中国改革三部曲

第七讲 行政性分权，此路不通

刘吉瑞：协调改革派设计的改革策略可以说是一种经济性分权，也可以叫做市场性分权。协调改革派和主张单项突破的同志之间的分歧，也表现在经济性分权还是行政性分权上，两者的争论在我国改革以来的十年中没有间断过。确实，如何处理好中央和地方的关系，在我国这样一个区域广大、经济发展十分不平衡的大国，既牵涉到改革的目标模式，又牵涉到改革的策略选择。如果在这个问题上走了弯路，就会大大影响改革的进程。

吴敬琏：关键在于商品经济或市场经济要求形成统一的国内市场，而行政性分权不利于这样的国内市场的形成。协调改革派把改革后的经济看作一个有宏观管理和市场调节的经济体系，所以，也必然把统一市场的形成摆在首位，反对行政性分权。但是，社会主义各国，总有一些人把行政性分权，主要是中央政府向各级地方政府层层分权看作改革的主要内容。我认为，这有深刻的认识根源和政治根源。

从认识根源上说，这是由于对于现代经济和现代经济学不熟悉，人们在研究旧体制的弊病时，首先没有分析它作为一种协调社会经济、配置稀缺资源的方式所具有的优点和弊病，而是看它对个别生产者和地方长官的激励作用如何，结果看到的是中央权力过分集中，束缚了下级的积极性，所以要分权。这种认识只看到了问题的现象，没有看到本质。旧体制确实存在权力过分集中的现象，但这不是事情的本质。问题的本质在于：旧体制是通过行政系统来协调经济、配置资源的，要使这种资源配置方式行得通，就必须搞得十分集中，由中央机关统一下达指令性的计划。否则政出多门，整个经济系统就不可能运转。所以，权力过分集中是采取行政协调方式的必然要求。要解决这个问题，就应该变行政协调为市场协调，而不应该舍本逐末，只从现象上着手，搞行政性分权。

刘吉瑞：这样我就明白了，命令经济天然需要有个命令中心，要严格下级服从上级、地方服从中央的原则。这同行政指令系统内部必须有明确的等级区分，实行分级管理，是另一码事。原来我们的体制，从中央、省、市，到县、公社、大队，等级分明。可以说，如果没有这套等级体系，旧体制一天也存在不下去。

吴敬琏：这里要顺便说一下，有的人看到我们反对“行政性分权”，就望文生义反驳说：难道行政权力就不应当在各级政府间有所分散吗？这种批评，违反了要按被批评对象的定义进行批评的学术争论规则。我们在讲到“行政性分权”时，从一开始就把它界定为在行政社会主义（或称命令经济）的框架下实行的分权。最早在这个意义上使用这个概念的是美国比较经济学家莫里斯·鲍恩斯坦。他在1977年向美国国会联合经济委员会作证，分析东欧各国的改革战略时指出，有两种不同性质的分权：一种是行政性分权，这仍然保留了行政性协调方式，只不过是以若干个或若干级行政机关进行协调；另一种是经济性分权，就是让企业成为独立的商品经营者。中国的传统经济体制同苏联的传统经济体制比较起来，一方面有行政权力干预的范围更大，一直管到了就业等个人决策的事情；另一方面又有行政权力比较分散的特点。

刘吉瑞：一些国外学者比较了中国和苏联的体制后认为，如果说苏联有一个斯大林模式，那么中国就有二十几个。意思是说中国省一级的权力相当大。然而，即使旧体制下行政权力分工比较合理，也不能解决资源有效配置的问题，传统体制的根本弊端在于缺乏市场调节。

吴敬琏：人们主张向地方政府分权，还有一种政治上的策略考虑。他们认为，这样做能吸引地方官员支持改革，然后，再逐渐地向下面层次分权，这样新的市场体制就容易形成。这种想法看起来似乎有一定道理。因为传统体制下，中央机关起着脊梁的作用，中央机关某些人比较留恋旧体制。要发挥市场的作用，他们的权力就会受到削弱，在某些情况下，这类人就会变成改革的阻力。而向地方分权，就会有更多的人支持改革。但这种想法有个致命弱点，它没考虑到行政分权后，地方利益必然使市场分割，从而为形成统一的国内市场设置了障碍；同时，地方行政机关得到权力后，往往不愿意下放给企业，对企业控制反而更加紧，“走了贾探春，来了王熙凤”。由一个中央行政机关来发号施令，变成许许多多个地方行政机关来发号施令，使得国民经济统一性发生问题，容易造成经济上的混乱。

刘吉瑞：行政性分权符合一些利益集团的要求。社会主义各国经济改革的经验表明，一旦中间层次如以部、局为代表的“条条”和以省、地为代表的“块块”成为相对独立的利益集团以后，这些中间层次的利益，就成为推动行政性分权的基本动因。中间阶层通常扮演改革具体措施贯彻执行者的角色，其态度和行为往往取决于改革措施是否符合这个阶层的利益。如果改革一开始，中央就挥舞大棒，精简和削弱过于臃肿的中间层次，就可能因中间层次的抵制和反对而出现“中间梗塞”的状况。但如果中央在开始时向中间层次放权让利，给“胡萝卜”吃，最初的改革或许能较顺利地发动和推行，而一旦改革深入到不触动中间层次既得利益、削弱中间层次权力不能前进时，又会出现“尾大不掉”的局面。改革领导者面对中间层次的利益要求，客观上存在一种两难的选择。

吴敬琏：这种两难状况是客观存在的。问题在于改革的领导者在处理这个两难问题时，始终要把权力下放给面向市场的企业作为改革的基本方向。离开了这个原则，中央与地方“公说公有理，婆说婆有理”，中央政府放权也不是，收权也不是，这叫做“不审势则宽严皆误”。

刘吉瑞：用向地方政府分权的办法来达到发展商品经济的目的，这样的考虑其实包含了一个假设条件，即地方政府比中央政府更想发展商品经济，更愿意形成统一市场，或地方政府比中央政府更理性。我以为，这个假设至少在目前还没有得到充分的理论论证和经验支持。就政府行为而言，地方政府相对来说较了解当地的具体情况，也可能采取一些符合当地情况的灵活政策，但是，它与中央政府比，更为短视，行业往往从地方利益考虑，更加短期化。在发展商品经济这一方面，地方不见得比中央政府更理性，对微观经济活动的干预动机和倾向也不见得比中央弱。另外一方面，改革的目的固然是为了使权利分散，但由于改革是自上而下进行的，在改革过程中，先要有一定程度的集中。所以地方分权的办法，与发展有计划的商品经济的目的并不一定吻合。

吴敬琏：讲到这个问题，我们应该回顾一下现在的发达国家，它们在从中世纪的自然经济转向市场经济之时，是怎样处理集权同分权的关系的。拿西欧来说，原来有为数众多、自给自足、相互隔绝的领主庄园；从政治体制上看，则是诸侯林立，各据一方。在这种情况下，自然没有统一的市场可言，连商旅通行都很困难。海尔布鲁纳（R. Heilbroner，1919~2005)在他的成名作《现世的哲学家——伟大经济思想家的生活、时代和思想》里，曾经引述一位名叫李夫的16世纪巴登（Baden,位于德国西南部）商人在莱茵河沿岸经商的故事，说明当时中欧地区市场发育不良的情况。李夫所到的每一个社区，都有自己的货币、自己的章法和规则、自己的法律和秩序。仅在巴登地区，就有112种长度标准、92种面积标准、65种干量标准、123种液量标准以及80种磅重标准。除此之外，商路上关卡林立，李夫几乎每走10公里就得停下来缴一次关税。直到中世纪末期，新兴的市民阶级与王权联合起来，借助王权才建立统一的民族国家和统一的国内市场。国内市场的形成与民族国家的建立是同步的。等市场形成，王权逐渐成为进一步发展市场关系的障碍时，王权才被推翻，变成民族国家。当然，具体的历史过程是各不相同的，但我们可从中借鉴到一点：在形成全国统一市场的过程中，中央集中权力可以起到积极的作用，为分权而集中，为统一市场形成而加强中央权力，这也可说是一种历史的辩证法。

刘吉瑞：在后起国家的现代化过程中，也不乏这样的例证。如日本，现代统一主权国家的建立与国内市场的形成在方向上是一致的，日本明治维新前，相当长的时期内幕府与宫廷两个政权对立，并且幕府与各藩的大名也存在尖锐的矛盾，因而这段时期政治和经济实际上是分裂的。德川幕府的倒台以及“废藩置县”的改革，消除了政治不统一的基础，使权力集中到了朝廷手中，终于形成了统一的现代主权国家。与此同时，国内市场的形成和对外门户开放的步伐大大加快。总之，统一的强有力的中央政权对商品经济的发展发挥了推动作用。

吴敬琏：更近的例子如南朝鲜的经济自由化，是在军人政治领导下进行的。只是当市场发展起来后，决策权力的分散化才提上议事日程。

刘吉瑞：当然，这并不是说当前在进行市场取向的改革时，把行政权力都集中在中央，地方什么权力都不留。中央和地方还是要有分工的，行政系统内部规范化的分权改革势在必行。我们只是想强调，传统体制的主要弊端不在中央权力过大、地方权力过小，而在于行政系统排斥了市场，代替市场担当了资源配置的责任。从改革的目标模式看，中央和地方对微观经济活动的干预都要大幅度缩减，政府从微观领域全面撤退，因此无论中央还是地方，相对于传统体制，权力都要缩小。企业和个人的权力要相应扩大，而企业又必须面向市场。把中央政府和地方政府原来的若干决策权下放给企业或交给市场，才是分权的本意，才符合改革的方向。

吴敬琏：如果不从改变协调机制即变行政配置资源为市场配置资源的角度考虑问题，只是在中央、地方放权收权的范围内打转，那么改革就很难取得成功。前面我们已经讨论过南斯拉夫的情况。苏联赫鲁晓夫1957年进行的改革也如此。那次改革的目的是把国民经济的中央和部门行政管理改为地区行政管理。采取的措施不可谓不大：撤销了25个联盟共和国部，113个加盟共和国部，把它们的职能交由新成立的105个经济行政区委员会行使；将本来隶属于联盟和加盟共和国的企业下放给地方，中央管辖的工业产值比重由45%降至6%;计划物资也由中央平衡改为地区平衡、中央综合。可是这样做的结果是什么呢？不仅经济体制未发生实质性改变，不能克服行政直接控制的固有弊端，而且由于打乱了原有的经济联系和格局，加剧了地方主义而使经济出现混乱。所以赫鲁晓夫下台后，苏联经济再次迅速地回到部门管理。1965年的“柯西金改革”的显著特点和优点，正在于它是按部门原则进行的。

刘吉瑞：我国1958年国民经济管理体制的改革也与苏联相类似，基本上是以地方行政性分权为方向的。当时总的基本思路是在原有行政控制的体制框架内实行“体制下放”，将“条条专政”改为“块块专政”，把中央政府的职能下放到大区、省、市、县甚至区、街。当时在企业归属、计划管理、基建审批、物资调配、财政预算和信贷管理六个方面向地方下放权力，试图以此调动地方的积极性。但这次尝试最终以失败告终。实际上正是这次中央地方分权，构成“大跃进”的制度基础。可是以后在总结“大跃进”失败的经验教训时，大家对“头脑发热”指导思想偏差谈得较多，对“大跃进”的体制原因——行政性分权则从未作出详尽的分析。

吴敬琏：1958年行政权力下放后，国民经济出现混乱的局面。问题出在哪里呢？那次分权，是在命令经济的框架里进行的。企业的微观决策，依然完全听命于上级主管机关，所不同的只是管辖权的下放。当时所有国营企业，除国防工业和一些试验性的企业外，都下放到了很低的层次。而且，把生产计划管理权、固定资产投资管理权、物资分配权、财政和税收管理权乃至信贷权，都层层下放了。命令经济本身需要高度的集中，我曾说过，命令经济需要“秦始皇”，如果有许许多多的中心，那必然要招致混乱。要克服混乱，在命令经济的框架里，只有重新回到中央集权。所以从1959年开始，进行了调整，特别是1961年、1962年执行“八字方针”时，在体制上有重要变动，颁布了一系列恢复垂直领导的条例，迅速恢复了中央集权。这是在命令经济框架下进行行政分权的必然结果。

刘吉瑞：当改革确立了发展有计划商品经济的目标模式后，就从根本上否定了体制问题的“行政解法”。但在实践中，经济性分权的思路经常受到干扰，先后出台的部分措施如财政“分灶吃饭”。组织行政性公司，中心城市计划单列，以及投资、外汇、物资等的切块包干和部门包干，依然不同程度地带有行政性分权的性质。现在看来，行政性分权倾向无疑是双重体制胶着并存的重要原因之一。

吴敬琏：我们以财政“分灶吃饭”为例，来分析行政性分权与统一市场的关系。财政系统具有经济和行政双重功能，它的分权是行政性还是经济性的，取决于改革是否削弱了政府对企业的微观干预，促进了竞争性市场的形成。1980年我国财政体制改革的核心是改变中央与地方的关系，由满收满支改为“分灶吃饭”的体制，也就是“划分收支，分级包干，分成比例一定五年不变”的体制。当时希望通过这一措施，在巩固中央统一领导和统一计划，确保中央必不可少的开支的前提下，明确各级财政的权利和责任，充分发挥中央和地方两个积极性。而后来暴露出来的问题主要有这样几个方面：首先，财政收入与该级政府管辖的企业挂钩，导致地方政府一方面向中央讨价还价，要求下放企业，另一方面又对从属于自己的企业“管、卡、压”，程度一般要超过上一级行政机构。对此，饱受干预之苦的企业发出了“不怕婆婆大，只怕婆婆管”的怨言。其次，地方为保护本地企业，特别是那些产品质量低劣的落后企业免受外来企业的竞争，采取了地区封锁和割据的各种措施，严重破坏了市场的统一性和竞争性。第三，为增加地方收入，地方千方百计扩大基建规模，盲目发展短期内高盈利的企业和产业，加剧了重复建设。拿你工作的杭州市来说，就有几十家电冰箱厂，它们的生产批量都很小，没有一家达到了最小合理规模，成本自然就很高，质量也难于有大的提高。最后，中央与地方分灶吃饭后，宏观调控体制的改革和产业结构的调整都受到制约。一些为推进市场形成所必需的改革措施因被认为是“中央开口子、地方出票子”而不得不作罢。而外贸等体制的改革，也只得在财政包干的基础上实行中央与地方、地方与地方的层层包干。最典型的表现在，中央为了压缩总需求，降低超高的速度，竟要一年开四次省长会议。

刘吉瑞：从“分灶吃饭”体制本身看，这是一种非规范的、中央地方讨价还价的体制，因而具有行政性分权的性质。在新体制下，北京、上海、天津实行统收统支，江苏实行“比例包干”，广东、福建分别实行定额上交和定额补贴，八个边远省区实行特殊照顾，其余十五个省“划分收支、分级包干”。这样的体制，犹如一个大拼盘。不同的规则来源于讨价还价的斗争、妥协和行政酌情处理的原则，而不是商品经济一视同仁的本质特性。

吴敬琏：1980年实施“分灶吃饭”体制时，原打算只实行五年。遗憾的是，在稍经调整以后，中央地方财政包干的体制基本上保留下来了。现在还在酝酿把它固定化，实行“财政大包干”。这就使得通过经济性分权形成统一市场的改革面临严峻的挑战。因为如果在“八五”期间继续保留行政性分权的财政体制，经济性分权的其他措施就难以贯彻，体制转轨也因此而不可能取得实质性进展。

刘吉瑞：这一点在“七五”期间已得到证明。那时提出的一些正确的口号和措施，因财政分灶吃饭而在实践中不能贯彻或变了形。例如，中央提出的地区经济发展要“发挥优势，扬长避短”的方针，是完全符合经济学的比较优势原理的。这也是各国发展商品经济的通常做法，因而是面向市场的改革应当采取的方略。然而由于财政分灶吃饭的体制，地方政府即使明知不合理，也不得不去追求本地短期利益，在原材料供应上就出了好多问题。上海的资源转换率在全国讲是高的，但其他地区政府出于本地财政考虑，纷纷在本地区建小厂，直接加工，一方面重复建设，另一方面使上海高效益的工厂得不到原材料。这样，不仅这些地区的资源优势未能转化为商品优势，上海和沿海省区的商品优势也被大大削弱了。

吴敬琏：发挥每个地方的比较优势，是振兴各地经济的必由之路，所以，国务院早就提出扬长避短、发挥优势的方针。要发挥动态的比较优势，而不是静态的、结构不变的比较优势，前提是各地区之间商品自由地交换。李嘉图所说的国际贸易中自由贸易有助于比较优势的发挥，这个道理也适用于国内地区间的交换。但在行政保护之下，各地往往不是发挥优势，而是去生产同一种产品，成了发挥劣势，结果造成经济部门结构的所谓“同构化”，整体经济效益降低。可以说，由于现行财政体制的弊端，最近几年各地经济结构“小而全”、“大而全”态势不仅没有被根本扭转，而且是越来越严重了。几乎每个省、市、自治区，都在追求建成一个门类齐全的工业体系。而在现有的财政体制下，中央促使结构优化的产业政策很难贯彻下去。

刘吉瑞：与行政性分权相关联的，还有中心城市以及若干个计划单列城市的问题。1983年，国务院就提出了发挥中心城市优势，把中心城市变成商品交换中心的设想。这是个正确的思想，城市对沟通城乡、地区间的商品流通，形成全国统一市场有巨大作用。上海、江苏、浙江经济之所以比较发达，与上海为中心的城市群带动整个经济区发展有很大关系。然而，在实践中有个倾向，就是不把中心城市作为流通网络的中心，使中心城市商业化，而是把中心城市行政化。我认为，如果不能扭转中心城市行政化的倾向，很可能又变成另一种行政性分权。

吴敬琏：1983年提出这个问题时，已经有经济学家注意到了这个倾向。我们有许多发展商品经济的方针和政策，在实施中被曲解了，一些人总是从自然经济、行政社会主义的观点去解释这些口号。你所说的以城市为中心组织经济网络的问题，就是代表性的一例。城市的产生有政治原因和经济原因两种，所谓经济原因，就是说市场网络的枢纽点往往形成城市。发挥中心城市的作用，从建立有计划的商品经济的观点看，就是要城市充当商业中心、外贸中心、金融中心、信息中心。可是，在行政性分权的影响下，常常把中心城市当做一个“块块”概念。与此相应，把与中心城市关系比较密切的县划归城市领导，在指令性计划体制里，由中央或上级直接下计划给中心城市，再由中心城市把计划分解下达给县、区和企业。这样，中心城市没有起商品交换中心的作用，而是起了一种新的“块块”的作用，只不过这个“块块”比省小一些罢了。

刘吉瑞：如果我们不是把中心城市作为经济中心，通过它来沟通城乡之间、地区之间的商品流通，促进统一市场的形成，而是把它当做一种行政中心，那么，就会产生新的条块之间的矛盾。原有的体制中，省是进行行政管理较实的层次，地区（市）相对来说比较虚，而提出发挥中心城市作用的方针之后，原来地区这一级大都变成了城市（大约有200多个）。这样，不仅加剧了省市矛盾，而且，市的权力越来越大，这有点类似汉朝贾谊所说“众建诸侯而少其力”的情况。以至一些同志开玩笑说，变来变去，只是把下象棋变成了下围棋。下象棋只需挪动32颗子，下围棋却要挪动300多颗。

吴敬琏：“众建诸侯而少其力”的做法，在中国古代史上，对削弱地方割据势力，加强中央集权曾经起过积极的作用，因而不失为促使“天下大安”的“治安策”。但我们今天是在搞市场取向的改革，行政权力的划分要有利于竞争性市场形成，促进各地区比较优势的发挥、区域间的要素流动和优化重组。我最近经常考虑，假如行政性分权的倾向继续发展，若干年后中国的经济格局将会怎样？答案是很可能出现既没有行政协调又没有市场协调的混乱状态。你上面已谈到苏联有一个斯大林体制，中国则有二十几个的问题。拿计划体制讲，中、苏两国还有一个差别，苏联全国的计划总盘子和各地区加总的计划盘子是相等的，中国则不然，由于地方对计划指标层层加码，省一级计委加总的计划盘子要比国家计委的盘子大得多，县一级计委加总的计划盘子又比省一级加总的大。物资调配、基本建设也如此。相对于中央计划和中央财政来说，“地方计划”和“预算外”部分太大了，形成一种尾大不掉的格局。这样一种状况，使得中国很难有强有力的宏观调控。另一方面，由于地方指令性计划指标层层加码，面向市场的份额就相对缩小。又由于各级政府对本地市场进行保护性“调控”，各个市场的容量缩小，国内统一市场难以形成，从全国范围看，资源也就得不到有效配置。这样，既没有强有力的宏观调控又没有竞争性的市场的状况就出现了。而这恰恰是与我们追求的改革目标背道而驰的。

刘吉瑞：可是有些人却认为，你前面讲的这种在较短时期内形成竞争性市场的想法，即所谓“统一市场道路”，是一种不切实际的幻想。他们说，市场的形成是一个“自然发育过程”，中国由于地区间差异大，交通运输又不发达，只能走“地区性市场的道路”，待到同一产品在不同地区生产的成本差异变小，或运输费用降低以后，全国统一市场才能逐步形成。完成这个过程，大概要花费“几代人”的时间。

吴敬琏：你说的这种理论在中国改革的构思里很有影响。不过从理论上讲，它把好几件不相关的事混在一起，以之作为立论的基础。最基本的一点，是把“分割的市场”同“地区性市场”混为一谈了。我们知道，所谓统一市场（integrated market)，是指没有行政性限制、没有税收壁垒、商旅可以通行无阻的市场。和统一市场对立的概念，是存在上面这类障碍的“分割的市场”（segmented market）。至于一种商品拥有地区性市场，还是全国性市场，则取决于这种商品本身的属性（如它是否适宜于长途运销和长期保存）和其他经济性考虑（主要是成本差异同运费的对比）。即使在统一市场已经形成的条件下，也总有一些产品只适宜于在地区市场上行销，决不能以此为理由断言市场割据存在的必然性。

刘吉瑞：在“地区性市场道路”不太有人讲了以后，又有一种理论，说是形不成全国统一市场，先形成区域性市场也是好的。以后可以像欧洲共同体那样，在区域之间订立某些协议，形成共同市场，然后再取消区域间的各种限制，逐渐形成统一市场。因而地方政府权力大，并不妨碍统一市场的最终形成。沿着这条路走，就可以形成地方政府有很大权力，同时又有全国统一市场的格局。

吴敬琏：我觉得这种观点多少有点似是而非，因为它把我们建立竞争性市场的历史起点搞错了。我们在改革开始时面临的任务，并不是在千百个分割的市场的基础上建立统一市场。中国一直是一个统一的国家，这对统一市场的形成是一个很好的条件。我们在前面已经谈过，在经历分割市场的“厘金之祸”以后，1931年正式“裁撤厘金，设立统税”。在那以后，虽然市场割据的现象并没有完全消除，但是设立税收或非税收壁垒、破坏市场统一性属于违法行为，则是明确的。解放后，国内政令统一，割据更不允许存在。在这种情况下，只要摒弃原来排斥商品交换和自由竞争的做法，采取适当办法把调拨改为贸易，全国统一市场就能够形成。在这种情况下，提出改革之初要先把市场切割得很小，然后再让它们经历漫长的过程逐步融合，这到底是促进，还是促退呢？

刘吉瑞：经您这样一讲，坚持市场取向改革和反其道而行之两种改革思路的原则分歧就看得更分明了。事实上，行政性分权的“改革”路子造成的恶果，现在已经很明显了。自从财政“分灶吃饭”特别是财政大包干政策施行以来，市场割据的现象越来越发展，以致报刊上有的文章大声疾呼，认为“三千诸侯各据一方”，市场被“切块、切条、切丝、切末”的严重状况不能再继续下去了。1988年5月12日，《文汇报》上登了新华社记者写的一篇文章，讲在从闽北到上海的“毛笋运输线”上关卡林立，苛捐杂税多达几十种，这些“买路钱”使毛笋成本成倍增加，产地只卖4角1公斤的毛笋在上海要卖2元多。这并不是个别现象。现在地区间相互封锁，在商路上到处设关设卡，征收什么“开发费”“离境税”“管理费”，简直有“厘祸”重现的味道。这不能不说是对市场取向改革的极大讽刺和严重挑战。

吴敬琏：至于说到有些同志津津乐道的“共同市场”道路，我想强调的一点是：欧洲由诸侯林立到民族国家的统一国内市场，再从各国独立市场到欧洲共同市场，固然是一种进步。然而欧洲共同体经济发展的经验证明，统一的欧洲市场较之共同市场有更大的优越性。现在共同体各国间已在多方面消除了关税壁垒，但还没有统一货币和建成统一市场。现在计划到1992年形成欧洲统一的大市场。前段时间，欧洲共同体花了很多钱，组织专家对大市场的效益进行估计。研究结果表明，欧洲统一市场形成后，可以使生产成本节约3150亿美元，国内生产总值增长4.5%，消费品价格下降6%，失业总人数减少1/8。所以，规模宏大的市场，经济效益是非常大的。欧洲从各民族国家的国内统一市场到欧洲统一市场的建立，用了100年时间。中国从来就是有统一市场的。如果我们现在重新把它分割成几百个、几千个小的地区市场，经过长时间商品经济经验的积累，认识统一的大市场比分割的小市场好的道理，再通过各小市场地方政府间长时期的谈判，用几十年甚至上百年时间形成统一市场，那么，经济上、时间上的损失都是惊人的。因此这种舍近求远的做法断不可取。

刘吉瑞：还有一个与经济性分权还是行政性分权相联系的问题是，体制改革由中央统一部署进行还是分区域推进。最近，分区域推进的主张很多。其中一种认为，各级地方政府都可以根据自己的财力和对改革的理解，实施本地改革，还有一种观点是中央统一部署，分区实施，如有的同志提出了全国稳定、东部积极推进的主张。如果这两种意见被肯定，就会同原来设想的中央统一推进改革的部署在方向和具体做法上产生一定的冲突和矛盾。

吴敬琏：你刚才讲的两种主张，我觉得应该分别进行分析。第一种主张实际上是一种地方行政性分权的思路，不是市场经济的思路，它只是把一个大命令经济划分成若干个小范围的命令经济。第二种主张是赞同实行市场取向改革的，但不是首先形成全国统一市场，而是先在某些先进的大区域实现市场化。这是在对实现全国统一市场不抱希望的情况下提出来的。国家体改委的金立佐很早就提出这个观点。他认为，在中国，市场发育程度很低，如果硬要形成全国统一市场，会拖住先进地区的后腿，而且，在短期内形成统一市场也不可能。所以，落后地区先暂时靠边，首先在先进地区形成市场，再向其他地区推进，使整个国民经济市场化。1986年冬天，建立全国统一市场的思路被否定，绕开价格改革、绕开统一市场来进行改革的观点在全国范围内占了优势。在这种条件下，仍然主张市场取向改革的人们，又重新提出了这个问题。他们的出发点是，既然中央政府没有在全国范围内放开市场的决心和意图，那么，要给先进地区一条活路，首先应该在这些地区放开市场。通常他们所举的例子是广东省。广东在实行特殊政策以来，改革的步子比其他地方走得快一些，这对于广东地区的经济繁荣、对外开放起了较好的作用。现在广东的经济体制已经走到了这一步，如果不能放开市场，原来已有一定生机和活力的经济或者被扼杀，或者演化成一种依附于行政权力的腐败的货币经济；同时，在一个地区放开市场，也比建立全国统一市场阻力更小、更易于达到目标。虽然我认为，这种办法与形成全国统一市场的办法相比较，还是后者的损失小，效果大。因为广东放开市场比其他地区快，有个先决条件：中央把它的上交税利固定在每年10亿，这样，它就可以在放开市场后，把价格水平和工资水平都保持在比别的地区高的基准上，因此，外地的物资源源不断流向广东，本地居民也可以承受，而邻近地区则产生了不满。如果形成全国统一市场，就给了各地平等竞争的条件，对全国资源的配置，对各地在竞争中共同提高，显然比个别地方开放更为有利。但是，如果中央政府确认不能走形成全国统一市场的道路，不得已求其次，那么，若干先进地区首先开放市场，比起先进地区被拖住后腿来说，也还是要好一些。不过，这样做要注意几个问题；第一，首先放开的地区，要确实是先进的；第二，这个区域要足够大，有较大的规模，否则，只能形成狭小的市场，也不能促进商品经济发展。从这两点来说，在沿海地区选择若干个开放地区和市场就很重要。如果要排个先后次序，我认为上海经济区、珠江三角洲、闽南应是首先考虑的。第三，对因采取地区推进策略而引起的地区矛盾的加剧，要有充分的估计。因为要保证这些地方有充足的资源，其价格水平，包括劳动力价格水平（即工资水平）都要比别的地方高。这样，别的地方就要采取保护措施，否则，受到的冲击是很大的，所以，要预先设计好能够弥补这些缺点、缓解这些矛盾的对策，才能采取这个战略。

刘吉瑞：我对这样的战略表示怀疑。这个战略难以解决两个重要的问题。第一个问题，价格、金融、税收这些体制，如您刚才所说，在客观上要求全国统一行动，很难分区域推进。如果强行分区域推进，会造成双重体制间的激烈冲突，尽管可能采取一些化解的措施，但效果如何，很难预测。第二个问题，这几年先进地区和落后地区之间的差距有扩大的趋势，事实上，在发展政策上，不管采取何种措施，地区发展肯定有先后。在这样的情况下，我们在改革部署上，在先进地区搞先一步的改革，搞所谓的“政策投入”，势必会进一步扩大地区间的差距。现在实际上投资已向先进地区倾斜，落后地区已不可能得到像“三线”建设时期那样多的投资，而且中央在这些地区的投资远低于全国平均水平，如果再在政策投入上让先进地区走在前面，像刚才所说长江三角洲、珠江三角洲先改革，从而产生一种“先改革优势”，那么，地区之间的差异将会越来越大，这种强烈的反差，不仅在经济上造成严重的问题，而且在政治上也可能产生一定的压力。另外，先进地区突破的策略在操作上并不比全面改革容易。如上海经济区要在体制上全面突破，没有全国整个宏观体制改革的配合，是断然不可能的。

吴敬琏：从这几年广东省先放开市场的试验来看，你所说的问题确实已出现了。广东邻近各省采取的办法有两个，一个是行政保护。如果各地纷纷采取行政保护，那么，整个国民经济就会变得四分五裂。而先开放的地区，由于得不到其他地区的粮食、能源、原材料等资源，它的发展除了依靠国际市场外别无出路，而能源、原材料依靠国际市场，实行所谓“两头在外”，实际上是不可行的。另外一种对策，现在有些省已经实行了，就是也放开自己的市场。比如，猪肉调出量最大的四川省，放开了猪肉市场，肉价上升后四川的损失就减小了。那么，有人就会说，这样不就逐渐形成全国统一市场了吗？是的，地区推进的确有这种积极的传导效应。但我们也要看到，内地放开市场后，自己的财力是无法承担的，它必然要求中央给它同先放开市场的地区同样的政策优惠，这又会加剧国家财政负担。所以，靠一地先放开市场，然后自发传导到各地形成统一市场的办法，比起由中央统一部署，来形成全国统一市场的办法，前者的成本代价要高得多，政治上的代价尤其值得考虑。有的经济学家批评我们说，主张按照中央的统一部署进行价格改革和市场组织，无异于把政府推到第一线去，面对各种可能发生的责难，承担风险。这种意见，从为领导上尽量减少政治责任着想，当然是有道理的。因为改革是一项艰巨万分、充满风险的事业，经常有可能出现失误。但是从改革的利益着想，还不能不要求政府对人民的事业负起责任来，加强领导；而对自己的工作负完全责任，则是一个负责的政府所理应做到的起码要求。

刘吉瑞：先进地区放开市场，如果同后进地区之间没有边界隔开，使用同一货币，就会对相对落后地区造成巨大压力。相对落后地区会被迫做出各种反应，封锁保护、“远交近攻”、以放对放等，无所不有。但即令以放对放，与其被动地、零乱地、各地区先后不一地做出反应，还不如中央统一布置，统筹安排进行改革。

吴敬琏：总而言之，我认为要建立新的经济体制，必须进行分权改革。分权要建立在两个前提之上，或说新体制的两块基石之上，一个是政企职责必须分开，各级政府都不能对企业进行微观干预，企业要成为真正的商品经营者。第二个就是各级政府的行政权力都不能妨碍全国统一市场的形成。在这两个基石之上，行政权力在各级政府之间进行分割，实行中央、地方规范化的分层经济管理。

由于协调改革论者多次提出反对行政性分权，这往往造成一种误解，似乎这一派经济学家是主张中央集权，反对任何分权的。其实，协调改革派不仅赞成根据商品经济的原则，把作出微观经济决策的权力交还企业和市场，而且主张在经济性分权的过程中，在行政系统内也进行分权改革。但后者必须符合经济性分权的大方向。这是因为相对于命令经济而言，商品经济本来就是一种分散决策的体系，在这种体系中，行政系统内部需要进行一定的分工，并且使这种分工规范化、制度化。

刘吉瑞：一谈到中央与地方分权，有些同志就主张在中国实行联邦制，说这更有利于发展商品经济。我觉得实行联邦制还是中央集权色彩比较浓的分权制，要从我国政治、经济的实际情况出发。从其他国家的经验看，联邦制未必就能确保市场统一，中央集权色彩较浓的分权制也未必一定与市场经济矛盾。南斯拉夫实行联邦制，所谓“多中心国家主义”既削弱了宏观调控能力，又破坏了统一市场。日本、英国、法国则实行中央集权色彩较浓的分权制，国内市场分割的状态却没有出现。根据我国的历史和现状，实行中央集权色彩较浓的分级管理体制可能更可行。

吴敬琏：适应和促进商品经济发展的中央—地方分权制，建立在三个必不可少的前提之上。首要的前提就是分权制必须建立在统一市场的基础之上。像美国，虽是联邦制国家，每个州都有相当大的立法权。但美国宪法规定，任何州的立法，如果妨碍了统一市场都属于违宪，这种立法即被宣布无效。在统一市场的基础上，根据各级政府的职能划分职权，地方政府有广泛的行政权力。在我们这样的非联邦制国家，地方政府的主要职能应该是：建设好地方基础设施，规划好地方的发展方向，促进地区经济发展，同时，各种有关文化教育、居民福利的设施，要由地方政府建立、管理。第二个重要前提是若干个主要宏观总量指标的调节权，必须集中在中央。这里所指的总量指标，主要指财政收支总量、金融收支总量和外汇收支总量。它们如果分散调节，必然造成宏观经济混乱。这是南斯拉夫地方行政性分权给我们最重要的教训。南斯拉夫是个多民族的国家，实行联邦制，六个共和国和两个自治区有广泛的权力，包括货币总量控制权这样最重要的宏观经济总量的调节权。而当每个地方都有了货币总量控制权后，就形成了谁多发货币谁得利这样一种机制，使得每一个有权发货币的地区，都多发货币，来取得其他地区的资源。于是，地区间矛盾激化，通货膨胀压力越来越大，中央政府失去调控能力，不但税收，而且利率、汇率也都是这样。所以，在总结了他们的教训之后，1987年南斯拉夫宪法修改时特别作了规定，这些最重要的宏观经济指标，只能由联邦进行调节。第三个前提是政府财政收入要与企业隶属关系脱钩。在实行了较彻底企业制度改革后，则要做到行政管理机关与企业完全脱钩。也就是说，这种中央—地方分权制是建立在政企彻底分离的基础上的。

刘吉瑞：这三大前提确立的过程，实际上也就是经济体制改革不断深入并取得成功的过程。在这三大前提下，地方政府上没有宏观调控权，下没有微观干预权，因而就可以专心致志地做好其发展各种基础设施、创造和改善投资环境、为企业生产和居民生活提供服务的本职工作。相对于原来大一统的命令经济体制，地方政府一些方面的权力要大大缩小，与此同时，另一些权力则会加强，如地方性法律法规的立法权、基础设施的建设权、制定社区经济社会发展规划和方针的自主权，以及地方财力的支配权等。十分明确的是，地方政府的职能变了，从一个单纯的执行中央政府政策、对经济活动进行行政干预的机构变成一个地方自治性质的机构。

吴敬琏：在规范化的中央—地方分权制下，地方政府的职能主要有这样几个方面：首先，根据宪法或其他全国性大法的规定，进行地方性立法，用法律规范调节本地区的经济社会关系；其次，制定指示性或意向性的区域发展规划和战略，尤其是根据比较优势原理对本地的产业结构作出规划；第三，根据财政预算，搞好基础设施建设，吸引各种企业到本地投资；第四，发展教育、卫生、文化事业以及其他服务事业，兴建和改造城镇；第五，利用财政预算收入和调整地方税等方法，实施收入再分配政策，提高就业率，救济贫困阶层；第六，与工商界和企业保持经常性联系，通过行业协会等组织对企业提供服务和指导；如此等等。从这些方面看，地方政府在经济生活中仍然负有重大责任，也能对经济发展发挥积极的作用。根据我国是后起的发展中国家这样一个特点，地方政府在经济生活中的作用，在相当长的时间内，无疑比现在的西方市场经济国家要大些。

刘吉瑞：中央—地方分权制的核心则是分税制。在明确中央政府和地方政府各自职能的基础上，根据事权来划分财政收支，实行收支对应的原则。具体说来，就是把与中央政府职能相联系的税种划为中央税，收入进入中央财政预算；与地方政府职能相联系的税种划为地方税，收入进入地方财政预算；除此之外，一些税种作为中央—地方共享税，比例分成。这样做的直接好处是，无论中央和地方，其职能的实施有财力上的保证。同时，财力的严格划分又使得它们不能拆东墙补西墙，必须加强自我约束，实现收支平衡。

吴敬琏：我们已经在宏观调控体系部分较详细地讨论了分税制及其运行原理，这里就不需重复了。分税制与目前的中央—地方承包制有两点本质的区别：第一，分税制是以市场统一、政企分开、总量调控大权归中央为前提的。当然，分税制也能反过来促使这三大前提的实现。而中央—地方财政承包则与这三项原则相悖。第二，分税制是一种规范的、一视同仁的体制，而中央—地方财政承包制则一地一率，承包条件以中央、地方政府之间的讨价还价为转移。说得苛刻一点，在改革进行了将近十年的今天，中国目前还没有统一的税制。

刘吉瑞：可是不少同志总觉得中央—地方政府的承包制比较实用，在中国行得通。因此，在财政承包的基础上，1988年又普遍推开了外贸包干制。由于外贸承包实行的时间短，它的影响、后果现在还不能完全把握。但我认为，从长远看，贸易包干制可能弊多利少。

吴敬琏：刚才我们已谈到南斯拉夫的经验，外贸、外汇的总量调节权应该归中央，如果分到地方，会造成各部门、各地区在国内互相封锁、抬价抢购，在国外低价倾销、自相残杀。南斯拉夫出现过这种情况，有的共和国低价出口原料，其他共和国则高价进口同一种原料。我国实行外汇留成以后，同样的事例也已发生。现在进一步实行外贸大包干，就把这一套办法固定下来并大大强化了。看来，在国内抬价争购出口物资，在国外互相压价倾销，以及耗用宝贵的外汇大量进口洋烟、洋酒及其他价高利大的“洋货”的局面，会进一步加剧。

刘吉瑞：对我国这样一个经济落后的大国来说，应该是国内互相竞争，对外要统一。而在外贸大包干下，统一对外很难实现。

吴敬琏：而且国内的竞争也很难开展起来。因为有行政保护，地区间很难开展公平竞争。有的同志说，外贸承包后，对在国内抬价抢购，就有了一种财务上的约束。我看这种想法可能是过于天真了。从表面上看，地方承包了外贸盈亏以后，如果抬价争购，换汇成本就提高了，给地方财政造成很大负担。其实，承包时已把相当大的进出口权力给了地方，而在进行行政管理的和追求经营利益的是同一个主体的情况下，地方政府就会利用行政权力，来谋取利益。比如说，紧俏商品如某些家用电器国内价格很高，是进口这类商品的官价汇率价格的几倍，甚至是按平均换汇成本计算的价格的好多倍。利用国内外的巨大差价和外汇官、市价的巨大差价，地方政府只要有权或有办法进口这类商品大量盈利，那么，把出口商品的收购价格抬得再高也能弥补。而这样一来，一方面国内价格因为抬价抢购上涨得很厉害，另一方面进口结构恶化，宏观经济利益受到严重损害。

刘吉瑞：看来，行政性分权的道路走不通，已经为国内外的经验反复证明。我们当前的改革要取得实质性进展和最终胜利，必须坚持经济性分权的正确方向，排除各种行政性分权措施的干扰。