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虚弱的应急武器库
未知
虚弱的应急武器库
危机是如何发生的？这是一个复杂的故事，其内容包括风险杠杆、挤兑资金、影子银行、过度证券化和过时的监管。但危机为何变得如此可怕却是一个相对简单的故事，其内容主要是我们必须与之抗争的脆弱陈旧的应急武器库。
2003年，当盖特纳开始在纽约联邦储备银行工作时，他阅读了纽约联邦储备银行的《末日审判书》，其中描述了“击破玻璃”计划中的紧急权力，但他并没有对此留下深刻的印象。伯南克在2006年担任美联储主席时也有过类似的经历，他被要求简要介绍一下应对危机的工具。美联储有较大的权力在有可靠抵押品的情况下向银行放贷，但只有在危机中动用《联邦储备法》第13（3）条紧急权力时，才能向非银行机构放贷，而且即便如此，也只有在潜在借款人接近或超过无法还款的水平时才能向这些非银行机构放贷。这个权力的权威性出人意料地受到了限制，例如，购买金融资产的权力仅限于美国国债，以及由房利美和房地美担保的低风险证券，而其他央行可以购买风险更高的证券，在某些情况下还可以购买股票。正如保尔森所了解的那样，财政部实际上并没有常设的权力来干预危机，这确实是一个问题，因为系统性危机并不会逐渐消退。如果政府不采取行动以主权信贷取代私人信贷，同时假定市场无法承受这样的损失，那么就没有办法平息严重的恐慌。因为没有一家私营机构能够为百年一遇的洪水提供自我保障。
美联储将其最后贷款人制度延伸到了权力所及边缘，事实证明，它是向资金紧张的机构提供流动性支持以及支撑摇摇欲坠的信贷市场的有效工具。但在一场真正的系统性危机中，传统甚至非常规贷款都无法奇迹般地恢复人们对陷入困境的公司或不良资产的信心。美联储还重新解释了其紧急贷款授权，该办法以创造性的方法来避免贝尔斯登和美国国际集团的灾难性崩溃，但这些最后的救援行动也没有恢复人们对金融系统的信心，因为政府无法让投资者和债权人确信其他大公司不会面临类似的崩溃局面。沃尔特·白芝浩提出了强有力的论据，说明为什么央行应该在有良好抵押品的情况下向可行的公司放贷。这场危机说明了白芝浩的理论具有一定的局限性。我们不得不在危机最严重的时候向国会要求我们需要的权力，以便对濒临破产的公司进行资本重组。即使在那时，仍需要时间和透明度来向市场保证不再会有发生挤兑的理由。
我们相信如果在危机开始时就具有这种权威，即使我们小心行事并受到限制，我们也可以通过旨在恢复整个体系信心的干预措施，采取更有力、更迅速和更为全面的行动。相反，我们不得不在很大程度上依赖于美联储更为有限的流动性工具和临时性救助，这让我们无法在危机面前脱身。
金融危机之后，盖特纳和伯南克希望保留我们用来稳定体系的新权力，并为最早的危机响应者争取更多的权力，以便在未来的危机中有序地关闭具有系统危险性的机构。奥巴马政府还提议为联邦存款保险公司提供更强大的担保权力，以降低雷曼兄弟式破产的可能，并减少美联储对贝尔斯登和美国国际集团等个别公司实施一次性救助的必要性。但不良资产救助计划的授权已经过期，国会最终版本的《多德-弗兰克法案》阻挠而不是增强了政府的灭火工具。联邦存款保险公司在危机期间所拥有的较大担保权力被剥夺了，尽管这种工具是极为有效的。美联储根据第13（3）条向个别非银行金融公司放贷的紧急权力也是如此境遇，美联储保留了第13（3）条中的如下权力：可以向更广泛类别的机构提供贷款，就像它为一级交易商所做的那样；支持重要的融资市场，就像它对商业票据所做的那样。但与以前相比，它的谨慎程度和风险承担能力都有所下降，例如，国会限制了美联储判断其贷款何时得到满意担保的自由裁量权，这使得央行在未来紧急情况下更难接受高风险抵押品。对于任何可以被理解为未来救助计划的事情，也根本得不到任何政治支持。
总的来说，未来的危机管理者在采取行动支持金融体系方面的权威性和灵活性将不如我们。国会剥夺了财政部使用外汇稳定基金提供担保的权力，尽管这一权力保护了普通美国人的储蓄，并在主要储备基金跌破净值而造成货币市场基金崩溃时，为很多美国企业提供了至关重要的短期融资。国会还限制了行政部门与美联储一起承担信贷风险的能力，就如同它们限制通过定期资产支持证券贷款工具来支持消费信贷市场一样。《多德-弗兰克法案》甚至削弱了美联储传统的最后贷款人制度，增加了信息披露的相关规定，无论在透明度方面有什么益处，这都会增加贷款人从美联储获得贷款的潜在负面影响，从而使美联储在未来的危机中更难向金融体系注入流动性支持。
《多德-弗兰克法案》创造了一项更为重要的新的灭火工具——“有序清算授权”（Orderly Liquidation Authority, OLA），该工具为濒临破产且情况复杂的公司建立了类似破产的机制，允许清算管理人在不引发混乱崩溃的情况下对这些企业进行清盘，就像联邦存款保险公司为规模较小和较简单的银行所做的那样。我们在危机期间无法做到这一点是一个令人沮丧的原因，雷曼兄弟破产的那个周末就是这场灾难的源头。美联储不得不扩大其放贷权限，以避免贝尔斯登的混乱性倒闭，这种干预之所以奏效，只是因为摩根大通有能力承接贝尔斯登的债务，而当我们无法为雷曼兄弟找到类似的买家时，我们也就没有了可以求助的对象。危机管理的目标不应该是防止所有的倒闭，而是防止具有系统影响性的公司在一片恐慌走向的失控性倒闭。一个精心设计的处置授权机制可能是避免混乱的一种良性方式，同时有助于确认没有一家金融机构是“大到不能倒”的。
在这个新的处置授权机制投入使用之前，我们并不知道其效果如何，我们三个人也不完全同意其预期承诺目标。我们当然不想忽视新的处置授权机制的重要性，或者相关的“生前遗嘱”，这些遗嘱由具有系统重要性的公司在发展兴盛时起草，以帮助政府在公司发生危机时将其清盘。但公平地说，与其他公司也处于危险之中以及整个系统处于恐慌边缘相比，新的授权机制在其他稳定的环境中防止雷曼兄弟式的破产可能更为有效。
总体而言，虽然美国比危机前有更强的防范恐慌发生的保障措施，但它在应对恐慌时的应急权力较弱。危机管理者没有权力不经国会批准就注入资金、为债务提供担保或购买资产。与此同时，美联储失去了救助单个企业的能力，其贷款能力也面临新的限制，而财政部也失去了利用外汇稳定基金提供担保的能力。这一切都是以避免政府救助的名义进行的，这当然是一个有价值的目标，但避免政府救助的更好方法不是妨碍危机的首要响应者，而是首先要避免危机的发生。最终，风险往往会绕过设计最好的安全防范措施，这也是赋予危机管理者权力的原因，他们需要压倒性力量以做出应对。你不能希望通过关闭消防站来灭火。
当然，当一场金融浩劫真的到来时，国会将有权撤销对危机管理者先发制人施加的限制。但在非议会制民主国家，这说起来容易做起来难，因为在这类国家，立法改革需要得到来自总统及众议院的支持，以及参议院中防止阻挠议案被通过的大多数议席的支持。至少在危机爆发的时候，金融灭火者们将不得不遵循我们的曲折道路，并消耗时间、精力和政治资本来获得他们灭火所需的车辆和水管。这有可能会进一步加剧危机，最终增加纳税人和经济体的成本。我们很难看到现在美国出现严重的两极分化的政治局面，但我们相信在最重要的时刻，两党会就不受欢迎但非常必要的行动达成共识。
尽管危机和随后的经济衰退很糟糕，但如果美联储、国会和相关部门没有发起大规模的货币和财政刺激措施，阻止经济收缩并帮助经济复苏，情况可能会更加糟糕。2008年的另一个关键教训是：如果经济崩溃，即使是稳定金融体系的激进措施也不会生效，而如果金融体系崩溃，振兴经济的激进措施也不会失效。应对危机的手段和宏观经济政策必须协同实施，而政府抑制金融危机强度的能力取决于其宏观经济的回旋余地。
幸运的是，美国的凯恩斯主义武器库在危机前储备相当充足。美联储有足够的空间来降低利率和推行其他扩张性的货币政策，而政府中的其他部门有足够的预算空间来实施扩张性的财政政策，如减税和增加政府支出。凯恩斯主义武器库如今看起来则要受限得多，这可能是严重危机中的一个重大障碍。虽然美联储逐渐提高了利率，这将有助于补充其在上次危机中所部署的货币弹药，但是华盛顿的行政官员们在理应筹集更多资金时却浪费了财政弹药。
在货币政策方面，美国在联邦基金利率为5.25%的情况下陷入了危机，按历史标准来看并不高，但轻松地高于零下限。伯南克已经暗示，当联邦基金利率触及零下限时，他愿意采取非常规行动来支持萎靡不振的经济。在危机爆发的最初几个月，美联储可能有点过于犹豫不决，但在2008年初，它的降息速度比任何其他国家的央行都要快很多。在那年秋季最为黑暗的日子里，美联储将利率下调至零利率下限，并将利率维持在该水平长达7年以支持经济复苏。美联储的三轮量化宽松政策也为经济增长提供了重要的动力，帮助美国经济经受住了包括欧洲主权债务危机在内的一系列负面事件的影响，而没有再次陷入衰退。美联储购买抵押贷款支持证券对房地产市场的复苏是至关重要的。
伯南克的继任者珍妮特·耶伦和杰罗姆·鲍威尔已经开始逐步清理美联储通过量化宽松积累的4.5万亿美元证券，当我们写下这些文字的时候，利率已经慢慢地超过了2%。然而，即使货币政策回归中性立场，当前利率也会比过去低一些。如果是这样，美联储在经济衰退时就没有那么大的空间通过降息来放松政策，而这可能会对未来应对危机或衰退的努力形成障碍。
在财政政策方面，上一次危机爆发时，联邦赤字仅占GDP的1%左右。一旦大衰退开始，赤字数额就会急剧增加，税收收入也会随之萎缩，但美国仍有相当数量的财政能力，在不破坏长期预算的情况下通过短期扩大赤字来支持经济增长。后来确实是这样做的，保尔森在危机初期谈判达成的1500亿美元减税计划、奥巴马提出的8000亿美元的经济复苏法案以及一系列规模较小的后续刺激措施，这些加起来超过GDP的10%。尽管部分联邦刺激措施被州和地方的预算削减及增税所抵消，但我们认为华盛顿在复苏开始后过快转向了财政紧缩。非常明显的是，政府向经济血液中注入肾上腺素将有助于结束衰退并逐步启动经济复苏，同时有助于避免金融体系的崩溃。在危机期间迅速膨胀至1万亿美元以上之后，财政赤字随着紧急情况的缓解而回落到了最初的实际水平，金融救助资金得到了偿还，经济也出现了反弹。国会还提高了税收水平，同时降低了政府支出的增长率。但年度赤字现在再次飙升至1万亿美元以上，这是由于在没有限制政府支出的情况下进行了大规模减税。随着人口老龄化给未来的福利性债务所带来的额外压力，美国可能会面临不可持续的巨额长期赤字。公众持有的联邦债务已经从2001年占GDP的31%上升到今天的76%，仅利息一项每年就要花费3000多亿美元。当下一次危机，甚至是普通的经济低迷来临的时候，税收收入将下降，赤字会进一步恶化。政策制定者将发现，无论是在政治上还是在经济上，要赶上10年前的强力反应都将困难得多。换句话说，财政肾上腺素的使用可能会在最需要的时候受到限制。
要想将美国的宏观经济实力恢复到可能有助于结束另一次危机的水平，将需要很长一段时间来减少在政策选择方面的挥霍以及建立良好的经济环境。现在即使是一场温和的衰退，也可能会使华盛顿在应对金融危机，或在升级基础设施、解决阿片类药物流行、应对气候变化、稳定社会保障，或为工薪家庭提供永久性减税方面，没有多少财政方面的回旋余地。早在2008年危机之前，美国就一直在应对收入不平等加剧、中产阶级不安全感以及其他经济挑战，但危机使这些问题变得更糟，不可持续的预算赤字可能会抑制我们应对这些问题的能力。
如今的金融系统似乎更强大，经济在某些方面似乎也更加稳定了。银行更加安全，提供了经济增长所需要的信贷。但这个世界充满了风险。虽然极端的危机是罕见的，但总有一天它会到来。尽管华盛顿陷入了嘈杂的僵局状态，但现在是填补2010年改革空白并为最坏情况做好准备的最佳时机，这也是确保最坏的情况不会发生的办法。正如中国哲学家和军事战略家孙子所说的那样：“无恃其不来，恃吾有以待之。”
《末日审判书》，原指由英王威廉一世制作的书册，是英国土地调查情况的汇编。“末日审判书”这个名字意指它所记录的内容不容否认，犹如末日审判一样。此处盖特纳阅读的《末日审判书》代指纽约联邦储备银行的所有详细资料，包括其面对紧急情况的应急权限。——译者注