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房利美和房地美：发射的火箭筒
未知
房利美和房地美：发射的火箭筒
2008年7月11日，美国一家银行发生了挤兑事件，不是像贝尔斯登那样带有比喻性质的挤兑，而是一家真实的机构遇到了真正的挤兑，就像《生活多美好》影片中所展示的那家机构一样。美国联邦存款保险公司接管了印地麦克银行——一家位于加州，以前隶属于美国国家金融服务公司的储蓄银行，这家机构在房地产领域的做法同样鲁莽，惊慌失措的储户在这家机构门外排起了长队，纷纷要求要回自己的存款。联邦存款保险公司为这些存款提供了高达10万美元的担保，因此大多数人无须担心。但是美国自20世纪80年代储贷危机以来最大的银行倒闭事件所引发的恐慌景象却被引爆为全国性的新闻，在接下来的一个星期，忧心忡忡的储户每天从华盛顿互助银行提款的规模超过10亿美元，这家储蓄机构规模比印地麦克银行还要大，同样也面临着类似的抵押贷款风险敞口——恐慌是会传染的。
印地麦克遇到的挤兑是一个信号，表明危机又加深了一步，但这似乎并没有威胁到整个金融体系的核心。我们在那一周主要关注的是房利美和房地美，这两个获得政府资助的抵押贷款巨头的规模加起来是印地麦克的50多倍，是贝尔斯登的4倍多。它们持有或担保了价值超过5万亿美元的抵押贷款债务，也是美国抵押贷款融资的最后一个主要来源，支持着每四笔新增住房贷款中的三笔。这意味着它们的倒闭将使新的抵押贷款不再产生，并使已经遭受重创的房地产市场崩溃，这也意味着更多的普通民众将面对止赎权，华尔街对于抵押贷款证券的恐慌将进一步加剧。房利美和房地美无疑是能够对系统产生影响的机构，它们正在遭受重大损失。
还没有一个常设的授权机制能够让政府拯救房利美和房地美，保尔森必须说服国会进行立法，这将使我们对于危机的应对成为政治斗争的中心问题。最终我们将美国最重要的两家公司基本收归国有，这在正常时期可是令人难以想象的一种干预。又一次，我们的行为非常不受欢迎。我们相信这些行为避免了灾难性的违约，它们最终为纳税人带来了可观的利润，在帮助重振房地产市场方面，它们所做的贡献超过了其他任何政府或私人机构所做出的努力。尽管接管房利美和房地美是绝对必要的，这也消除了市场对这两家公司证券的恐慌，但是并没有消除人们对于整个金融体系的恐慌。如果说有什么不同的话，那就是它发出了一个令人意想不到的信号——金融体系比以往任何时候都更加脆弱。
房利美和房地美是奇特的混合体。它们运用联邦特许经营权来提升经济适用房的拥有率，但它们也是利润丰厚的私营公司，同时还主导着次级抵押贷款市场。这两家政府出资企业对华盛顿的两党都有很深的影响，它们利用了政府不会让它们在没有太多资本缓冲的情况下，以低于市场的利率大举借贷的前提假设。它们基本上是承载着道德风险的企业的化身，在享受冒险带来的好处的同时，还会欣慰地认为纳税人会为它们承担损失。正如一些批评人士所言，它们并没有引发危机。直到繁荣后期，它们购买以及所担保的抵押贷款的承销业务在整个行业来说都是相对保守的。它们确实在金融泡沫破裂前放松了标准，而且在一开始就为非常多的抵押贷款债务提供了担保，同时它们也帮助推动了外资大量涌入美国房地产市场，这为后续的危机埋下了伏笔。
像我们的前辈一样，我们三个人多年来都对房利美和房地美深感担忧，我们都支持对它们的商业模式进行全面改革，并对它们的冒险行为进行更为严格的监管。当保尔森在贝尔斯登事件最为激烈的那个周末打电话给两家公司的首席执行官时，他们都同意筹集更多的股本，但只有房利美筹集了一点资金，而且还远远不够。贝尔斯登倒闭后不久，保尔森带着这两家公司的首席执行官会见了参议院银行委员会主席克里斯托弗·多德和资深共和党人理查德·谢尔比，他们已经达成协议，试图在参议院启动已在众议院通过的改革法案，但是立法进程的速度并没有市场的反应速度那么快。在那个夏天，我们的首要任务是在两家政府资助的机构拖垮整个金融体系之前稳住它们。价值数万亿美元的证券在金融体系的血管中流淌着，我们担心这些证券会污染整个金融体系。它们的票据在全世界范围内都被认为是一项安全的投资，而现在，我们接到了来自主权财富基金和外国政府的心情紧张的官员们的电话，他们希望确保这两家机构的安全，其中一些人甚至没有意识到美国政府并没有从官方层面表示支持房利美和房地美。
所以保尔森决定请求国会授权稳定这两个抵押贷款巨头的局势，同时也需要明确一下华盛顿将支持这两家公司的长期隐含保证。与雷曼兄弟即将破产时一样，他担心仅仅要求获得特别权力就能从侧面证实当前的形势有多么严峻，这同时也会加剧恐慌。此外还有一个让人进退两难的相关规定：财政部为这些庞然大物提供可靠的后盾需要强大的金融权威性，然而这在政治上似乎是不现实的，同时所申请的救助资金倘若不足，还可能会让人对政府维持这些机构运营的承诺产生怀疑。但我们一致认为不能袖手旁观，也不能冒违约的风险。因此，保尔森没有提出一个具体的金额，而是要求拥有无限制（用他的委婉说法就是“未指明”）权力向房利美和房地美注资。他所提出的法案还包括他在危机前推动的一些改革措施，包括一个更为强大的监管机构，该机构有权迫使房利美和房地美接受破产管理。伯南克告诉保尔森，他将百分之百地支持财政部，就像保尔森在早些时候的救市行动中支持美联储一样。
保尔森和伯南克于7月15日在参议院委员会进行了听证，他们就拟提议立法的重要性形成了统一战线，该法案致力于保持抵押贷款的流动性，防止住房市场状况进一步恶化，并可以保护金融的核心领域。保尔森开出空白支票的要求遭到了质疑，但他解释说如果国会赋予他更多的权力，市场对房利美和房地美的担忧就会消散，他动用这种权力的可能性就会降低很多。他说：“如果你想确保它被使用，那就把它做得足够小，这样它就会成为一个自我实现的预言。”如果你的口袋里有把水枪，你可能得把它拿出来。如果你有一个火箭筒，而人们知道你有，你可能就不需要把它拿出来。威慑论是有些道理的，但保尔森对压倒性火力的要求，揭示了人们对被恐慌撕裂的市场不太可能被忽视的担忧，他很快就知道他最后可能必须动用“火箭筒”了。
保尔森代表一位支持率仅为30%的即将卸任的总统提出了一个雄心勃勃的要求。参议员邦宁怒斥道，与之相比，那次救助贝尔斯登的行动就是“业余社会主义”。早在房利美和房地美局势失控之前，美国的房地产政策就已经举步维艰了，这使得华盛顿围绕如何应对止赎潮上升问题而展开的激烈辩论变得更加复杂。一些公众和大多数国会的共和党人反对动用房客和正在还贷的房主缴纳的税款为那些没有还房贷的房主提供救济。但另一些公众和大多数国会的民主党人同样强烈地认为，政府在帮助陷入困境的房主方面做得并不够。事实上，巴尼·弗兰克在涉及房利美和房地美的立法中加入的一项相当无关紧要的抵押贷款救助条款，在国会引起的争议甚至超过了保尔森所提出的财政“火箭筒”要求，以至于布什总统在立法通过后将放弃签署一项公共法案。
这项法案最后终于通过了。当然人际关系也很重要，保尔森与两党国会领袖已经建立了牢固的关系，他们中的大多数人也都同意把紧急情况置于政治考量之前。到7月底，民主党控制的国会批准了《住房和经济复苏法案》，并给予共和党政府非常大的权力，这证明在危机关头，华盛顿有能力勇敢地去开展行动，尽管可能不会早于这个关口采取行动。
新法案还让财政部和美联储有机会调查房利美和房地美的内幕信息，从而发现一些令人感到丑陋的意外。美联储和货币监理署的审查人员得出的结论是：这两家公司在技术上都已经资不抵债，同时薄弱的资本缓冲也主要是通过会计手段虚构的。保尔森及其财政部的团队很快就决定，唯一的解决办法是说服他们的新监管机构——美国联邦住房金融局迫使房利美和房地美接受政府接管，这基本上是在没有政府日常控制的情况下实现国有化。这是一个尴尬的局面，保尔森方才告诉国会，他不需要动用他的“火箭筒”，而联邦住房金融局方才告诉房利美和房地美，它们的资本缓冲是充足的。但它们实际上是不够的，保尔森的首要任务是避免崩溃，而不是保护这两家机构的一贯声誉。当保尔森得出最终需要动用“火箭筒”的结论时，布什总统支持他道：“这看起来似乎不妥，但我们必须做我们需要做的事情来救市。”
我们在危机期间所做的几乎每件事，都是秉持着这种不惜一切代价的态度来推动的。我们都认为这些非凡时刻证明了非凡的行动是正确的。8月，保尔森聘请了两名高盛前同事和一家纽约律师事务所来为房利美和房地美工作。他还非常倚重美国联邦住房金融局，通过施加压力使该机构以他在危机前后从未想过的方式来改变其评估结果。保尔森甚至不确定他是否有合法权力让政府为房利美和房地美承保的30年期抵押贷款提供必要的长期担保，因为国会只授予了财政部临时的权力，而该权力将于2009年底到期。在摩根士丹利顾问的帮助下，财政部通过一些巧妙的金融工程工具创造了实际上的长期担保产品，但保尔森非常担心自己可能会超越国会的目标界限，因此他向总统和财政部的几位同事透露自己担心会遭到弹劾。最终，当保尔森发射他的“火箭筒”时，每个人都如此震惊，以至于没有人再就此事提出特别问题了。
2008年9月5日，保尔森和伯南克给房利美和房地美的首席执行官带来了一个令人震惊的消息，政府正在夺取他们公司的控制权。他们将失去工作，他们的股东将失去几乎所有的股权，财政部将向每家公司注资1000亿美元，以避免迫在眉睫的债务违约和它们担保的抵押贷款支持证券违约。这是大萧条以来，联邦政府对金融市场实施的最为激进的干预举措，对于房利美和房地美的挤兑很快平息下来，因为这两家公司和它们担保的抵押贷款现在得到了政府的支持。
但对于金融体系其他部分的挤兑则出现了强劲的势头。在房利美和房地美国有化一周后，发生了自危机开始以来最为惨烈的金融血战。我们曾希望展示出政府有意愿采取特殊行动来预防混乱的倒闭潮，从而使市场平静下来，这至少会为我们赢得时间为雷曼兄弟凑出一个解决方案。但是，我们的力量展示再一次没有达到我们所期望的效果，市场并没有松一口气，最终的结论是，政府非常担心以至于采取如此极端的措施，实际情况一定比看上去的更加糟糕。不确定性引发了恐慌，没有人能确定那些没有特定联邦特许经营权的陷入困境中的私营企业会发生什么。我们自己也不确定，尽管我们已经破釜沉舟，为的是避免更加危险的恐慌的蔓延，但几天之后，我们将迎来一个更大、更危险的难题。