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部署不良资产救助计划
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部署不良资产救助计划
当我们第一次提出不良资产救助计划时，保尔森认为与资本投资相比，资产收购将是恢复金融稳定的更好机制。他的目标是对银行体系进行资本重组。但在过去，每当政府直接向私人银行注资时，条款往往是极为苛刻的，只有倒闭或即将倒闭的银行才会接受注资，这就导致对最弱小的银行实施了代价高昂的国有化，而没有对整个体系进行更多的资本重组。保尔森认为，购买不良资产将推高银行体系内剩余资产的价格，充实它们的资产负债表，改善它们的资本状况，并提振投资者的信心。相比之下，资本注入引发了对国有化的恐慌，这可能会加速各大银行的资金外逃。在政府收购了房利美、房地美和美国国际集团的股权后，这些企业的股东几乎全部被扫地出门。保尔森担心，如果其他银行的股东认为自己的股本也有被稀释的风险，他们也会逃走。他还对金融体系部分国有化可能引发的政治地震感到担忧。
当我们向国会寻求紧急权力时，我们不得不处理美国历史上最大的两起银行倒闭案——华盛顿互助银行倒闭案和美联银行倒闭案。当不良资产救助计划出台时，势态正在以惊人的速度恶化，我们需要立即采取行动来解决市场问题。人们很快就会明白，设计一个公平有效的资产收购计划是一项复杂而艰巨的任务。这个底线是整个体系需要更多的资本，而资产收购是提高资本水平的一种间接且低效的方式。确定财政部应该购买哪些资产以及应该支付多少价款也不是一件容易的事。保尔森的团队考虑了包括拍卖、与私营部门投资者合作在内的各种方法，但很明显，建立一个可行的项目需要六周乃至更长的时间。在接下来的几个月里，我们将重新审视其中的一些思路。但是，我们需要一种更简单、更快、更有效的方法来救助整个体系，前提是有这样一个体系需要我们来救助。
当国会通过不良资产救助计划时，我们一致认为，通过让政府购买金融机构新发行的股票的方式直接向金融机构注资，将比直接购买它们的资产更容易、更快地稳定银行体系。这个计划也会更加强大，更具有成本效益。我们需要尽可能地让不良资产救助计划投入的每一分钱物尽其用，7000亿美元可是一大笔钱。但我们担心如果不解决潜在的问题，购买资产行动就可能会毁掉这一切。保尔森的团队还决定购买无投票权的优先股，而不是普通股，这将有助于平息外界对政府接管的担忧，同时以相对有吸引力的条款来配合实施，这样无论实力强的银行还是实力弱小的银行都会接受注资，从而就能恢复公众对整个体系的信心。
14个月以来，我们的权力一直局限于以美联储的努力来解决流动性问题，现在终于可以动用政府的资金来解决潜在的偿付能力问题了。随着恐慌的加剧，银行仍在艰难地为自己寻找资本，潜在损失的规模也在增加，我们担心单靠注资仍不足以稳定金融体系。债权人和投资者仍不断地从强大的金融公司和疲弱的金融公司中撤出。确保银行能够融资的最简单、最有力的方法是为它们的债务提供担保，就像美国财政部在主要储备基金跌破面值后为货币市场基金所做的那样。我们希望可以做出可信的承诺，不会再有估值折扣或违约，因为这就是恢复信心和停止挤兑的方式，我们通过货币基金看到，市场认为联邦担保是可信的。欧洲的几个国家已经决定为它们的银行债务提供全面的担保，因此我们的防御措施也必须同样具有全面性。
我们突然想到，既然联邦存款保险公司确实有权一次救助一家濒临倒闭的银行，那么它也可以援引系统性风险例外条款同时为所有银行提供救助。联邦存款保险公司当时的主席希拉·贝尔不愿让其公司的存款保险基金承担更多风险，批评我们在保护系统性金融机构方面所采取的“不惜一切代价”的做法是对华尔街的过度慷慨。但她已经看到了市场对雷曼兄弟和华盛顿互助银行违约的混乱反应，鉴于她的个人信用，她同意考虑为一些银行债务提供担保。
最初，贝尔推动将担保限制在新发行的债务上，不包括银行控股公司的债务，同时对开展担保的银行征收惩罚性费用，甚至将担保限制在其债务的90%，其中隐含了10%的估值折扣。她辩称她的保险基金中只有350亿美元，所以她必须谨慎避免风险。但我们认为，预先承担一些风险可以保护银行免受挤兑，这会降低失败的连锁反应耗尽她的全部资金的风险。她有能力从财政部借钱来支持她的基金，联邦存款保险公司还可以提高从金融业收取的费用，以便在危机结束后补充资金。
我们尽一切可能解决危机，即便在争分夺秒敲定政府资金和担保的细节时，我们都没有放弃投入更多的努力来保护金融体系。美联储制订了一项新的贷款计划以防止商业票据市场的崩溃，这样大公司可以为它们的日常运营提供不只一两天的维持经费·商业票据融资工具涉及另一项对美联储紧急权力的特殊解读，该计划在第一周将购买价值2420亿美元的票据，以帮助企业打通重要的短期信贷渠道，最终将为纳税人赚取8.49亿美元，不会有任何损失。
与此同时，随着一场前所未有的寒潮席卷全球经济，我们与全球同行宣布了一些前所未有的行动。首先，美联储帮助组织了各国中央银行有史以来第一次协调性降息。0.5个百分点的降幅并没有扭转市场信心的颓势，但它确实发出了国际社会承诺放松货币政策以促进增长的信号，考虑到鹰派的欧洲央行刚刚推行的货币紧缩政策，这算是取得了一个不小的成就。保尔森和伯南克在英格兰银行行长默文·金恩的支持下，发起了一份由G7（七国集团）国家发表的非常有力的声明，该声明承诺“开展紧急特别行动”以结束这场危机。声明放弃了大多数公报所特有的晦涩难懂的行话和外交式告诫，并承诺每个国家将“使用所有可用的工具，支持具有系统重要性的金融机构以防止它们倒闭”。我们对危机采取的不惜一切代价的做法现在成了主要经济体的官方政策。
我们仍然需要在哥伦布日的那个周末完成我们的资本计划和联邦存款保险公司的担保。我们面临的挑战是，要设计出足够严厉的条款来保护纳税人，但又不至于苛刻到无法鼓励有实力的公司参与进来而使该计划名声受损。我们不相信我们能够强迫资本比率高于监管最低要求的公司参与不良资产救助计划，我们担心如果只有实力最弱的公司接受政府的注资，那么市场参与者就会逃离这些公司，而金融体系的其他部分仍将处于资本不足和脆弱的状态。因此，我们确实收紧了国会为参与不良资产救助计划所设定的条件，对首席执行官的薪酬进行了限制，但我们没有对其他银行高管的薪酬和奖金加以限制。我们希望最大限度地提高参与度，这样我们就可以向整个体系注入足够的资金，并提供足够广泛的担保，以打破恐慌。我们还使得注资条款对银行具有吸引力，财政部将购买优先股，股息率从5%逐渐提高到9%，认股权证（即在未来以固定价格购买额外股票的期权）将确保纳税人在公司业绩良好时获得一定的收益。其目标是使这些资本具有足够的吸引力，从而使所有银行都能接受注资，但随着市场压力的缓解，银行将被鼓励以私人资本取代这些国有资本。
对于担保问题，希拉·贝尔同意联邦存款保险公司对银行控股公司和银行的借贷提供担保，同时收取足够低的费用以避免名声受损，并全额担保债务，而不是强制实施估值折扣，毕竟这样做将违背担保的目的。为了降低联邦存款保险公司的风险，她坚持认为这种担保只适用于新发行的银行证券，这意味着债权人仍将担心以往既有的证券可能出现的估值折扣和违约，尽管轻松发行新债的能力确实提高了履行现有银行债务的可能性。我们的资本计划也不是万能的。通过购买永久优先股（其固定股息必须在向普通股股东支付任何股息之前支付），我们会承担让财政部的注资看起来更像是贷款而不是永久股权投资的风险，这可能会削弱市场对整个体系得到充分资本重组的信心。尽管如此，我们仍然有理由相信不良资产救助计划将解决流动性和偿付能力问题，降低挤兑风险，同时帮助银行恢复健康从而可以发放贷款，并促进经济再次增长。我们相信，这也会给那些需要更多股本的银行以喘息的空间，让它们在不让市场受到惊吓的情况下从私人投资者那里筹集资本金。
我们需要以压倒性的优势迅速启动这个项目，因此，保尔森在哥伦布日当天将9家最具系统重要性的金融公司的首席执行官召集到了财政部。我们三个人还有希拉·贝尔以及货币监理署的约翰·杜根解释说，我们期望这9家银行都接受相当于其风险加权资产3%的财政部注资，总计1250亿美元的不良资产救助计划投资，以及联邦存款保险公司对它们在2009年6月之前发行的所有新证券的担保。这是一项一揽子交易计划，没有政府资本就没有政府担保。一些认为自己资本状况更好的银行担心，该计划会让它们看起来和处境更危险的竞争对手一样虚弱，所有的银行都不愿意接受政府作为投资者。我们提醒它们，它们中的任何一家都不应该相信自己有足够的资金度过即将到来的严重衰退，更不用说伴随着系统崩溃而来的挤兑了。除非它们接受我们的资金，否则我们不会给它们强有力的担保。所有9家公司都需要这个体系才能生存下来，而确保这一点的最好方法就是，让所有9家公司都参与不良资产救助计划。然后，我们将向规模较小的银行再提供1250亿美元，这样先加入不良资产救助计划的9家公司就不用担心自己的名声受损了。那天下午，9位首席执行官都接受了不良资产救助计划的现金，股市创下历史上最大的单日涨幅纪录。在接下来的几个月里，我们将迅速采取行动，向近700家小型银行注资，朝着整个银行体系的稳定以及资本重组迈出至关重要的一步。
最终，政府将从其对美国银行的投资中获得可观的回报，但在那个时候，公众认为我们把他们的钱捐给了刚刚破坏了经济的银行家。欧洲人采取了一种更为传统的方法来解决他们的银行问题，将濒临倒闭的银行国有化，并以惩罚性条款向其他银行提供资金，几乎没有哪家银行同意接受这一条款。这样做的结果是，他们的银行系统在未来几年仍将面临严重的资本不足，他们的经济复苏速度将比我们的慢很多。正是这些特质使不良资产救助计划在经济目标方面非常成功，但这也会增加其在美国公众中的不受欢迎程度。这是可以理解的，民众希望我们以最严厉的条款来惩罚银行。
这只是危机结束的开始。
我们现在有一个更有效的策略来应对金融地震，但是经济海啸才刚刚到达海岸。2008年第四季度，随着华尔街的冲击开始波及普通民众，美国经济以8.2%的年率收缩，有近200万人被裁员。普通民众的困境反过来又加剧了华尔街的问题，因为倒闭的企业会拖欠贷款，下岗工人会拖欠信用卡贷款、学生贷款、汽车贷款和抵押贷款。银行资产负债表上的不良资产比以往任何时候都更加麻烦，因为抵押贷款违约和违约率的上升加剧了人们对抵押贷款支持证券的担忧。大萧条以来最严重的衰退正在加剧，这使我们稳定金融体系的努力进一步复杂化。
不良资产救助计划账面上的数字已经变得很难看，这加剧了市场对我们新增的大笔资金足以填补金融体系剩余的资本缺口的怀疑。我们最初的不良资产救助计划资金中只有3500亿美元，我们需要国会批准才能动用剩下的3500亿美元。我们向银行业注入了2500亿美元，剩下的最初的不良资产救助计划资金为1000亿美元，因此总计剩余4500亿美元。美联储的一项分析发现，仅银行业就需要在“压力情景”中再增加2900亿美元的资本，同样在“极端压力情景”中需要高达6840亿美元的资本，这还不包括帮助房主或救助汽车行业的成本。
我们还必须处理美国国际集团的问题，该公司公布了令人震惊的巨额亏损，而且是再次出现的亏损。这一次，我们决定重组救助计划，试图以一种更为持久的方式来解决问题。幸运的是，我们现在有了不良资产救助计划，保尔森同意向美国国际集团注资400亿美元，以满足信用评级机构和市场对其财务可行性的信心。美联储还为两家新的机构提供了融资，以便将美国国际集团的问题证券的风险从其资产负债表中移除，从而剥离那些正在动摇市场对该公司信心的资产。美联储确实测试过这能否说服美国国际集团的主要债权人自愿降低他们对该公司所主张的债权，但即使是最为温和的估值折扣，他们也是不会接受的。理论上，我们本可以通过威胁美国国际集团违约来迫使他们这么做，但我们的首要任务是防止违约以及由此引发的评级下调和挤兑。威胁违约不是减少违约恐惧的好方法，我们无意通过发出“没有任何合同是安全的”信号来加剧恐慌。
这是一个危险的时期，由于它发生在四年一次的新总统大选期，这使情况变得更加危险。奥巴马在竞选期间处理危机的负责任的方式给我们留下了深刻的印象，我们知道他明白挑战的严重性。当他要求盖特纳接替保尔森在财政部的职位时，他表示支持我们不惜一切代价的策略，尽管盖特纳警告过他，此举会使他卷入不受欢迎的选择中，并使他传达的改革信息更加复杂化。话说回来，两位总统之间长达10周的过渡期还是让人感到不合情理且漫长。保尔森和伯南克对盖特纳的提名感到非常欣慰，但在这段这渡期，他不得不回避与金融机构打交道。保尔森在竞选期间定期与奥巴马交流，但奥巴马作为当选总统在过渡期间未继续保持这些对话。在盖特纳的授意下，奥巴马的其他助手都离开了保尔森，他们援引华盛顿“一个时期只能有一位总统”的不成文规则，所以那些会影响政府的决定是在没有他们参与的情况下做出的。当时，保尔森觉得在某种程度上自己被抛弃了，但回想起来，奥巴马做了正确的事情，他让布什总统的班底和美联储能够在不受干预的情况下顺利工作。从现实性来看，没有一位即将上任的总统会想要为他宣誓就职前不得不采取的一些混乱行为承担责任。
过渡期间的第一个紧急事件就涉及花旗集团，一个拥有2万亿美元资产的全球巨头。它是大银行中最弱的一家，其资本缺口比不良资产救助计划注资的规模还要大，市场对这一点是清楚的。该公司规模太大，而且关联度很高，所以不能倒闭，因此财政部同意再动用200亿美元的不良资产救助计划资金购买更多优先股，这次股息将提高到8%。但仅仅增加资本金似乎并不太可能阻止债权人和未投保的外国储户继续挤兑，因此，救援计划还包括美联储和联邦存款保险公司对花旗集团质量最差的3060亿美元资产实施“围栏策略”，这使得花旗要为之前370亿美元的潜在损失负责，但是该计划为超过90%的损失提供政府担保。这一想法通过为花旗的尾部风险提供保险以防最坏的情况出现，从而有望恢复足够的信心以避免最坏的情况发生。我们认为，除非整个体系崩溃，否则这种做法将比注入花旗所需要的全部资本或收购其所有不良资产便宜得多。在那种情况下，我们所遇到的问题将比花旗严重得多。
与此同时，消费信贷市场陷入瘫痪，美联储和财政部制订了一项计划，通过启动消费信贷支持证券市场来重振消费信贷市场。因此伯南克和他的美联储同事再次援引了第13（3）条来创建定期资产支持证券贷款工具，这就产生了对信用卡贷款、学生贷款、汽车贷款和小企业贷款支持证券的需求，这些消费信贷可以作为美联储向投资者提供贷款的抵押品。定期资产支持证券贷款工具计划得到不良资产救助计划另外200亿美元投资的支持，以防美联储在这些证券上蒙受损失，但它最终不会吸收任何损失，而且该计划将有助于抵消银行在最需要信贷的时候限制普通民众信贷的趋势。
在对银行资本、美国国际集团和花旗集团的救助以及消费信贷市场做出承诺之后，我们几乎耗尽了第一笔3500亿美元不良资产救助计划资金。与此同时，美林遭受了非常惨重的损失，以至于美国银行威胁要退出合并，这似乎会引发两家公司的挤兑。即使合并成功了，我们怀疑仍然需要不良资产救助计划资金来拯救合并后的公司。不良资产救助计划资金也将被用于拯救陷入困境的汽车制造商，以避免中西部工业地区数百万潜在失业的发生。不良资产救助计划不是为工业企业设计的，工业企业通常可以宣布破产，然后有序地进行重组或清算，但银行体系如此脆弱，以至于债务人持有的破产公司所依赖的融资在正常情况下是不可用的。这意味着大规模破产可能会引发整个行业及其供应链的崩溃。2008年12月，布什总统批准了通用汽车和克莱斯勒总计174亿美元的过桥贷款，以及对其融资部门进行资本重组和重构的协议。这基本上是一条保证行业挺过转换期的生死线，尽管有40亿美元还要视国会是否批准第二批不良资产救助计划而定。
在任期结束前的一周，布什总统要求国会释放剩余的3500亿美元，这是一项令人不快的政治任务，他本可以把这项任务留给他的民主党继任者。但布什总统和保尔森决心尽其所能化解政治性的难题（如美国国际集团、花旗集团和美国银行），这样奥巴马和他的新团队就不需要去解决这些问题了。如果不做长期决策（诸如决定汽车制造商应该如何重组，或者如何帮助那些资不抵债的房主），新总统就会陷入困境。我们很难想象比总统换届更难掌控的金融和经济危机时刻。在那个时刻，换届期的后勤支持和政治挑战似乎非常令人沮丧。但回想起来，事情却进展得出奇顺利。国会在没有太多戏剧性的情况下批准了不良资产救助计划的第二部分。
保尔森和伯南克为美国银行设计了一项与救助花旗集团类似的救助计划，从不良资产救助计划获得200亿美元的资金，并隔离了1180亿美元的不良资产，这些干预措施确实稳定住了该银行。幸运的是，无论是美国银行还是花旗集团都不需要动用它们的特别政府担保，并且都为它们所得到的保护向政府支付了费用。
对美国银行的救助是保尔森任期内的最后一次行动，但是他所倡导的大部分处置危机的政策在他离任后仍将继续。保尔森和伯南克后来被指控不恰当地向美国银行施压，要求其完成与美林的交易，并不得不在宣誓后就救助银行一事做证，这或许是恰当的。后来，在美国国际集团的股东提起诉讼时，我们再次享有了这一特权，他们认为政府在拯救公司免于破产时应该保留更多的股权。我们救助的公司通常对他们的救助条款并不宽容，而占据压倒性的公众情绪是，他们根本就不应该得到救助。
哥伦布日是一些美洲国家的节日，时间是每年10月的第二个星期一。——编者注