中国改革三部曲

第11章 转型时期的社会关系和政治改革

中 国从计划经济到市场经济的转型，不是以革命的方式而是以改革的方式进行的。这就是说，它不是在政权发生更迭的条件下进行的，而是在原有的执政党和政府的领导下逐步实现的。由于这种方式能使经济改革在稳定的社会政治环境中起步，所以避免了大的社会震动，具有明显的优点。不过，经济体制的变动必然会引起社会结构的变化，这种变化也必然要求社会的政治、文化等上层建筑发生与之相适应的变化。如果不对与经济基础不相适应的上层建筑进行改革，就会在两者之间产生种种摩擦和冲突，最终经济改革也无法顺利进行。因此，在经济改革的过程中配套进行包括政府自身改革在内的政治改革，就越来越成为一个突出的问题。

社会主义国家的政治改革本身是一个十分巨大而复杂的课题，对它的研究，远远超出了本书的论述范围。本章只能就与经济改革直接相关的社会政治问题作一些简要的讨论。

11.1 政治体制与经济体制的互动关系

中国的政治体制需要改革，根本的原因在于传统的社会主义政治体制遇到了与在经济改革中建立起来的新经济体制不相适应的挑战。所以，我们的讨论也要从这种政治体制的基本特征开始。

11.1.1 苏联式政治体制的基本特征

开始市场化改革以前，包括中国在内的社会主义各国的经济和政治体制都是按照源于列宁的苏联模式建立的。列宁的社会主义经济模式，正如我们在第1章1.2.1中已经说明的，是一个“国家的辛迪加”，整个社会都被组织在这个国家所有的大公司里，政府是这个大公司的总管理处，社会的全体成员都是这个大公司的雇员。列宁的社会主义政治模式又叫做“无产阶级专政体系”。

斯大林在他的许多著作，特别是《列宁主义的几个问题》中，根据列宁的遗著，对“无产阶级专政体系”的基本结构作了阐明。他说，这个体系是由一个“指导力量”和若干“传动装置”、“杠杆”综合起来构成的。在这里，“指导力量”是指作为无产阶级先锋队的共产党，“传动装置”和“杠杆”则是指若干“无产阶级的最广泛的群众组织”，包括：（1）“苏维埃及其在中央和地方的许许多多支脉，即行政的、经济的、军事的、文化的和其他的国家组织”；（2）“工会及其在中央和地方的支脉，即许许多多生产的、文化的、教育的和其他的组织”，“它们把各行各业的工人都联合起来”；（3）“各种合作社及其所有支脉”，“合作社使无产阶级先锋队便于同农民群众联系，并为把农民群众引上社会主义建设轨道创造条件”；（4）青年团，“它的任务是帮助党以社会主义精神教育青年一代。它以青年后备军供给一切管理部门中的所有其他无产阶级群众组织”，如此等等。

斯大林特别强调“党是无产阶级专政体系中的主要领导力量”。他说：“在我们苏联，在无产阶级专政的国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题……在这个意义上也可以说，无产阶级专政实质上是无产阶级的先锋队的‘专政’。”[1]

斯大林特别强调，列宁认为，为了实现共产党在无产阶级专政中的这种领导作用，它必须按照严格的集中制原则组织起来，并实行党的领袖的个人独裁。列宁说过，“谁都知道，群众是划分为阶级的”；“阶级是由政党来领导的”；“政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”[2]“无可争辩的历史经验说明：在革命运动史上，个人独裁成为革命阶级专政的表现者、代表者和执行者，是屡见不鲜的事。”“苏维埃的（即社会主义的）民主制与实行个人独裁制之间，绝无任何原则上的矛盾。”必须“使下面两种任务协调起来，一方面经常开群众大会讨论工作条件；另一方面在工作时间绝对服从苏维埃领导人——独裁者——的意志”[3]。

十分清楚，列宁的上述政治体制模式（“无产阶级专政体系”）和他的经济体制模式（“国家的辛迪加”）是相互衔接的：无产阶级专政的国家运用自己的强制力量建立、组织和捍卫“国家的辛迪加”。作为核心领导力量的共产党及其领导人则依靠这一整套体系，“党掌握政权，党管理国家”[4]，保持对“国家辛迪加”的绝对控制。

在国际共产主义运动中，对于苏联的这种政治模式并不是没有反对意见。德国共产党和共产国际的创始人之一卢森堡就是列宁关于党内要实行“极端的集中制”和“一党专政”思想的尖锐批评者之一。卢森堡和德国社会民主党的右翼领袖考茨基反对无产阶级专政的态度不同，她是主张对反抗革命的资产阶级进行专政的；但她同时指出，这一专政不能取消民主和限制言论出版自由，因为“没有普选，没有不受限制的出版和集会自由，没有自由的意见交锋，任何公共机构的生命就要逐渐灭绝，就成为没有灵魂的生活，只有官僚仍是其中唯一的活动因素。公共生活逐渐沉寂，几十个具有无穷无尽的精力和无边无际的理想主义的党的领导人指挥着和统治着，在他们中间实际上是十几个杰出人物在领导，还有一批工人中的精华不时被召集来开会，聆听领袖的演说并为之鼓掌，一致同意提出来的决议……这固然是一种专政，但不是无产阶级专政，而是一小撮政治家的专政……雅各宾派统治意义上的专政……不仅如此，这种情况一定会引起公共生活的野蛮化：暗杀，枪决人质等等。这是一条极其强大的客观的规律，任何党派都摆脱不了它。”[5]

虽然卢森堡关于无产阶级专政的建言遭到列宁和俄共领导的拒绝，但被卢森堡不幸言中——连当年与卢森堡对立的俄共领导人托洛茨基和季诺维也夫（Grigori E. Zinoviev，1883～1936）等人最后也死于斯大林专政机器的刀斧之下。

11.1.2 毛泽东时代的中国政治体制

在中国，1913年反对袁世凯的“二次革命”失败以后，孙中山决定改组国民党，并且决定“以俄为师”，接受苏俄“以党治国”的思想作为国民党的政治纲领。1924年，他在国民党第一次全国代表大会上倡议成立国民政府时指出：“现尚有一事可为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步。”俄国“能成功，即因其将党放在国上”。[6]1928年，国民党在取得全国政权以后，就按照苏联模式建立了它的党政系统。

中国共产党的领导人对这种政治体制持尖锐的批判态度。

毛泽东在20世纪20年代末的井冈山时期，就曾直截了当地批评孙中山从苏联引进的“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的”。[7]1929年，周恩来在代表中共中央给红四军前委所作的批示中也说道：“党管一切这口号，在原则上事实上都是不通，党只能经过党团作用作政治的领导。”[8]1940年，刘少奇也指出：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不要建立共产党的‘一党专政’。”“共产党并不愿意包办政府，这也是包办不了的。”[9]1941年，邓小平更是尖锐地指出：“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[10]

在战争环境严酷的历史背景下，1942年9月1日，中共中央作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，即“九一决定”，要求各根据地建立党委会的一元化领导，由统一领导一切的党委会领导党、政、军、民等各方面的工作。[11]自那以后，各根据地建立了这种类似于苏联的党政体制。

1945年，毛泽东在中共七大的政治报告中提出了组成民主联合政府，建立“独立、自由、民主、统一和富强的新中国”的纲领。[12]1947年，毛泽东亲自撰写，并在10月10日发布的《中国人民解放军宣言》中重申：将在打倒蒋介石政权以后，联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，成立民主联合政府，废除蒋介石统治的独裁制度，实行人民民主制度，保障人民言论、出版、集会、结社等自由。[13]

不过，《中国人民解放军宣言》提出的政治架构并不是一个准备长期执行的政策。在这一篇宣言发表一个月以后，毛泽东提出了效法苏联和南斯拉夫的先例，建立一党执政政府的设想。他在1947年11月30日致电斯大林提出：“在中国革命取得彻底胜利的时期，要像苏联和南斯拉夫那样，所有政党，除中共之外，都应离开政治舞台”。不过，这种想法由于形势的变化和斯大林在1948年4月20日回电表示反对而没有付诸实施。[14]

1949年10月中华人民共和国成立后，执行新民主主义纲领，政府组织大体上保持了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）规定的“联合政府”的形式。在政府领导职务中，非中共党员约占半数。

1952年10月，斯大林向中共中央建议，制定宪法用以取代《共同纲领》并进行选举，以便实现向苏联式的“一党政府”转化。中共中央接受了这个建议。[15]1954年《中华人民共和国宪法》的制定，标志着苏联式政治体制的建立。政府领导职务完全由中共人士担任，实现了党政合一、议行合一。

按照左翼政治学家邹谠的说法，这是一个从公共事务、企业事务直至个人事务无所不管的“全能政府”。[16]

11.1.3 进行政治体制改革的必要性

20世纪70年代末期的改革开始以后，中国的经济体制从“国家的辛迪加”转变为以多种所有制经济共同发展为基础的市场经济。但是，在政治体制方面，列宁式体制的基本架构并没有受到触动。这样，在已经有了巨大变化的经济体制与没有根本性变化的政治体制之间就出现了种种矛盾和冲突，既妨碍了经济体制改革继续向前推进和新经济体制的有效运转，也使政治体制难于实现它的公共服务功能。

这就是邓小平一再提出“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”[17]的道理所在。

进行政治改革的必要性，可以从社会主义的价值追求和市场经济基础对上层建筑的要求这两个方面加以说明。从第一个方面看，民主政治和法治国家历来是先进人士包括社会主义者所追求的理想，也是社会主义者的现实政治纲领。从第二个方面看，市场经济以平权的所有者之间的自由交换为基础，这样的经济制度只有在民主与法治的政治制度下才有可能存在和发展。

首先，市场交易的主要特征在于交换的自愿性和决策的自主性。经济学家麦克米兰（John McMillan，1951～2007）说得很清楚：“市场中的参与者控制着自己的资源，决定这些资源如何使用，并不受制于其他任何人的命令。”“如果人们失去了自主权，那么根据这个定义，他们的交易将不是‘市场交易’。在存在权力关系的任何情况下，比如一方管辖着另一方，或者双方都受另一个更高的权力机构管辖时，所发生的交易都将是其他形式的交易，而绝不是‘市场交易’。”[18]在苏联式的“国家的辛迪加”中，党政领导机关是有权支配所有经济主体的最高权力机关，而这些经济主体缺乏进行自愿交易所必需的自主权，因而使市场机制无法有效运转。

其次，市场经济要求建立民主和法治。苏联式的专政政权如同列宁所说，是“由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权”。[19]在人类社会早期“熟人市场”的人格化交换中，合同的执行可以依靠人与人之间的血缘、乡亲等关系得到保证，而在发达市场经济的非人格化交换中，合同的执行则由第三方，特别是正式法律体系得到保证。因此，现代市场经济的有效运转，要求在民主政治的基础上建立起法治（the rule of law），即法律的统治。

总之，市场经济意味着市场通过它的自由价格制度在稀缺资源的配置中起基础性作用。然而，在传统的社会主义政治体制下，政府才是主要的资源配置者。因此，这种政治体制与市场经济体制之间存在着巨大的冲突。

为了实现建立民主与法治的目标，就需要进行政治改革，改造与经济基础不相适应的上层建筑。

11.1.4 政府在社会转型中的作用

对于政府在从计划经济向市场经济转型中的作用，存在着两种完全对立的意见：一种是主张“小政府即是好政府”，认为政府只要放开对经济生活和社会事务的管理，市场经济就会自然而然地成长壮大；另一种是主张保持政府对整个社会强有力的控制，以便保持稳定和使资源配置符合社会利益。看来，这两种极端的意见都不无偏颇。

前一种意见正确地强调了市场的作用，但也反映了所谓“市场原教旨主义”的偏颇。事实上，即使古典经济学的创始人和重商主义的激烈批评者、强烈主张减少国家对经济活动干预的斯密，也认为政府负有建立和执行产权规则，为“看不见的手”发挥作用、搭建平台等重要职能。

后一种观点强调政府对转轨过程的领导和控制，有它一定的道理。但是，这也造成了一种危险，就是政府及其工作人员（官员）把持手中的国家机器，不但不用它来破旧立新、推进改革，反倒会使它成为干扰市场有效运作、维护旧体制、保持和扩大特权利益的手段。

专栏11.1 20世纪政府与市场边界变动

1776年，英国经济学家亚当·斯密出版了经济学的经典之作《国富论》一书，在书中他强烈抨击重商主义的政府对经济生活的干预，主张充分发挥市场机制的作用，推动社会经济的发展。自那以后，西欧国家政府活动的范围逐渐收缩，趋向于充当维持市场秩序的“守夜人”角色。

然而，从19世纪后期开始，潮流朝相反方向转变，发达国家的政府规制经济的活动开始增加。整个20世纪上半叶，政府权力日益扩大。无论是在社会主义的苏联、东欧国家和中国，还是资本主义的西欧和美国，无论它们采取的干预方式是国家所有制和计划经济，还是凯恩斯主义的宏观调控，虽然干预的方式和干预程度有很大不同，但在强调政府代表公共利益组织和管理经济这一点上，颇有异曲同工之处。于是我们看到，不但社会主义国家力求实现“国家的辛迪加”的理想，资本主义国家的政府职能也在加强。例如，随着罗斯福“新政”的推行，美国逐步成为“规制的资本主义”（regulated capitalism）经济，西欧国家则在加强政府宏观经济管理的同时，发生了对所谓“制高点行业”的国有化运动。

强化政府职能的趋势大约持续了半个世纪，此后风向倒转过来。中国、苏联和东欧等社会主义国家计划经济体制弊病暴露无遗，纷纷采取不同方式进行市场取向的改革。西方世界自20世纪70年代遭遇“滞胀”之后，当时的英国首相撒切尔夫人和美国总统里根都实行解除管制和削弱政府干预的政策。一时间，“新自由主义”就成为新的时尚。

在苏联和东欧社会主义国家剧变后的一段时间里，许多人认为苏联和东欧社会主义国家政治经济体系的崩溃意味着“历史的终结”：政府与市场的边界问题已经按照有利于市场的方式一劳永逸地解决了。然而人们很快地发现，历史并未终结，政府与市场的冲突只是改变了形式，它将在新的更高的层次上展开。而在2007～2008年的世界金融危机爆发以后，钟摆似乎又摆向了另外一个方向。

20世纪社会经济制度变迁的基本脉络提示我们：明智合理地确定政府和市场之间的边界，是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题。在自由市场在资源配置中起基础性作用和政府提供公共物品的基本制度框架下，根据实际情况调整市场与政府之间的边界，使市场这双看不见的手和政府这双看得见的手有一个较为恰当的结合，才能保证经济繁荣和社会公正。

根据吴敬琏为《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》（丹尼尔·耶金，北京：外文出版社，2000年）一书所作序言等资料编写。

在中国，持两种极端观点的经济学家都比较少，大多数人持有较为平衡的观点。[20]

对于成熟市场经济中政府的作用，许多经济学家归纳为四个主要的方面：一是在“市场失灵”的场合干预资源配置，如对具有外部性的物品（如高污染产品、高社会效益产品和公共物品）的生产进行调节；二是监管市场，执行反垄断、反不正当竞争的立法等；三是保持宏观经济稳定，以避免市场经济活动的过度波动；四是进行资源再配置和收入再分配，即对由市场决定的收入分配进行调节，以避免公共物品的匮乏和收入的两极分化。

在确认政府应当发挥作用以纠正市场失灵的同时，还必须注意的是，政府毕竟是一种行政机构，它也经常会出现失灵，即政府失灵（government failure）。由于政府并不具有能够较之市场更有效地获取信息的优势，所以它在市场机构之外进行活动很有可能造成低效率，政府组织本身也有可能偏离社会的公共目标，政府机构干预派生的外部性，政府官员以权谋私的寻租活动等原因，也常常会使政府的活动产生失灵。[21]这些问题都需要加以防范和消解。防范和消解的办法是：（1）正确划分市场作用和政府作用的范围。分清楚哪些问题应当由市场解决，哪些问题应当由政府进行干预，尽量使用市场手段来解决问题。（2）在必须使用行政手段的情况下，要把市场机制和行政手段适当地搭配起来，协调地起作用。

在从传统社会到现代社会和从命令经济到市场经济的双重转型期间，政府的正面作用需要加强而不是削弱。所谓政府的正面作用，主要包括以下几个方面。

1. 消除对改革的阻碍和反抗

如前所述，改革不是一个完全自发演进的过程，而是社会制度的重新安排。这就意味着经济利益关系在较短历史时期内的大调整，而利益的调整又必然会遇到那些不愿意放弃既得利益的人们的阻碍和反抗。政府只有通过运用行政、法律、教育和经济政策等各种手段，才能消除这种反抗。当然，在所有这些只有政府才拥有的手段当中，既要有强制性的，也要包括一些诱导性的。但是，即使是这种诱导性的政策，也需要政府的倡导和支持。

2. 建立市场经济体制的各种基础设施

市场的有效运作，以其他方面制度的支持和各种基础设施的建立为前提。所谓市场制度的基础设施，一方面是指工商企业、中介组织、政府机构等各种组织，另一方面是指由法律、规章制度等组成的全套“游戏规则”（rules of the game）。随着改革开放全面深入，建立“游戏规则”的工作已经提到重要的议事日程上来。国家应当加强制定法规的工作，而且要用国家的强制力量保证这些规则的实施。

3. 提升市场，弥补市场协调失灵

在转型期间，由于市场制度的不完善，经济协调方面的缺失就较经济学所定义的市场失灵范围更为宽泛，政府需要起的作用也就更大。对于政府如何在解决这方面问题中起作用，国际上存在三种观点：（1）“市场亲和论”（market-friendly view），主张政府的作用应限于保持宏观稳定和弥补市场失灵；（2）“国家推动发展论”（developmental-state view），主张在这一发展阶段上，政府应当用自己的行政干预代替市场起作用；（3）“市场增进论”（market-enhancing view），认为政府应当积极地参与发展，但它的主要参与方式应当是支持民间部门包括企业组织、金融中介、农业合作社等的发展并与它们协同工作。[22]上面第三种观点对一个处于早期市场经济阶段的发展中国家具有更大的适用性。

如前所述，对于政治家和政府官员顺应民意、推进改革的行动，所有关心社会进步的人们都应当为之提供支持。但是由于改革是在原有的政府机构的领导下进行的，而这些政府机构通常又是干预权力十分巨大而且不可避免地与旧的体制具有千丝万缕的联系的，这样，就存在一种危险，即过分迁就反对改革的力量，在推进改革时迟疑不决。更加严重的是，某些官员有可能利用手中掌握的公共权力“设租”、“寻租”，成为权贵特殊利益的代表。因此，防止政府失灵造成的危害，对于转型国家来说，是一个较之其他国家更为严峻的任务。

11.2 中国政府的政治改革规划及其进程

从上一节的讨论中可以看到，对于像中国这样的发展中国家来说，政府在社会转型中负有双重的任务。一方面要致力于规范化的市场秩序和法律制度的建设以及现代化的教育，另一方面要建立约束自身行为的法律制度，即实行宪政。东亚新兴工业化经济体在经济发展初期市场发育程度低的情况下，“威权主义”（authoritarianism）的政府干预往往扮演了经济发展强力推进者的角色。但是，当这些经济体实现经济“起飞”以后，政府对市场的压制和不当干预也会造成错误的投资导向、助长腐败和“权贵资本主义”等问题，给经济的长期稳定发展埋下隐患。因此，许多发展中国家在市场经济发展到一定程度以后都提出了“从威权到民主”的政治改革问题。[23]

正因为如此，中国领导人邓小平早在改革开放初期，就提出了政治体制改革的任务。

11.2.1 1980年：邓小平提出政治体制改革

1980年，邓小平在发动农村承包制改革的同时，要求启动政治改革。

当年8月18日，邓小平在中共中央政治局会议上作了著名的“八·一八”讲话[24]，提出了对党和国家领导制度进行改革的问题（专栏11.2）。他指出，由于党和国家领导制度、组织制度上的问题，导致了“文化大革命”的十年浩劫，关系到党和国家是否改变颜色，因此必须坚决彻底地加以改革。

经过中共中央政治局的认真讨论，邓小平在这个讲话中提出的意见得到了政治局的批准。由此启动了党和国家领导体制的改革。不过，这项改革还没有开始进行，就遇到了中国改革开始后的第一次回潮。因此，邓小平倡议的改革并没有能够贯彻下去。

专栏11.2 邓小平1980年“八·一八”讲话论党和国家领导制度的改革

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议讨论党和国家领导制度的改革问题时，对政治改革发表了纲领性意见。他指出，由于中国长期的封建专制主义的影响，由于共产国际时期各国党的工作中领导者个人高度集权的传统，也由于长期认为社会主义制度必须对社会实行中央高度集权的管理体制，在共产党和国家现行的领导制度中存在不少的弊端：

首先，在党和国家的政治生活中广泛存在着官僚主义现象。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。“这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”

邓小平说，党和国家政治生活中存在许多严重问题，主要是与党和国家的领导制度有关。在党和国家的领导制度上存在的主要问题是：

（1）权力过分集中。这就是在加强党的一元化领导的口号下，把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。

（2）革命队伍内的家长制作风。个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。

（3）干部领导职务终身制。

（4）形形色色的政治经济特权。

邓小平指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。

邓小平还说，中共中央正在考虑进行一系列重大改革，其中包括：（1）提出修改宪法的建议，使之能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法中表现出来。（2）真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。（3）有准备有步骤地改变党委领导下的厂长（经理）负责制，实行工厂管理委员会、公司董事会等领导和监督下的厂长（经理）负责制。党委领导下的校长、院长、所长负责制等也考虑加以改革。（4）各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，不能由第一书记说了算。

邓小平的这个讲话，在1980年8月31日由中共中央政治局讨论通过。

根据邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月）（《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1993年，第320～343页）编写。

11.2.2 1986～1987年：邓小平关于加快政治改革的建议和中共十三大的改革计划

在经济改革获得了一定程度的推进，而政治改革大大滞后的情况下，中国的领导人越来越认识到，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。”

1986年，邓小平再次提出进行政治体制改革的问题。他说：“一九八年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。”[25]“要注意政治体制改革，包括党政分开和下放权力。我想中央的领导同志，特别是书记处的同志，要考虑一下这个问题。允许用年把时间搞调查研究，把问题理一理，把主意拿好，然后再下手。政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[26]关于政治改革的内容，邓小平提出：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”他要求“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图”。[27]

根据邓小平的这些指示，经过近一年的研究和准备，1987年10～11月的中共十三大决定推进以实现党政分开为重点的政治体制改革。根据邓小平的意见，中共十三大，强调党的领导是政治领导。党对国家事务进行领导的主要方式是使党的主张经过法定程序成为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用带动广大人民群众来实现。企业和党组织的作用也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用，不再对单位实行“一元化”领导。与此同时，提出了“以党内民主来逐步推动人民民主”的方针，并确定了一系列具体的措施，从1988年起开始实施。[28]

不过，这次政治改革刚刚开始就被1989年的政治风波所打断。风波过后，一些人对中共十三大的决定是否属于“资产阶级自由化”提出质疑。虽然邓小平明确指出，“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动”[29]，不过实际上还是有不少措施停止执行。

11.2.3 1997年中共十五大以来的政治改革

中国领导人在20世纪90年代初期重新启动政治改革。1997年的中共十五大提出“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的政治改革总目标。[30]2002年中共十六大在推进政治改革方面又提出建设法治国家、发展民主政治、提升政治文明等要求。

虽然政治改革列入了党政领导机关的纲领性文件，而且20多年来在基层选举、市场经济的立法等方面做了不少工作，但政治改革的推进远没有原来设想的快。

11.3 中国转型期中的社会矛盾

在中国改革的初期，不少支持市场取向改革的人曾经认为，改革一旦开始，它就将是一个自我增强的平稳递进过程：经济改革促使生产力和人民生活水平得到普遍的提高，而这种提高又会促使更多的人支持经济和政治改革向前推进。可是随着中国改革的深入，社会矛盾似乎并没有得到明显的消弭，有时那些固有的矛盾和新产生的矛盾还表现得相当尖锐。出现这种情况，既有客观方面的原因，也与改革本身的不足有关。

11.3.1 转型时期是一个社会关系趋于紧张的时期

中国社会转型的一个特点，是传统社会到现代社会的转型与计划经济向市场经济的转型结合进行，但不论哪一个转型过程，都充满了矛盾冲突。

1. 传统社会到现代社会转型中的社会矛盾

帕金斯（Dwight H. Perkins）等学者在他们合著的《发展经济学》教科书中写道：“经济发展起步以后，并不一定不断地前进，经济发展本身，尤其是在初期阶段，会使社会关系与政治关系趋于紧张，从而破坏经济增长所必需的稳定局面。”[31]亨廷顿（Samuel P. Huntington，1927～2008）也在他的名著《变化社会中的政治秩序》中指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[32]这就是说，在实现了现代化的情况下，社会趋向稳定；而现代化的过程中，却隐含着各种诱发社会不安定的动因。因为在一个现代化程度已经很高的社会中，居民收入水平普遍提高，个人享有较大的自主决策权，各种社会成员对现存的社会秩序持有一种满意态度。

在这个过程中，关键一环是中等收入阶层（middle class，亦称中产阶级或中等阶级）[33]的数量增加和作用扩大。一个不虞生活匮乏、具有一定政治文化素养的中等阶级的壮大是现代性的一个重要标志，是保持社会稳定的重要力量。所以，现代性的实现一般能导致社会稳定。

现代化的过程，意味着现代性的增加或社会的进步，似乎能够增加社会的稳定性。但是，在一个变革的社会中，有利于稳定的因素和不利于稳定的因素同时存在。传统社会向现代社会的巨大变革，对不同的人群产生的影响很不相同。这就容易诱发社会的动荡：第一，现代化过程把人们从传统社会下的信息闭塞状态推向变革社会中的信息畅通状态，即使是身处穷乡僻壤的人，也能够知道大千世界里其他人是怎样生活的。在这种情况下，人们对提高生活水平的期望值就会大大提高。当这个期望得不到满足，或者满足的程度比较低时，人们就会产生不满情绪。如果没有有力和灵活的政治制度约束和疏导，社会就容易发生动乱。第二，在社会迅速发展的过程中，人们利益的增加是不均等的，当一个社会群体或个人的利益受到了实际损失，或自以为受到了不公正的对待，就会产生不满情绪，从而也会导致社会不安或动乱。第三，期望值的提高不只是数量上的增加，还包括质量上的提高。马斯洛的需求层次理论[34]告诉我们，当人们的低层次需求得到满足以后，就会进而追求高层次需求的满足。如果这种高层次需求得不到满足，同样也会引起不满，从而孕育社会动乱。

从历史上看，在从传统社会向现代社会转变的过程中，英法等目前已经实现现代化的国家都曾经历过一个动荡不安的时期。英国的封建庄园制度在15世纪走向崩溃，此后发生了资产阶级革命，但在那以后的很长时间里，社会始终动荡不止，只是在1688年“光荣革命”确立宪政秩序和19世纪末期进入以技术进步和效率提高驱动的现代经济增长以后，才逐渐走上稳定发展的道路。在崇尚革命的法国，整个18世纪阶级对抗和暴力革命更是如火如荼。许多国家在实现现代化的漫长岁月里，都曾为社会不安定付出过巨大的代价。

后发国家要在几十年的时间里走完发达国家用几百年的时间才走完的现代化道路，在这段时间里如果不注意化解社会矛盾，那么，为快速现代化作出的努力，哪怕在经济上是成功的，也会由于得不到大众的支持而归于失败。伊朗、菲律宾等国家的经历就在某种程度上证明了这一点。

从各国的经验看，在传统社会到现代社会转变过程中的各种社会矛盾往往集中反映在各社会阶层收入差距的扩大上。二战以后，包括东南亚和拉美地区在内的现代化“第三梯队”、“第四梯队”国家在其向现代社会转变的过程中，曾经采取过各种各样的措施，设法缓解这种由高速赶超战略所引起的社会矛盾激化，取得了一定的成效。拿收入水平差距扩大问题来说，美国经济学家库兹涅茨在1955年提出了经济发展水平与不平等程度之间关系的“倒U型”曲线。这就是说，在现代化初期，随着人均国民生产总值的增加，收入的不平等程度会增大，收入达到中等水平时，收入差别也达到最高点，待到收入水平达到工业化国家水平后，收入差别才逐渐缩小。[35]但是，库兹涅茨的这种观点是根据欧美富裕国家的历史数据和第三世界国家二战后初期的数据提出的。而东亚新兴工业化经济体高速实现现代化的经验却表明，发展中国家初期的高速增长同样有可能与较低的不平等程度共存，而且比较平等的分配关系还会有力地促进社会稳定和高速增长。亚洲的日本、韩国、中国台湾等新兴工业化经济体通过制定和实施一系列政策和措施，就比较好地解决了这个问题。日本在二战后的相当长时期中，实行抑制大商业发展的政策。这种政策从经济学上来说是不合适的，但它可以给小商业以大的生存空间，从而有利于解决就业问题。中国台湾在发展初期为防止收入差距扩大作了很多努力。世界银行《1991年世界发展报告：发展面临的挑战》表明，中国台湾的收入平等程度和GDP增长率在所谓“蒋经国时代”都处于比较高的水平上。[36]

2. 计划经济向市场经济转型中的社会矛盾

向市场经济转型对社会矛盾所起的作用，和现代化的作用有类似之处，有时会表现得更为尖锐和激化。有学者称“转型所涉及的大规模制度变化，属于人类所能想像到的最复杂的经济和社会过程之列”。[37]由于转型期间利益结构的巨大变动，同时由于市场机制对建立在计划经济时代人格从属基础上的社会关系的解构作用，社会矛盾的激化和社会关系的动荡经常如影随形。

一个传统的计划经济国家要在几十年的时间内实现上述双重转型，就意味着要把现今发达国家在几百年的变革中所面对的社会矛盾压缩在几十年的短时期内加以解决。这样一来，出现社会不安定的可能性就要大得多。如果政策上发生偏差，更容易激发社会动荡。

由此可以得出结论，在整个改革过程中，如何协调矛盾各方和化解矛盾，是一个必须密切关注、千万不能掉以轻心的问题。

3. 保持社会公正是转型时期的一个尖锐问题

中国经过30年的改革开放，市场经济取代计划经济已经是不可逆转的历史定局。问题在于，正如我们在本书第2章专栏2.1中谈到过的，中国社会转型初期力求建立起来的是所谓“经济主导型的市场经济”，在这种经济的“双轨”之间存在着一种此消彼长的关系。如果命令经济的地位和作用没有能够逐步削弱，相反政府官员的支配权力变得愈来愈大，就会偏离实现社会公正和共同富裕的社会主义市场经济的根本目标。超过一定限度，甚至不再成为市场经济，而蜕变为权贵资本主义或官僚资本主义，即毛泽东所定义的“封建的买办的国家垄断资本主义”[38]。

总之，追求一种什么样的经济社会体制，就成为转型时期一个最尖锐的社会问题。它的核心是，是否和如何在大变革中力求保持社会公正。

（1）追求社会公正是一种普世价值观

我们在第1章里已经讲到过，社会主义作为一种社会理想，它的核心价值就是追求社会公正，要求实现共同富裕。

社会公正不仅是各种流派的社会主义者的理想追求，在当代世界，许多非社会主义的思想家和政治家也主张社会公正。美国道德和政治哲学家罗尔斯在《正义论》[39]一书中开宗明义地指出：“正义是社会体制的第一美德”。他提出了作为公平的正义（justice as fairness）的两条原则：第一，每个人都有权享有与他人的自由并存的基本自由，例如思想和信念的自由，言论、集会和结社的自由，人身自由和个人财产的自由，以及法治原则所规定的其他自由权利等。第二，是与差别原则（difference）相配合的机会平等原则。机会的平等需要通过程序公正，比如全民义务教育来保证其实现。然而，对于那些由于天然秉赋和社会条件的不同所造成的不平等结果，罗尔斯用差别原则来弥补，也就是对社会弱势群体施行收入再分配来补偿。对此，另一位美国哲学教授诺齐克（Robert Nozick，1938～2002）[40]提出“持有正义理论”（theory of justice in holdings），反对罗尔斯的差别原则以及扩大国家功能至分配领域的主张。他所谓的持有正义，是指一个人的财物持有的来源是正当的，也就是“起点公正”。在诺齐克看来，如果持有的来源或在任何一个环节上是不正义的，这个持有就是不正义的，因此要追溯既往。

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森突破了把发展仅仅定义为GDP增长或个人收入提高等的狭隘发展观，提出了一个综合的、全面的价值标准，用以衡量人的生活以及社会发展状况是否合于理想，或者是否在向理想的方向发展。在他看来，发展应该视为人们享有的实质自由的扩展，即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力，包括免受困苦、社会参与、享有各种政治权利，等等。[41]

总之，从坚持社会公正的价值观看，在转型过程中努力保持机会平等和起点公正、防止权贵资本主义的滋生和对人民权利的侵犯是至关重要的。

（2）通过改革，力促机会平等和改善结果平等

在转型过程中，如何处理平等和效率之间的关系，是近年来学界和经济界争论较多的一个重大问题。作为集中计划经济的制度基础的是大一统的国家所有制，或称“全民所有制”。历史经验表明，在这样的产权制度基础上，很容易出现“国富民穷”、与社会主义共同富裕目标背道而驰的情况，向市场经济转型的一项重要任务，是对多种形式的产权作出明晰的界定。如何在明晰产权的过程中保证起点的公正是一个严重的问题。正如前面已经讲到过的，在国有经济的改革和“放开搞活中小企业”的过程中，出现了掌权者或掌权者的“亲信”和“关系户”蚕食或鲸吞公共财产的问题。对于这类行为，除了要靠完善处理产权的规章制度和从上到下的监督来加以制止，更加重要的是实现交易过程的透明化以及保障公民的知情权等宪法权利的行使和对政府的有效监督。

在近年来的争论中，一种观点认为，分配的平等是社会主义的一种根本性要求，因此应当平等优先，而不能把效率放在重要地位；另一种观点认为，中国还是一个穷国，只能考虑提高效率，而不应当“兼顾平等”。其实，根据美国经济学家奥肯（Arthur M. Okun，1928～1980）提出的“效率与平等存在替换关系”（负相关关系）的原理[42]，平等可以从机会的平等和结果的平等两个角度去考察。奥肯所说与效率有着替换关系的平等，指的是结果的平等。至于机会的平等，则大体上同效率有着互相促进的关系（正相关关系），而并不存在负相关的关系。因此，二者应当是可以兼得的。针对中国当前权力腐败和行政垄断是贫富差距不断拉大的主要成因的状况，显然应当把反对由于政府官员权力过大和不受监督造成的机会不平等放在首要的地位。对于机会不平等和由此造成的贫富差别悬殊，需要通过市场取向的改革和实现机会的平等来解决。

当然，在市场经济的条件下也会发生机会的不平等。比如说在知识经济的条件下，知识水平越高的人就业机会越多，收入的水平也越高；相比之下，没受过高等教育或者不具备适用的专业技能的人将面临前所未有的就业压力，收入水平相对较低，会出现“数码分化”（digital divide）现象。对于这种不平等，要靠政府发挥其普及义务教育等社会公共职能来加以消弭。此外，在市场经济下还必然发生的结果不平等，也应当采取必要的社会政策措施，如建立社会保障体系，发展社会公益事业，征收遗产税、资本利得税（capital gains tax）等办法来加以缓解。

11.3.2 腐败活动加剧和贫富差距拉大激化了社会矛盾

20世纪后期，中国经济进入了高速发展的第二个十年，在人们生活水平普遍提高的同时，对现状不满的情绪也开始在一部分人群中滋长。从当时的社会调查看，这种不满情绪的一个重要原因，就是腐败的加剧。

从腐败的经济源头来看，主要有三种情况：

1. 利用干预市场活动的行政权力，进行权钱交易

转型时期，存在着两种主要的资源配置机制：一种是市场机制，一种是行政机制。如本书第2章2.2.5讨论过的，中国所实行的“增量改革”战略，造成了经济体制双轨并存的状态。于是某些人就利用双重体制之间的缝隙与漏洞进行寻租活动，运用干预经济活动的行政权力谋取自己的私利。

由于“双轨制”的广泛存在，“权力搅买卖”[43]的腐败行为在中国的转型时期就有深厚庞大的基础。加上有些官员见利忘义，打着“国家利益”的旗号扩大行政权力对经济生活的干预，“设租”、“造租”，就使腐败日益猖獗。

2. 利用所有制关系的调整，将公共财产掠为己有

转型时期是一个所有制结构大调整的时期。由于原来公共财产的产权界定不明晰，而产权的重新界定是在政府领导下进行的，在权力的运用没有受到严格的监督和约束的情况下，某些拥有权力的人就有可能利用这种不受约束的权力侵夺公共财产。这一问题在第5章5.2.2讨论国有中小型企业改制中的干部“自买自卖”问题时已经提出过。

在国有企业改制的过程中，由于缺乏有效的监督机制，有些国企的主管官员和企业的领导人勾结不法商人钻政策的空子，利用手中不受约束的权力，蚕食甚至鲸吞公共财产。[44]

其实，在这样的体制环境下，国有企业不改制也不能避免“国有资产流失”。在第4章4.3.2中已经指出过，在没有实现股权多元化、没有建立起有效的公司治理的国有企业中，作为国家授权的投资机构的集团公司等全权行使控股股东权利，而授权投资机构本身作为一个企业，它的经营者既是所有者的全权代表，又是受雇的内部人。在这种状况下，其中某些人利用自己不受约束的权力为自己或为自己的小团体谋利益，就是轻而易举的了，一些骇人听闻的贪污大案，就是在这样的企业发生的。在这样的制度条件下，一些国有证券公司、期货公司中就出现了“做老鼠仓”，“赚了是自己的，赔了算公家的”一类情况。虽然在世纪之交时已剥离了国有银行14000亿元的不良资产，但是2002年陆续重组上市以前，这些国有银行又长出18000亿元的不良资产，原有的资本金全部归零。这种巨额亏空有相当一部分是与用贷款去补国有企业的贪污浪费窟窿有关的。

3. 利用市场不规范牟取暴利

在市场上，因为交易双方掌握的信息不对称，信息强势的一方能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势的一方而获益。所以，为了使市场机制正常地发挥作用，就需要通过对市场的监管，规范交易行为。中国市场经济还处在建立的过程之中，所要面对的，不仅是由市场经济固有矛盾所产生的问题，更重要的是由市场关系尚未建立所造成的问题。因此，既存在欺行霸市、强买强卖、特权垄断这类前市场经济的丑恶行为，也存在欺诈舞弊、蒙骗消费者这类在缺乏法治的市场经济中的欺诈行为。

证券市场是一个信息高度不对称的市场，规范和监管显得尤为重要。我们在第6章6.3.5中已经论述过，由于中国证券市场的制度性缺陷，虚假陈述、内幕交易、庄家操纵等刑事犯罪活动尤为猖獗。对权势者的违法违规活动的惩处不得力，就使情况变得更加严重。

总之，由于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场交换的压制和控制，造成了普遍的腐败寻租活动的基础。随着行政权力对经济活动的干预加强和寻租规模的扩大，腐败活动日益猖獗。根据1989～2008年若干学者的独立研究，中国租金总额占GDP的比例为20％～30％，绝对额高达4万亿～5万亿元（详见本书第2章2.3.3）。

如此巨大的寻租利益，无疑会培育起人多势众的既得利益者乃至特殊利益集团。在改革开放的过程中，他们不但会竭力阻碍市场化改革，以便保持利用权力进行“寻租”活动的制度基础，而且会积极进行“设租”、“造租”活动，即以种种名义加强行政权力对经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加“寻租”的机会。这就使腐败活动愈发严重起来。

后果特别严重的是当人们发现不受约束的权力能够使人暴富的时候，有些人就会不择手段地谋取这种权力。其中的一种办法就是“跑官”、“买官”，于是大致从20世纪90年代中期开始，有些地方就悄悄兴起了“买官”、“卖官”的风气。随后这种风气不断蔓延。

巨额的租金自然会对中国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。

在计划经济的条件下，除少数高级官员按职务规定的住房、用车等“待遇”，以及工人和农民之间有较大的收入差别外，个人收入趋于均等化。改革开放以后，相对于平均主义的分配，按能力和贡献进行分配使人们的收入差距开始拉开。邓小平在20世纪80年代初期提出“让一部分人先富起来”[45]的政策。这种政策的正确含义，应当是让勤于劳动、善于经营的人先富起来，带动广大人民逐步实现共同富裕。由于人们能力和机遇不同而形成的收入差别，本来是一种正常现象。不正常的是，由于工作失误和政策偏差，一方面，如同前面所说，少数掌握支配资源权力的贪官污吏和有寻租门道的人能够凭借权力成就暴富；另一方面，普通劳动者包括国有企业的职工，特别是一般农民从改革中得益甚少，生活改善不大，甚至由于社会保障体系的阙如而使基本生活得不到保证，就会激发社会矛盾和冲突。再如第10章谈及的通货膨胀，一方面使“从手到口”的工薪阶层的劳动所得惨遭剥夺，经济萧条更使广大低收入者的生活雪上加霜。另一方面，通货膨胀无论表现为商品价格飞涨还是股票等金融资产价格飞涨，对于那些有权力倚靠的金融市场“弄潮儿”不但无害，反而可以浑水摸鱼。因此，宏观经济的大幅度波动必然遭致群众不满和导致社会不稳定因素的增长。

改革过程中收入增长最慢甚至有所下降的人群包括：

（1）国有企业的“下岗职工”。我们在第4章4.3中谈到过国有企业的财务状况从20世纪80年代中期起日趋恶化，90年代中后期甚至陷入整体亏损的困境。这种情况使多数国有企业的一般职工的收入自然难于有所提高。遇到财务困难的国有企业在改革的早期阶段主要靠政府的财政补贴支撑。80年代中期以后靠银行贷款维持。到了90年代，当国家财政和国有银行都无力向它们大量“输血”时，国有企业就面临巨大的经营困难乃至发生支付危机。90年代后期，每年都有大量国有企业职工“下岗”。亚洲金融危机爆发以后，中国出口不振，使国有企业“下岗”问题更趋严重。经过多方努力，2001年的城镇登记失业率为3.6％。以后，又逐年上升，2003～2008年一直维持在4.2％左右的高水平上。[46]

（2）没有非农职业收入的农民。改革开放以来，中国农村贫困人口大幅度减少（表11.1）。据国家统计局农调队的调查报告，中国农村的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到1999年的4300万人。但是与城市居民收入水平迅速提高相比较，农村居民收入提高十分缓慢。改革开放之初，由于实行家庭联产承包责任制使农民收入有了大幅度的提高（图11.1）。1985年以后，城乡差距开始扩大。1993年农民与非农业居民消费水平的差距已经扩大到超过改革前的水平。以后，由于农村富余劳动力向城市非农产业转移的速度仍不快，如农村本身经济发展缓慢，这种差距继续扩大。2003年3月，国家统计局报告显示，中国城乡居民收入差距可能达到6∶1，而世界上大多数国家的城乡收入之比为1.5∶1。[47]

表11.1 贫困线标准和中国农村贫困人口数量减少（1990～1998）

资料来源：World Bank（2000）：“China：Overcoming Rural Poverty，Joint Report of the Leading Group for Poverty Reduction，UNDP and the World Bank”（《联合国开发计划署和世界银行减贫领导小组联合报告：中国克服农村贫困》），Report No.21105-CHA.P.Xiii Table 1.

图11.1 中国城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比（1978~2012）

资料来源：《中国统计年鉴》。

专栏11.3 洛伦茨曲线和基尼系数

经济学常用洛伦茨曲线（Lorenz curve）来描述社会中人们收入不平等的程度（如图所示）。图中对角线OP是收入分配完全公平的洛伦茨曲线，在这种情况下，20％的收入由20％的人口获得，40％的收入由40％的人口获得，此时的洛伦茨曲线便是一条直线。然而，在一个社会中，这种绝对平等的收入分配是不可能存在的。如果80％的人口只占很少的收入比例，而5％的人获得总收入的80％，这时的洛伦茨曲线就是一条向下弯曲的线。当存在很大程度的不平等时，图中的45°线和洛伦茨曲线之间的阴影面积会很大。此阴影面积占整个三角形面积的比例就是常用的衡量不平等程度的变量，叫做基尼系数。

图 洛伦茨曲线与基尼系数的关系

基尼系数是由意大利经济学家基尼（Corrado Gini）于1912年提出的。基尼系数=A面积÷（A面积+B面积）。根据图示，A面积表示实际收入分配曲线与绝对平等曲线之间的面积，B面积表示实际收入分配曲线与绝对不平等曲线之间的面积。那么如果A=0，基尼系数=0，表示绝对平等，如果B=0，基尼系数=1，表示绝对不平等。现实生活中，这二种极端情况都不存在。所以基尼系数总是在0与1之间，它越大，表示越不平等。一般认为，基尼系数在0.1～0.2之间，分配过于平等，0.25～0.3之间轻度不平等，0.4以上高度不平等。

根据萨缪尔森《经济学》（第16版）（北京：华夏出版社，1999年）编写。

在市场化过程中，出现的腐败逆流所造成的最严重的社会后果，是从20世纪80年代后期起居民收入差距急剧拉大。中国居民收入的基尼系数到90年代初期超过了0.4的高水平。有几项研究得出了近似的数据。1995年，中国人民大学的一项抽样调查表明，1994年全国居民的基尼系数已经达到了0.43的高水平，超过了公认的0.4的警戒线。[48]中国社会科学院经济研究所“收入分配课题组”根据两次住户抽样调查数据，对1988年和1995年全国的基尼系数进行了估计，它们分别为0.382和0.452。[49]世界银行《2006年世界发展报告：公平与发展》公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47。[50]还有王绍光等学者估计中国居民收入的实际基尼系数已经超过0.5，属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。[51]从衡量各社会集团收入水平差距的指标看，中国近邻日本最富的20％家庭全部收入与最穷的20％家庭全部收入之比为4倍左右，而据中国人民大学1995年的上述调查，中国竟达11.8倍，其差距超过了处于世界高水平的美国（约11倍）。[52]而据中国社会科学院社会学研究所2008年的调查，这一数值更高达17.1倍。[53]收入差距的继续扩大，必然造成社会矛盾，并对社会稳定造成威胁。

从世界各国的历史情况看，社会阶层间关系失调也往往是引发经济、社会危机的一个深层次因素。

改革开放以来，中国社会阶层结构发生了某种良性的变化，如农民的人数有所减少，以专业人员为主的中间阶层或称中等收入阶层的人数有所增加等。但是，按照现代社会的要求，这些社会阶层中该缩小的还没有小下去，该扩大的还没有大起来；农业劳动者阶层规模仍然过大，中间层的规模还太小。[54]据中国社会科学院《当代中国社会阶层研究报告》的研究，到世纪之交，中国的社会结构已经按照社会成员对组织资源、经济资源和文化资源的占有情况分化为十大阶层，即国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者、城乡无业失业半失业者。这些阶层分属于五个社会等级，分别是社会上层、中上层、中中层、中下层、底层，形成现代化的社会阶层结构的雏形。但是该报告指出，在中国的全部劳动人口中，农民所占比例高达70％左右。而1992年，农业就业比重在英国为2％，在德国和美国为3％，在日本为7％，在韩国为17％。与此同时，在中国的全部就业人口中，中间阶层所占比例仅为18％左右，大大低于中等收入国家的平均水平。[55]

11.3.3 不同群体对待改革的不同态度

在中国转型时期的体制变动和利益关系重组的基础上，形成了对市场化改革持有不同态度的社会群体。在改革初期，支持改革的社会力量占有绝对优势。其具体原因是，极“左”路线尤其是“文化大革命”的十年动乱给整个民族带来了深重的灾难，几乎所有人的利益都受到了严重的损害。当“文化大革命”终于在1976年结束时，对在“左”的路线和政策下形成的极端扭曲的经济和社会状况十分不满的绝大部分党政机关干部、知识分子和工农大众强烈希望改变当时的状况，普遍具有变革的积极性，对突破命令经济体制和开放市场持赞同和支持的态度。他们和那些具有政治抱负及顺应时代潮流的政治家结合在一起，形成了推进中国改革的强大力量。

改革初期的增量改革战略使绝大多数人得益，不但民营经济的迅速发展使广大农民、非国有部门职工和工商业者改变了过去一无所有的状态，对国有经济实行“放权让利”政策也使国有企业的干部职工人人得益，因此，满意的情绪在整个社会居于主导地位。当时，反对改革的人只占极少数，而且随着市场化改革的大方向在执政党的纲领中被确立，他们的影响趋于式微。

但是，随着市场的部分放开和“双轨制”的确立，在赞同打破计划经济、开放市场的人们中，原来对改革目标显得微不足道的认识差别或分歧，却变得日益显露甚至尖锐化了。[56]我们在第2章专栏2.1中曾经讲到过，在改革初期，改革推动者的目标有“东亚模式”和“欧美模式”之分。在与“东亚模式”相类似的“双重体制”已经确立的情况下，就提出了它将向何处去的重大问题。

如前所述，由于中国改革采取的是从“体制外”到“体制内”的“增量改革”的方式，到了20世纪80年代中期，形成了命令经济与市场经济双重体制并存的状态，即原有的行政权力控制一切的命令经济体制已经被突破，但市场机制在资源配置中起基础性作用的市场经济新体制又没有完全形成，从而造成了一种双重体制对峙的状态。在这种状态下，一部分人可以利用体制的间隙和漏洞，靠寻租活动发财致富。这些人是“增量改革”的既得利益者。他们就像西欧原始资本主义时代的“重商主义者”（mercantilists）一样，利用市场缺乏规范和行政权力仍然起着重要作用的情况，在转型时期的双重体制中浑水摸鱼。这些新的既得利益者与留恋计划经济“好时光”的旧既得利益者不同，他们并不愿意回到计划经济体制去，但也不愿意看到规范化的、平等竞争的市场的建立，而是希望维持甚至扩大目前的行政权力广泛干预市场的寻租环境，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租，进一步靠榨取剥夺包括专业人员（“中产阶级”）和工商企业家在内的大众发财致富。于是，这种新的既得利益者便构成了第三种社会力量。这种社会力量的目标是尽力保持现有的双重体制，因此极力反对一切解除行政管制、打破垄断和建立法治的改革措施。还有一种更加恶劣的做法就是扭转改革的市场化方向，在改革中塞进自己的私货，“造租”、“设租”，创造新的“寻租”机会。然而，由于他们确实曾经有过改革的经历，并且即使在阻碍或歪曲改革时也继续打着“改革”的旗号，所以一方面可能使改革走入迷途，妨碍健全的市场制度的建立；另一方面，又会使大众误以为在当前出现的种种背离社会公正和共同富裕目标的不良现象都是市场化改革的产物，从而对改革产生怀疑或抵触，甚至成为“复旧”倾向的精神支持力量乃至社会基础。

如果这种阻止进一步改革和扭曲改革的活动取得成功，前面讲到的主张回到改革前旧路线和旧体制的力量就会一改过去的颓势，重新开始他们“回潮”和“复旧”的努力。

在改革开放的初期，回到旧路线和旧体制的主张得不到大众的认同，其影响力日益衰退。但是，在改革出现延误和遭到扭曲，使前面讲到的既得利益者能够大肆侵害大众利益的情况下，这种力主开倒车的社会力量却有可能用张冠李戴、诿过于改革开放的手法，蒙蔽大众，对市场化改革发起新的攻击。

力求回到旧路线和旧体制的社会力量与力求增强权贵资本主义的社会力量在形式上是相互对立的，但是，他们各自以对方的存在为理由证明自己政治目标的正当性，借以动员群众来支持自己，而且殊途同归，都是要建立一种由不受约束的权力支配的经济和政治体制。所以，他们在实质上又是互相支持的。前一种力量常常以贪腐力量的存在为理由，诋毁市场化改革，动员群众支持自己的倒退主张。而打着改革的旗帜增强权贵利益的力量，又把反改革力量的存在作为恐吓群众的稻草人，混淆对双轨体制的两种出发点与归宿完全不同的批评之间的原则界线，反对进一步改革的正确主张，同时误导支持改革的人们，使他们以为不支持那种“挂羊头、卖狗肉”的假改革主张，就会走回到命令经济的老路上去。在转型时期，正是因为存在着这么一种复杂的格局，人们特别需要进行冷静、理性的思考，认识什么是自己的真正利益所在，坚定地坚持历史前进的正确方向。

11.3.4 从2004年开始的第三次改革大争论

面对权力寻租和贫富分化加剧的状况，出现了两种完全不同的方案。

支持市场化的经济改革和与之相适应的政治改革的人们认为，既然中国社会存在的种种不良现象是由市场化改革没有完全到位和政治改革严重滞后，权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场自由交换活动的干预、压制等寻租活动基础所造成的，根本解决之道就在于坚持市场化的经济改革和民主法治化的政治改革，铲除产生权贵资本主义的制度基础，并使公共权力的行使受到法律的约束和民众的监督。

但是，也有人提出了完全相反的解决办法。这就是加强政府对经济生活的干预和国有大企业的垄断地位，压缩民营企业和市场活动的空间。

一些改革开放前旧路线和旧体制的支持者正是利用这种形势，极力鼓吹目前中国社会中存在的种种问题都是市场化改革、建立法治和扩大民主参与造成的，要求重新举起“阶级斗争为纲”、“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，开历史的倒车，回到“彻底破除资产阶级法权”和“对资产阶级全面专政”的旧体制去。于是，挑起了第三次改革大争论。

由于存在两种对立的思想和前途，在过去30年中，就经常出现中国将何去何从的大争论。

第一次大争论发生在1981～1983年。在这以前，开始了改革开放的初始尝试。当时，社会思想活跃，人们对旧体制以及由此产生的“文化大革命”进行反思，对改革将要带来的新局面有着美好的憧憬。这时，支持旧路线和旧体制的力量的影响显得微不足道。但是，由于1979～1980年期间进行的城市改革出现了一些问题，造成了经济秩序的混乱和通货膨胀的发生，改革遇到某些挫折，于是政治上的保守力量乘机抬头。他们宣传这样一种观点，即混乱的根源在于把发挥市场规律的作用和建立商品经济作为改革的目标，由此论证社会主义经济必须坚持以计划经济为主。直到1984年的中共十二届三中全会确定以商品经济为中国改革的目标，才制止了这次倒退的潮流。

第二次大争论发生在1989～1991年。20世纪80年代后期，由于改变“双重体制胶着对峙”的配套改革未能取得进展，通货膨胀、行政腐败等问题的激化，居民不满情绪趋于强化。这导致了1989年政治风波中一个令政府感到最为棘手的问题的发生，即许多青年学生和普通群众卷入。[57]十年改革期间积累起来的经济问题和社会矛盾促成了1988年的经济风波、1989年的政治风波。危机的爆发使改革受到严重挫折。企图回到旧路线和旧体制的人们乘机提出，以“取消计划经济，实行市场化就是改变社会主义制度，实行资本主义制度”为口实，指责市场化改革是经济波动和政治动乱的根源，一时间大有使改革逆转之势。直到1992年邓小平南方讲话以后，市场化改革才又重新取得势头。

随着社会矛盾向深层次发展，从2004年初开始了改革开放以后的第三次改革大争论。

发生这次大争论的背景是，从21世纪初期起，国有经济改革进入对国有大型骨干企业进行根本改革的“深水区”以后，出现了放慢的趋势；同时，在应对经济过热问题时，行政机关对企业微观活动的干预有所加强；城市化加速，使各级政府从农村取得土地和进行配置的权力大为扩展。与此同时，政治改革也进展缓慢。所有这些，都使寻租活动的空间扩大，腐败蔓延和社会不满加剧。[58]

对于造成这种情势的原因，社会上存在不同的判断，也提出了不同的解决办法。一部分支持改革的人们将中国社会存在的种种不公归因于市场化经济改革没有完全到位和政治改革严重滞后，而另一部分人则把腐败蔓延、贫富两极分化的原因归结为市场化改革。他们认同传统政治经济学的观点，认为市场经济必然带来贫富两极分化和劳动者生活水平下降。主流媒体对当前全球金融危机发生的原因和应对措施的阐释加强了这种思想倾向。于是，有些人把希望寄托于恢复国有企业的统治地位，以及政府主导资源配置和收入分配的状况。

在这两种观点相持不下的情况下，旧路线和旧体制的支持者就利用大众对腐败等问题的正当不满，玩弄民粹主义和民族主义的口号来误导大众，把斗争的矛头从压榨剥夺大众的特殊利益者转移到一般“富人”和知识分子身上去。他们重弹第二次改革大争论时唱过的老调，指责中国改革“背叛了列宁的无产阶级专政下继续革命理论”：在经济上，“中央领导在上边极力号召各地‘大力发展非公有制经济’，闭口不提大力发展公有制经济”，“这几年提出的‘抓大放小’政策已经造成严重的后果”。在政治上，“继续推行自由化”，“抛弃马克思主义阶级斗争学说，背叛无产阶级专政”。“这两年，中央莫名其妙地提出一些没有阶级性和革命性的口号和主张，例如什么‘以人为本’、‘和平崛起’、‘和谐社会’、‘小康社会’等”。在外交上，“继续实行投降妥协的路线。我们党这些年根本不讲马克思主义的国际主义了，也不提帝国主义。新班子上来也不讲”。“这些年世界各国的民族民主革命和反对帝国主义的斗争，……我们不仅不支持，反而跟着帝国主义屁股后面污蔑那些民族民主革命运动是什么‘恐怖主义组织’、‘破坏稳定的力量’。”“在改革中，私化、西化、腐化、分化基本完成，并且一再借改革开放在制度上肯定下来，培养了一些亲美的新资产阶级分子”。[59]他们还极力鼓吹，目前中国遇到的种种社会经济问题，从腐败的猖獗、分配不公直到看病贵、上学难，甚至国有资产流失、矿难频发等都是由市场化改革造成的。

据此，他们主张彻底扭转1978年以来的改革开放的大方向。经济上实行“再国有化”和“再集体化”：“在城市，把在改革开放期间一切公有财产被私有化了的财产，全盘收归为社会主义全民所有。在农村，实行土地国有化、劳动集体化、生活社会化的三农政策。”政治上，则要高举“阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，为江青、张春桥、姚文元、王洪文等人“平反昭雪”，“七八年再来一次，进行几次，把无产阶级文化大革命进行到底”，实现“对党内外资产阶级的全面专政”。[60]

虽然旧路线和旧体制的支持者借助于民粹主义和民族主义的煽动，在意识形态领域取得了某种程度的成功，但是，当他们亮明了自己的底牌，即回到给中国人民造成了巨大民族灾难的旧路线和旧体制的时候，那些对于改革开放的某些具体做法和中国社会的现状持有这样或那样意见，但不反对改革开放大方向的人们也就离他们而去了。

对于这种怀疑和反对改革开放的主张，中国的党政领导表明了自己的态度。2006年3月，胡锦涛在全国人民代表大会上海代表团的讲话，以及在2007年10月召开的中共十七大上代表十六届中央委员会向大会作报告时指出，要毫不动摇地坚持改革方向，不断完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；改革开放符合党心民心，顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。

11.4 积极而慎重地推进政治体制改革

从以上的讨论中可以看到，与进一步推进中国改革有关的主要问题，无论是国有企业改革，还是国家治理体制改革，都聚焦在一个问题，即政治改革问题上。

政治改革的进展迟缓，一方面会阻碍经济改革的进程和经济增长模式的转型；另一方面，公法不彰、社会失范、腐败蔓延，又会使社会安定和谐受到严重威胁。因此，认真积极推进政治改革，已经成为改革的一项主要任务。

11.4.1 政治改革的总体目标

中国要建立什么样的政治体制？1997～2007年期间召开的中共十五大、十六大和十七大提出的目标是发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、提升社会主义政治文明。[61]政治文明、法治和民主，可以说概括了现代民主政治的基本要素。根据一些学者的研究，这里的要点有如下几个方面。

1. 建立法治

法治（the rule of law），即法律的统治，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理理念和治理制度安排。它的最基本的内容有以下三点：（1）法律是决定对人进行惩罚的唯一依据；（2）没有人能凌驾于法律之上；（3）法庭的决定是维护个人权利的最后防线。它和中国古代法家所说的“任法而治”有根本的区别。自从秦始皇统一中国、法家成为占统治地位的思想以后，中国的大多数朝代都强调刑法和法制（有时也称为“法治”）。这就是毛泽东所说的“百代都行秦政法”。[62]中国帝王们所说的“法制”或“法治”，只不过把法律作为自己统治臣民的工具。即使有的帝王玩弄“儒表法里”[63]的手法，也不过在严刑峻法的外面加上一件薄薄的“王道教化”的外衣，使之更具有欺骗性。这和现代社会的法治，即以体现公认基本正义的宪法为依据的法律的统治，完全是两回事。

旧中国是一个小农国家。这就使专制思想更容易长久流行。正如马克思所言，由于经济条件、生活方式和教育程度的限制，小生产者“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益”，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力”……“所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会”。[64]恩格斯进一步指出：“这就是东方专制制度的自然形成的基础。”[65]

中华人民共和国成立以后，本来应当按照人民共和国的本义，努力实现法治。但是当时的领导人并没有这样做，相反，却倡导“和尚打伞，无发（法）无天”之类的反法治观念。在1957年的“反右运动”中，更是把否定“人治”、建立“法治”的批评建议斥为“资产阶级右派言论”，给予提出这种建议的有识之士以严厉打击，因而“法治”竟然在1957年以后几十年的时间中成为一种禁忌。虽然邓小平在1986年就提出过“要通过改革，处理好法治和人治的关系”[66]，中共十五大又正式提出“建设社会主义法治国家”，但是与法治格格不入的旧思想仍然普遍地存在，支配着人们的行为。从中国传媒发布的政府文件的外文译文中屡屡将“法治”（the rule of law）错译成“the rule by law”（利用法律来统治），可以看出这种传统观念的影响多么广泛和深远。许多官员不把自己放在受“法”所“治”的地位上，严格地依法行政，却把法律看作贯彻自己意图的一种手段和工具，在更多的场合，则不遵循法治关于程序公正的要求，完全撇开了法律的规定，以权代法，用不为公众知晓的“内部文件”、具有很大不确定性的“政策规定”乃至“首长指示”来进行治理，甚至贪赃枉法，谋取私利。

2. 实行宪政

许多中国党政领导人都强调了民主制度建设的重要性。这里需要注意的是，现代社会所要的民主，是宪政民主。在近代社会中发展起来的民主制度有两种基本的类型：一种是1789年法国大革命后雅各宾专政时期（1793～1794）实行的“激进的人民民主”或“直接民主”制。另一种是1688年英国“光荣革命”后逐步完备起来的宪政民主制。

与之相适应，就像顾准所说，以民主相号召的革命也有两种不同的思想潮流。他把前一种叫做1789（法国大革命）—1871（巴黎公社）—1917（十月革命）的革命潮流，把后一种叫做英国式的经验主义改良潮流。[67]

在前一种潮流往后的发展中，由于新建立起来的制度无法约束某些具有个人魅力的领袖（charisma）的过大的权力，从而使主权在民的民主政治蜕变为“多数人的暴虐”和“领袖专制”。

在中国革命中，1789—1871—1917思潮的影响源远流长。在旧社会专制制度下受尽压迫剥削的劳苦大众很容易在这种思想的影响下走上激进的道路。而在革命胜利、取得政权以后就出现了顾准所谓“娜拉出走以后怎样”的问题。顾准在深刻分析中国在“文革”期间专制主义横行的前因后果后指出：“我自己也是这样相信过来的。然而，当今天人们以烈士的名义，把革命的理想主义转变为保守的反动的专制主义的时候，我坚决走上了彻底经验主义、多元主义的立场，要为反对这种专制主义而奋斗到底!”[68]

宪政民主制由于不承认任何不受约束的“最高主权”和要求权力制衡，就比较容易防止个别人篡夺公共权力，保证主权在民的承诺得到落实。

11.4.2 从建立法治入手进行政治体制改革

法治、民主和宪政之间是紧密联系，甚至是相互界定的。然而，它们的建立和完善，又不可能一蹴而就。立足于中国的现实并充分汲取世界各国实施宪政民主的经验，从法治入手进行现代化政治体制的建设，可能是最容易取得成效的。

根据中国的实际情况，为了建设法治国家，需要在以下三方面加强工作。

1. 要在全体公民特别是各级领导干部中树立法治观念

法治观念是当代先进政治文明的一个重要组成部分，是现代社会核心价值的一项重要内容。它不仅与中国“君权高于一切”、“普天之下，莫非王土”一类传统的专制皇权思想相对立，也与专政“是不受任何法律约束的政权”一类自称的“革命意识形态”有原则的区别。它要求树立法律的至高无上的地位，而一切组织和个人都必须和只能在法律规定的范围内活动，而不能凌驾于法律之上。[69]

在这方面，完全有必要进行“一次比较彻底的思想启蒙运动，以解除意识形态的束缚，真正建立起现代核心价值观”。[70]

2. 建立符合公认的基本正义的法律体系

首先，法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容和功能是进行权力的配置。它一方面要确立公民的基本权利，保证这些权利不受侵犯；另一方面要划定政府的权限范围，防止政府侵犯公民权利。

在法治的条件下，法律必须具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法过程要有公众的广泛参与；二是法律要为公众所周知。按照现代法治观念，不为公众所周知的法律，是不生效的法律。现在有些政府官员无视人民的知情权，把反映公共事务处理过程并与民众切身利益密切相关的法律和行政法规当做党政机关的“内部文件”，并加以“保密”，或者在公众不知情的情况下在政府内部寻求处理的办法。在这种情况下，不法官员很容易上下其手，枉法害民。三是法律不应追溯既往，这样才能使公民对自己行为的法律后果有可预见性。否则行为主体就无法主宰自己的命运，而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例，才能办成自己的事情。

3. 完善司法体系，实现法官的独立审判和公正执法

独立审判和公正执法是建立法治的一项基本要求，而司法人员的腐败和行政干预是实现这一基本要求的主要障碍。为了消除这种障碍，除了完善制度，主要要靠提高法官的素质和加强人民群众的监督。共产党作为执政党，也要对司法工作的合宪性和合规性起监督保证作用。但是，这种监督保证作用只针对人员任命和审判程序的公正性，而不是直接任命官员、干预具体案件的审判和决定审判结果。目前，对司法公正性和独立性的另一重威胁，来自所谓“司法地方化”。跨地区的经济纠纷案件的审理结果，往往由哪一边拥有司法管辖权决定。对此，已经提出了一些匡正的办法，如在法官的任命程序上，应当对地方人民代表大会的权力有所约束。另外，也有学者建议组织最高法院的巡回法庭审理跨区案件，这也是扼制地方保护主义的一种可行办法。

11.4.3 政府自身的改革是推进政治改革的关键

“国家的辛迪加”式政府管理体制的主要弊端，在于“全能政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系。

130年前，马克思和恩格斯在总结巴黎公社的经验时，曾经反复申论，最重要的事情是全力“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。[71]在本章11.1.2中讲到过的“全能政府”的体制下，虽然一些官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众”的“首长”的地位上，可以以“国家目标”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上包括关系人民重大切身利益的问题上替“治下”的“百姓”做主。在中国这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到大众的认可。地方官员被百姓称为“父母官”，为政清廉的官员，被誉为“民之父母”，都成为见怪不怪、习以为常的事情。

正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在一些关系大众切身利益的重大问题上采取极不负责的态度。还有一些不法官员不但不为选民和纳税人服务，还利用自己的权势恣意侵犯他们的利益。

显然，政府改革就是要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，建立起符合现代政治文明要求，以及上述马克思主义创始人所阐明的主仆关系原则的政治体制。邓小平曾经根据中国共产党执政以来的历史教训严肃地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。”[72]

由于政府既是政治改革的对象，又是政治改革的一个主要推动力量，政府自身的改革就成为推进政治改革的关键。

政府改革的目标是建立有限政府和有效政府。所谓有限政府，是和前面讲到的计划经济下的全能政府（无限政府）相反的政府形态。从经济方面看，市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而把稀缺资源的基本配置者的角色交由市场去担当。从政治方面看，有限政府的职能、权力和规模受到法律的约束和社会的监督，而不能任意扩张。所谓有效政府，则是政府应当在纳税人的监督之下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地提供公共服务。

政府改革的以上目标，显然需要经过长期努力才能达到。从当前看，政府改革迫切需要解决的问题有以下几个。

1. 确保公民的基本权利不受侵犯

《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）和中国政府签署的《世界人权公约》对人的基本权利有明确的规定。人民群众的这些基本权利，包括言论、出版、集会、结社、游行示威、宗教信仰等自由，人身权利以及选举和被选举的权利必须得到切实的保障，不受任何侵犯。

人民对政府公务活动的知情权，也是一项重要的人权。在政府执行公务过程中产生的信息，作为一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况、监督公务人员的必要条件。因此，现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法。除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。近年来一些贪赃枉法的官员遭到揭露，也往往是由于公民的监督权发挥了威力的结果。所以，在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，政府必须支持和保护公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，把它作为自己的一项基本职责。

2. 实现党政分开

一般而言，各国执政党对国家政治生活的领导有三种方式：一是通过国家政权实施对政治生活的领导，即通过国家代议机构的立法活动和国家行政机关对法令的贯彻实施来领导；二是不通过国家政权，而在国家政权之外直接行使本应由国家代议机关和行政机关行使的职能；三是执政党居于政府之上，形成政党决策、政府执行的局面。法国的马克思主义学者普朗扎斯（Nicos Poulantzas）曾指出：“那种政党和国家行政不分，党政混为一体的政治，不仅与民主，也是与社会主义根本无缘的。”[73]邓小平根据自己担任国家领导工作数十年的体验以及针对过去在“左”的路线下党政不分、政企不分等情况，反复重申要解决“党政不分”、“以党代政”的问题，实现“党政分开”。他还提出过一系列实现这一原则的具体办法，其中一部分在1987年中共十三大后得到过实施。这些经验都需要认真总结，存利去弊，加以推广。

3. 严格执行有关法律法规，实现依法行政

在目前的中国，各级政府在配置土地、资金等资源方面拥有过大的权力，对政府活动边界的法律规定又往往不够明确，这样就使官员掌握过大的自由裁量权和寻租机会。针对这种情况，必须在削减各级政府支配经济权力的同时，切实保证所有政府官员在执行自己的职能时严格遵守法定程序，防止政府和政府工作人员以国家利益的名义侵犯公民的基本权益。市场经济的活力来源于每一个公民积极性、创造性的发挥，而公民的积极性、创造性能否充分发挥，又取决于他们的基本权益是否得到了有效保护。近年来，全国人民代表大会和国务院制定了一系列限制政府行政权力的法律和法规，如《中华人民共和国行政许可法》（2004）等。现在的问题是保证这些法律法规得到切实的执行。

4. 完善基层选举制度，逐步扩展民主

中国的民主政治建设是从基层选举做起的。中共十一届三中全会以后，明确提出了在“基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。20世纪80年代初，农村实行农业“包产到户”以后创立了村民委员会自治组织，在1982年的《宪法》中明确肯定了这种基层自治制度。1987年制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。1997年中共十五大报告中提到，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度”。1998年正式施行《中华人民共和国村民委员会组织法》，改进了直接选举的程序。截至2001年，全国农村村委会普遍进行了4次换届选举，数百万名“村官”实现了由任命制到直接选举的转换，有些地方还开展了乡镇直选的试验。但是，目前基层选举的选举文化还有待培育，选举被操纵乃至贿选舞弊也时有发生。此外，村自治体的领导体制问题也有待解决。所有这些情况都说明，在基层选举上，还有许多工作需要进一步完善。

5. 培育市民社会，提升社会的自组织能力

现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，还要发展民间社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，却是国家权力的充分扩张和民间社会活动空间的尽量压缩，因此在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现“政社合一”的人民公社化以后，除了独立性岌岌可危的家庭，其他的社群组织都已不复存在，整个社会的三百六十行，不论属于什么行业或领域，都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化”体系，或者叫做“没有社会的国家”（state without society）。如果政府领导作出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。但是，这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府官员的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。在一个人民当家做主的国家中，必须提高民间社会的自组织能力，放手让社群组织自行处理各种各样的公共事务。只有这样，才有可能真正出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，实现经济、政治、文化的全面繁荣。

政治体制的进一步改革，意味着各级政府进行自我革命：放弃部分原有权力和增加新的社会服务责任。而割舍自己的权力和进行自我革命通常是十分困难的。因此，某些政府官员往往成为进行政治改革的阻碍力量。他们或者竭力阻挠市场化改革的进行，力求保持寻租的阵地，或者力图在改革中加进自己的私货，把改革扭曲为新的寻租机会。在这种情况下，执政的中国共产党必须发挥自己的政治领导作用，督促自己的成员进行自我革命，以便扫除障碍，把政治改革和经济改革推向前进。

[1] 斯大林（1926）：《论列宁主义的几个问题》，见《斯大林选集》（上卷），北京：人民出版社，1979年，第413～415页。

[2] 列宁（1920）：《共产主义运动中的“左派”幼稚病》，见《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第151页。

[3] 列宁（1918）：《苏维埃政权的当前任务》，北京：人民出版社，1975年，第38～42页。

[4] 斯大林（1926）：《论列宁主义的几个问题》，见《斯大林选集》（上卷），北京：人民出版社，1979年，第417～418页。

[5] 卢森堡（1918）：《论俄国革命》，见《论俄国革命·书信集》，贵阳：贵州人民出版社，2001年，第31～32页。

[6] 孙中山（1924）：《在广州中国国民党第一次全国代表大会上的讲演》，转引自王府民（1993）：《孙中山详传》，北京：中国广播电视出版社，1993年，第1092页。

[7] 毛泽东（1928）：《井冈山的斗争》，见《毛泽东选集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第73页。

[8] 周恩来（1929）：《中共中央给红军第四军前委的指示信》，见《周恩来选集》（上卷），北京：人民出版社，1980年，第41页。

[9] 刘少奇（1940）：《论抗日民主政权》，见《刘少奇选集》（上卷），北京：人民出版社，1981年，第176～177页。

[10] 邓小平（1941）：《党与抗日民主政权》，见《邓小平文选》第一卷，北京：人民出版社，1994年，第8～21页。

[11] 中共中央政治局的这个决定指出：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”，“统一各地区的党政军民工作的领导”。

[12] 毛泽东（1945）：《论联合政府》，见《毛泽东选集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1055页。

[13] 毛泽东（1947）：《中国人民解放军宣言》，见《毛泽东选集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1237～1238页。

[14] 毛泽东与斯大林之间往来的电报，载《中共党史研究》，2001年第2期和2002年第1期。

[15] 韩大元（2008）：《1954年宪法与中国宪政》，武汉：武汉大学出版社，2008年，第45～53页。

[16] 邹谠（1994）：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社（中国）有限公司，1994年，第223页；同见邹谠：《中国二十世纪政治与西方政治学》，载《经济社会体制比较》，1986年第4期。

[17] 邓小平（1986）：《在全体人民中树立法制观念》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第163～164页。

[18] 麦克米兰（2002）：《市场演进的故事》，北京：中信出版社，2006年，第5～6页。

[19] 列宁（1918）：《无产阶级革命和叛徒考茨基》，见《列宁选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第623页。1920年，列宁更是明确地指出：“专政的科学概念无非是不受任何限制、绝对不受任何法律或规章约束而直接凭借暴力的政权。”参阅列宁（1920）：《关于专政的历史》，见《列宁全集》第12卷，北京：人民出版社，1981年，第289页。

[20] 例如，在中国，很少有人全面支持哈耶克和卢卡斯否定中央银行及其货币政策的观点，也很少有人全面肯定统治经济、回到命令经济，由政府实行全面控制的主张。多数人倾向于一种在货币主义与新凯恩斯主义之间较为平衡的政策主张。

[21] 沃尔夫（Charles Wolf）（1988）：《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，北京：中国发展出版社，1994年，第55～57页。

[22] 青木昌彦、金滢基等编（1997）：《政府在东亚经济发展中的作用》，北京：中国经济出版社，1998年。

[23] 参阅大野健一：《东亚的经济增长和政治发展——从威权发展模式到民主发展模式的平稳过渡》，见青木昌彦、吴敬琏编（2008）：《从威权到民主——可持续发展的政治经济学》，北京：中信出版社，2008年。

[24] 邓小平（1980年8月）：《党和国家领导制度改革》，见《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第320～343页。

[25] 邓小平（1986）：《在听取经济情况汇报时的谈话》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第160页。

[26] 邓小平（1986）：《在全体人民中树立法制观念》，同上书，第164页。

[27] 邓小平（1986）：《关于政治体制改革问题》，同上书，第176～180页。

[28] 1987年10月的中国共产党第十三次全国代表大会确定的政治改革的长远目标，是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。政治改革的近期目标，则是“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。具体的改革措施包括：（1）实行党政分开；（2）进一步下放权力；（3）改革政府工作机构；（4）改革干部人事制度；（5）建立社会协商对话制度；（6）完善社会主义民主政治的若干制度；（7）加强社会主义法制建设。

[29] 邓小平（1989）：《组成一个实行改革的有希望的领导集体》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第296页。

[30] 江泽民（1997年9月）：《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》。

[31] 帕金斯等（1983）：《发展经济学》，北京：中国人民大学出版社，1989年，第56～58页。

[32] 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京：生活·读书·新知三联书店，1988年，第30～54页。

[33] 在西方国家，人们常常用收入水平来划分阶级，把拥有中等收入的阶级称为middle class。在资本主义初期，middle class一词是作为资产阶级（bourgeoisie或capitalist）的同义语使用的。“在现代社会中，middle class远离马克思主义学说中的资产阶级范畴，而由专业人员、白领工人、农民等组成。”见Microsoft Encarta（《微软百科全书》）1994年版middle class条目。

[34] 马斯洛把人类的需求划分为五个层次：（1）生理上的需求；（2）安全上的需求；（3）社交和归属感的需求；（4）受人尊敬的需求；（5）自我实现的需求。他指出，越是低层次的需求越容易得到满足，而人们一般总是按照上述次序，由低到高地追求各项需求的满足。

[35] 对于库兹涅茨的经济发展水平与不平等程度之间相关关系的“倒U型假说”，中国学者的肯定意见和否定意见分别见陈宗胜（1991）：《经济发展中的收入分配》（上海：上海三联书店出版社，1991年）和曾昭宁（1994）：《公平与效率》（山东东营：石油大学出版社，1994年）。

[36] 世界银行：《1991年世界发展报告——发展面临的挑战》，北京：中国财政经济出版社，1991年，第137页图7.2。

[37] 罗兰：《转型与经济学》，北京：北京大学出版社，2002年，第6页。

[38] 吴敬琏（2001）：《正本清源 分清是非》，载《读书》，2001年第7期。

[39] 罗尔斯（1971）：《正义论》有两个中文译本：1.何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，1988年；2.谢延光译，上海：上海译文出版社，1991年。

[40] 诺齐克（1974）：《无政府、国家与乌托邦》，北京：中国社会科学出版社，1991年。

[41] 森（1999）：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社，2002年。

[42] 奥肯（1977）：《平等与效率——重大的抉择》，北京：华夏出版社，1987年。

[43] 吴敬琏（2006）：《妥善处理收入差距过大问题》，载《中国经济时报》，2006年7月5日。

[44] 对于这种相当广泛地发生的情况，香港中文大学的郎咸平教授把它归因于资本家的“原罪”和“这一轮新自由主义主导的改革，也就是所谓的国退民进”，认为它“会再度把生产资料给资本家”。参阅郎咸平（2004）：《批判主导中国产权改革的新自由主义学派》，载《经济管理文摘》，2004年第18期。清华大学的秦晖教授不同意这种观点。他指出，“国有资产流失”的根源在于“掌勺者私占大饭锅”，问题主要“在官不在商，在‘国’不在‘民’。只要治好了‘官’的问题，民企再有‘原罪’，也不会有‘国有资产流失’之说……而如果治不好‘官’的问题，民企再‘原善’也无济于事。”“如果要探讨导致损公肥私现象的根源——这恐怕是‘原罪说’在这种语境中的本意——那么它不是个人性问题，而是个体制问题：不受制约的权力——这就是‘原罪’。”参阅秦晖（2004）：《国资流失，板子何以只打买方》，载《南方都市报》，2004年10月2日。

[45] “农村、城市都要允许一部分人先富裕起来，勤劳致富是正当的。一部分人先富裕起来，一部分地区先富裕起来，是大家都拥护的新办法，新办法比老办法好。”参阅邓小平（1983年1月12日）：《各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第23页。

[46] 人力资源和社会保障部、国家统计局：《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（历年）。

[47] 中经网（www.cei.gov.cn）2003年3月11日消息。有些经济专家指出，由于农村人口和城镇人口是按照户籍所在地计算，从而夸大了城乡居民的收入差别。这一情况是确实存在的，但是这种统计上的偏差似乎并不能否定收入差距扩大的基本趋势。

[48] 李强（1995）：《我国社会各阶层收入差距的分析》，载《科技导报》，1995年第11期。

[49] 赵人伟、格里芬主编（1994）：《中国居民收入分配研究》，北京：中国社会科学出版社，1994年；赵人伟、李实、李思勤主编（1999）：《中国居民收入分配再研究》，北京：中国财政经济出版社，1999年。

[50] 世界银行：《2006年世界发展报告：公平与发展》，北京：清华大学出版社，2006年。

[51] 王绍光、胡鞍钢、丁元竹（2002）：《经济繁荣背后的社会不稳定》，载《战略与管理》，2002年第3期。

[52] 见《中国市场经济报》，1995年7月26日。

[53] 汝信、陆学艺主编：《2009年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第19～20页。

[54] 陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，北京：社会科学文献出版社，2002年。

[55] 陆学艺：《建设小康社会，社会指标难于经济指标》，载《社会科学报》，2002年11月28日。

[56] 这里讲到的分化和断裂，从实质上说，乃是极少数权贵（运用权势以取得富贵的人们）与广大社会阶层之间利益的分化和断裂。对于当代中国出现的社会分化和断裂，也有一些与此不同的分析，例如“强势群体”与“弱势群体”之间的分裂、“富人”与“穷人”之间的分裂、“精英”与“大众”之间的分裂，等等。见孙立平（2003）：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，北京：社会科学文献出版社，2003年。

[57] 邓小平在1989年5月31日对两位中共中央负责官员的谈话中指出：“这次出这样的乱子，其中一个原因，是由于腐败现象的滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心。”参阅《组成一个实行改革的有希望的领导集体》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第300页。

[58] 据中国社会科学院社会学所2000年所做的“社会分层、公众心态与社会稳定”课题研究反映的情况看，人们没有明显的乐观情绪，而有20％的被访者持悲观态度。认为从医疗改革中会有损失的占36％，没有好处或损失的占29％；认为从劳动就业制度改革中会有损失的占14％，没有好处或损失的占46％。另据2002年底的一项研究，全国城镇居民对生活状况不满者约1亿～2亿人，占全国城镇总人口的22%～45％，非常不满意者约3200万～3600万人，占城镇总人口的7％～8％。不满者主要是那些在经济转型和结构调整过程中的利益受损者，包括下岗失业者、农民、低收入人口、收入水平下降者，以及其他利益受损者。参阅王绍光，胡鞍钢，丁元竹：《经济繁荣背后的社会不稳定》，载《战略与管理》，2002年第3期。

[59] 马宾（2005）：《关于对当前形势的看法和建议》，见《论形势与任务》（白皮书），2006年，第59～64页。

[60] 马宾（2006）：《纪念毛泽东》（白皮书）第1～2，270～281页；萧山木（2007）：《马宾同志新书〈纪念毛泽东〉导读》；马立诚：《有人想为“四人帮”平反》，载《同舟共进》，2009年第3期。

[61] 江泽民（1997）：《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》；江泽民（2002）：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》；胡锦涛（2007）：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。

[62] 毛泽东（1973）：《七律·读〈封建论〉呈郭老》，见《建国以来毛泽东文稿》第十三册，北京：中央文献出版社，1998年，第361页。

[63] 汉宣帝刘询（公元前91～公元前49年）教训他“好儒”的太子刘奭说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎。”这成为中国帝王以道治国的秘笈。中国伟大的思想家谭嗣同（1865～1898）指出：“二千年来之政，秦政也，皆大盗也；二千年来之学，荀学也，皆乡愿也；惟大盗利用乡愿，惟乡愿工媚大盗。”（《仁学》）一语点破了儒法并用的要害。

[64] 马克思（1852）：《路易·波拿巴的雾月十八日》，见《马克思恩格斯全集》第8卷，北京：人民出版社，1997年，第217～218页。

[65] 恩格斯（1875）：《论俄国的社会问题》，见《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第280页。

[66] 邓小平（1986）：《关于政治体制改革问题》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177页。

[67] 顾准（1973～1974）：《漫谈民主》、《民主与“终极目的”》，见《顾准文稿》，北京：中国青年出版社，2002年，第374～397页。

[68] 顾准（1973～1974）：《漫谈民主》、《民主与“终极目的”》，见《顾准文稿》，北京：中国青年出版社，2002年，第453～454页。

[69] 包括执政党的各级组织和它的成员也是如此。正像《中国共产党章程》总纲所规定的：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”

[70] 秦晓（2007）：《“中国现代性方案”求解》，原文摘要载《财经》（总第196期），2007年第21期。

[71] 恩格斯（1891）：《〈法兰西内战〉1891年单行本导言》，见《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第12～14页。

[72] 《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。

[73] 转引自王焱：《促进国家政治生活的法治化》，载《方法》，1998年第3期。