是如此不屑一顾。如果当前的市场主流情绪不利于更严格地执行针对银行的监管规定，那么它将完全反对将这些监管规则现代化或将其扩展为非银行机构的改革措施。利润丰厚的金融业者为自己的特权进行了辩护，他们用于游说华盛顿和用于竞选的捐款比以往任何时候都多。美国国会在1999年的《格雷姆-里奇-比利雷法案》中通过了一项重要的金融放松管制规定，危机前的主要问题正在于是否会有更多的放松管制措施，而不是重新管制。
正如我们的一些前任一样，我们三人认识到如果没有一场危机为改革提供合适的理由，要实现改革是极其困难的，房利美和房地美就是最生动的案例。这两家公司拥有或担保了美国一半的住房抵押贷款。我们在危机前都曾对这种情况十分担心，因为这些机构处于严重资本不足和监管不足的状态。市场参与者认为政府既然给它们发了牌照，那么在它们遇到麻烦时政府就会出手相助，因此这些公司认为不断增加杠杆是安全的，这就是道德风险的真实案例。2005年伯南克在布什政府担任经济顾问委员会主席期间，致力于加强监管以控制“两房”冒险行为的改革，但房利美和房地美在国会拥有强大的资源，从而导致改革无疾而终。2006年保尔森出任财政部长时重燃了改革的梦想，并最终与民主党人巴尼·弗兰克达成了一项经两党妥协而形成的议案，将对房利美和房地美的投机行为进行限制，同时建立一个更强大的监管机构和更严格的监管标准。该议案在众议院获得通过，但在参议院受阻，改革将不得不等到“两房”濒临倒闭之时才能实施。
在繁荣时期要想提高金融体系的稳定性是较为艰难的，部分原因在于金融体系在这时看上去非常健康。保尔森领导财政部制订了监管体系重组计划，该计划将为危机后的改革提供一份蓝图，但当该计划真正面世的时候，却基本上被人们忽略了。伯南克在华盛顿联邦储备银行设立了一个金融稳定部门，他主持制定了更严格的监管指导以限制商业银行对于商业地产和其他风险的风险敞口。盖特纳与美国及其他国家监管者做了一系列努力，旨在改善风险管理水平，并将更多的注意力放在危机风险方面。2005年，由纽约联邦储备银行牵头，与其他监管机构一道，迫使华尔街顶级衍生品交易商升级陈旧的后台基础设施，使衍生品交易系统实现现代化。在这个陈旧的系统中，衍生品订单经常被传真到无人看管的机器上，交易常常几个月得不到确认。虽然这些变化减轻了潜在的混乱和恐慌，但并没有降低金融系统的整体杠杆率。这些公司并不愿意减少风险衍生品的风险敞口，因为它们不想失去既有的市场份额。谨慎的建议并不能抵消普遍的乐观情绪，真可谓“江山易改，本性难移”。
我们为使监管体系转向责任导向而做的微薄努力，无异于亡羊补牢。例如，在伯南克上任美联储主席后，美联储最终采取行动打击无证贷款和其他令人震惊的滥用抵押贷款行为，但在新的监管规定艰难地履行政策制定程序时，危机已经开始了。联邦监管机构管控那些不负责任贷款的余地也没有它希望的那么大。2005年，联邦监管下的银行和储蓄机构只发放了所有次级抵押贷款的20%。一旦那些可疑贷款被发放并且被证券化，监管机构就无法收回贷款或取消证券发行，也无法阻止对于这些产品的恐慌在整个金融体系中蔓延。
我们本应更早、更努力地去推动改革，但整治抵押贷款将会打破美国的政治传统，更不用说美国房地产业在各界所具有的影响力了。两党达成了长期的共识：拥有住房对“美国梦”至关重要。抵押贷款热潮将这一梦想扩展到比以往任何时候都多的美国人身上，并因此而广受欢迎，这也将美国的房屋拥有率推高至创纪录的69%。次级贷款尤其受到赞扬，因为它使信贷民主化，使低收入家庭受益，尤其是那些被排除在这一梦想之外的少数群体。华盛顿几乎没有人支持打击将租房者变成房主的懒散承销行为，尽管这些新买家中的一些人是被利用了。
总的来说，在大萧条之后的几十年里，随着金融体系的发展而发展起来的监管体制，可能已经阻止了金融杠杆、短期融资、影子银行，甚至在体系中传播恐慌的不透明抵押贷款支持衍生品的同时爆发。但美国实际的监管体制没有能力拆除这些炸弹，繁荣时期的政治气候也不利于开展体制改革。为降低危机风险而采取的孤立主义或监管措施似乎仍遥遥无期，也没有任何动力。即使政策制定者对这种风险有先见之明，我们也很难看出如何说服这些陷入狂热的成年人去改变他们危险但合法的行为。