中国改革三部曲

第8章 对外开放

中 国在20世纪70年代后期着手进行国内经济体制改革的同时，启动了从内向型经济到外向型经济的转变。经过30多年的改革开放，中国已经连续多年成为吸引外商直接投资最多的发展中国家，并成为居世界第2位的贸易大国。对内改革与对外开放相互促进，推动了中国经济的高速增长。在2001年11月中国正式加入世界贸易组织（WTO）以后，中国进入一个全面建设开放经济的新境界。

8.1 中国从内向型经济到外向型经济的转变

在当代世界中，任何一个国家都不可能完全闭关自守而不与别的国家发展经济往来。以何种方式处理对外经济关系，就成为所有国家经济体制的重要组成部分。在不同国际贸易理论的基础上，形成了国与国之间有差别的对外经济政策。在过去30多年中，中国对外经济战略所经历的，正是从内向型经济到外向型经济的转变。

专栏8.1 国际贸易理论的演进

国际贸易理论滥觞于16世纪的重商主义。几百年来，国际贸易理论的两大派别——自由贸易理论和保护主义理论不断发展，演化出不同的贸易政策。

自由贸易理论肇始于斯密的《国富论》。他指出了贸易的互利性，认为一个国家必须在某种商品生产上具有某种绝对优势，才能参与国际贸易。李嘉图（David Ricardo，1772~1823）提出了比较优势理论（Comparative Advantage Theory），为国与国之间的自由贸易奠定了理论基础。比较优势理论指出，拥有某种绝对优势并不是一个国家参与国际贸易的前提，只要各国专注于生产并出口在国内具有比较优势的商品，进口其具有比较劣势的商品，所有贸易参与国的福利都会比不进行贸易时得到提高。1935年，瑞典经济学家赫克歇尔（Eli F. Heckscher，1879～1952）和俄林（Bertil Ohlin，1899～1979）提出要素禀赋理论（Factor Endowments Theory），认为各国应从事专业化生产并出口那些密集使用本国相对丰富的生产要素的产品，进口那些密集使用本国相对稀缺的生产要素的产品。

1954年，里昂惕夫（Wassily W. Leontief，1906～1999）在运用投入产出表对比较优势理论进行实证时，发现美国出口的是劳动密集型产品而进口的是资本密集型产品，因而提出了“里昂惕夫悖论”（Leontief Paradox）。经济学家在尝试对“里昂惕夫悖论”作出解释时发现，作为决定国家比较优势重要要素的人力资本（即人的知识和技能），并不完全是一种天然禀赋，而是可变的。这一发现推动了古典静态比较优势理论向动态比较优势理论发展，进一步奠定了现代自由贸易理论的基础。

传统自由贸易理论有两个重要假设，一是市场是完全竞争的；二是不存在规模经济。20世纪70年代和80年代，经济学家发现这两个重要假设在现实中并不成立。美国经济学家克鲁格曼在不完全竞争和规模经济这两个假设下提出，政府的适当干预可以为本国企业赢得竞争优势。这一理论又被称为新贸易理论。

1990年，美国的波特在其名著《国家竞争优势》中提出了国家竞争优势理论（也称“钻石理论”），认为一国兴衰的根本原因在于其主导产业能否在国际市场上取得竞争优势，而竞争优势又取决于生产要素、国内需求、相关和辅助性产业，以及企业的战略结构与竞争等四大基本要素。波特认为，初级生产要素的重要性越来越低（当然，初级生产要素对农业和以天然产品为主的产业还是非常重要的），高级生产要素对获得竞争优势具有毋庸置疑的重要性。高级生产要素很难从外部获得，必须自己来投资创造。另外，政府的作用和可遇而不可求的机会是“钻石模型”中两个重要的辅助性因素。政府扮演好自己的角色，可以成为扩大国家竞争优势的力量。

贸易保护理论始于1581年英国的斯塔福（William S. Stafford，1554～1612）提出的早期重商主义的观点，即贵金属的多寡决定一国财富的多少，导致贵金属流出的主要渠道是进口，因此，运用政府的力量实现多出口少进口，是增加一国财富的基本策略。晚期重商主义被称为贸易差额论，代表人物是英国的孟（Thomas Mun，1571～1641），他提出增加国家财富最重要的手段是增加本国商品的出口和减少消费品的进口。

18世纪末和19世纪初，美国的汉密尔顿（Alexander Hamilton，1757～1804）和德国的李斯特（Friedrich List，1789～1846）先后提出了幼稚产业保护理论，认为落后国家的新兴工业在初创阶段竞争力低下，必须给予保护，才能避免因来自发达国家的竞争而夭折。

国际贸易理论中还有一个不可忽视的派别，那就是最早由阿根廷经济学家普雷维什（Rual Prebisch，1901～1986）提出，并由埃及经济学家阿明（Samir Amin）和巴西经济学家多斯桑托斯（Theotonio Dos Santos）所发展的“中心-外围”（core-periphery）论。该理论把世界分为由发达国家构成的中心体系和由发展中国家构成的外围体系，两者在经济发展中处于不平等的地位：（1）在经济发展的自主性上，中心国家处于主宰地位，外围国家处于依附地位；（2）在经济发展的结构上，中心国家生产和出口制成品，进口原料、燃料和农产品等初级产品，外围国家则正好相反；（3）中心国家几乎独占技术进步带来的利益，而外围国家则难以分享。他们认为，造成这种不平等的原因主要为传统的国际分工体系导致外围国家经济结构的单一性和出口生产的被动专业化，以及外围国家贸易条件的恶化。基于该理论，他们主张发展中国家只有采取贸易保护政策，才能求得经济的自主发展和政治上的真正独立。

根据王厚双主编的《各国贸易政策比较》（北京：经济日报出版社，2002年）等资料编写。

8.1.1 发展中国家对外经济关系的基本类型

第二次世界大战结束以后，世界上出现了大量新兴的独立国家。它们由于正在努力实现工业化和现代化，所以被称为发展中国家。利用对外经济关系来实现发展，是其发展战略的重要组成部分。从对外经济关系的角度看，发展中国家的经济政策可以分为内向型和外向型两大类型。其中，内向型又可以分为低级形态的闭关自守型和高级形态的进口替代型两个子类；外向型则可以分为低级形态的出口导向型（相对开放）和高级形态的完全开放型两个子类。其中，完全开放型意味着国内外市场完全打通，对外经济关系高度市场化（表8.1）。

进口替代（import substitution）战略和出口导向（export oriented）战略都是后进国家在追赶先进国家时采取的工业化战略。这两种对外经济战略在配套政策，主要是贸易保护政策和汇率政策上有着各自鲜明的特点（表8.2）。

表8.1 对外经济关系的分类

表8.2 两种对外经济战略的配套政策

具体来说，进口替代的基本做法是：根据历年进口数量，确定具有庞大国内市场的进口产品。然后，鼓励本地生产者运用引进的技术进行生产。最后，通过设置关税和非关税壁垒同时辅之以本币高估的外汇政策，用政府优惠政策降低国内生产者的高额创业成本，使目标工业的投资者有利可图，使本国生产的产品取代进口品。

出口导向战略着眼于在政府适度扶持下，促进本国具有比较优势的产品赢得国际市场。它的主要做法是：第一，通过周期性进行本国货币贬值，维持一个使国内生产者在国际市场出售农产品、制成品和劳务时有利可图的低汇率；第二，对某些出口产品提供补贴，引导生产者在扩大出口能力方面进行投资，同时以免税、出口退税、零部件进口税返还、降低利率，以及其他办法补偿出口商，帮助其克服进入国际市场的障碍；第三，采取“适度”而非“高度”保护的对外贸易政策。即避免对进口产品实行高度保护性关税或进行数量限制，使国内企业不至于由于过度保护而放弃开拓出口，转向价高利大的内销市场。

拉美国家最先开始踏上进口替代的道路。当阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥等国的幼稚工业在二战期间诞生后，为了保护本国的幼稚工业，它们系统地设置进口壁垒，限制美国进口品的竞争。这种做法后来被许多发展中国家所仿效。二战结束后，大多数新独立国家都走上了这条道路。然而，进口替代的工业化战略并没有获得预期的结果。例如，印度是一个严格执行进口替代战略的国家，但是经过20世纪50年代初到70年代初四个雄心勃勃的五年计划，它的人均GDP只比以前高出几个百分点。智利是另一个突出的事例。它在二战后实行强力国家干预下的进口替代工业化战略，但并没有提高工业化速度，反而使智利经济在20世纪70年代陷入山穷水尽的困境。1973年9月智利军政府上台以后，取消了进口限制，降低了关税税率。经过10多年起伏不定的转轨期，智利从1983年开始出现了稳定的强劲增长。1984～1994年的年平均经济增长率达到6.4％，超过1952～1970年GDP年平均增长率（3.8％），也大大超过了其他拉美国家。

和前述国家采取进口替代战略相反，东亚一些国家则采取了出口导向战略，又称新重商主义战略。日本在二战后初期就采用了适度的关税保护和进口限制以及本币低估的政策来推进这一战略的实施，创造了高速增长的“日本奇迹”。随后在20世纪60年代，中国台湾、韩国和新加坡也在这种战略的支持下开始了高速经济增长。

为什么进口替代的工业化不能像预期的那样发挥作用呢?根据克鲁格曼（Paul Krugman）的分析，最重要的原因是：发展中国家制造业发展程度低下，通常是由于缺乏熟练的劳动力、企业家、管理人才和社会组织方面存在问题等多方面的原因造成的；贸易保护政策非但不能为这些国家的制造业创造出竞争力，相反会使这些部门和企业效率下降。而且，进口替代战略还会因为给予少数受到保护的精英企业获得垄断利润的特权，而使二元经济及收入分配不均和失业等问题加剧。[1]正因为此，进口替代的思路受到广泛的批评。

而作为外向型经济低级阶段的出口导向政策或新重商主义政策又为什么是必要的呢?新贸易理论指出，除了资源禀赋的比较优势外，规模经济对于一个国家能否从对外贸易中取得利益有至关重要的影响。出口导向的发展战略为新兴国家企业形成规模化生产能力、较高标准的生产效率提供了可能的途径。

不过，当发展中国家在成长壮大、规模经济已经获得以后，关税、汇率等保护措施由于妨碍了自由交换，就会从发展的动力变成阻力（表8.3）。在这种情况下，为了进一步从国际经济关系中取得利益，就要进一步对外开放，实现对外贸易和对外经济关系等其他方面的自由化。

表8.3 进口替代战略与出口导向战略的优劣比较

资料来源：斯蒂格利茨：《经济学》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第888～892页。

8.1.2 经济全球化的趋势

20世纪70年代以后，以贸易自由化、投资自由化为主要内容的经济全球化进程不断深化，成为世界经济发展的主要潮流。所谓经济全球化（globalization），是指商品、服务、资本与信息的跨国界流动不断增加，障碍逐渐降低和规模不断扩大，从而使各国间经济相互依赖程度日益加深的趋势。

经济全球化反映了生产力发展的内在要求。技术进步，特别是运输与通信技术的进步，大大降低了运输与通信的成本，从而使经济活动的市场半径大大扩展，资源配置得以从一国之内扩展到国际之间。跨国公司是全球化的主导力量，2007年，全球7.9万家跨国公司建立了79万家国外分支机构，其外国直接投资存量超过15万亿美元，全球外国子公司的附加值（总产值）约占全球国内生产总值的11％，雇员人数达到约8200万人。[2]跨国公司在全球范围内配置其生产经营活动，以便增强自身的国际竞争力。

全球化条件下的国际经济环境具有以下特点：

第一，生产经营活动从纵向一体化趋于扁平化，企业的内部分工变为企业间的分工。相应于此，国家之间的分工从产业间分工变为产业链条内的分工，发展中国家的企业得以加入某些原来完全由发达国家的企业掌握的产业链。例如，一些美国公司将其呼叫中心、研发（R＆D）等业务外包（outsourcing）到遍布世界的发展中国家，使发展中国家的企业得以参与相关产业的业务活动。[3]

第二，跨国投资迅猛增长，2007年全球跨国直接投资流入量达到18330亿美元，比1982年增长了约30倍；流出量达19970亿美元，增长了约73倍。大东亚地区出现了明显的跨国产业梯度转移现象，劳动密集型生产活动从日本转向“四小龙”，再转到“四小虎”，再转到生产要素成本更低的其他发展中国家。

第三，各国对外国直接投资（foreign direct investment，FDI）的政策发生了根本转变，由以往限制为主转向鼓励为主。自1992年到2007年，超过100个国家调整了对外资的政策，转向更加有利于FDI进入的政策。双边投资协定从1980年的181个增加到2007年的2608个，避免双重征税协定从1980年的719个增加到2007年的2730个。

第四，随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980～1995年平均增长率达到5.6％，服务贸易异军突起，1980～2007年平均增长速度达到8.1％，均高于同期世界经济增长速度，各国贸易依存度均呈提高趋势。

第五，产业内贸易、服务贸易的增长速度高于国际贸易整体增长速度，其在国际贸易中的比重持续提高。

第六，经济全球化的国际规则不断强化。以关贸总协定和世界贸易组织（GATT/WTO）为代表，将经济全球化规则从以往的货物贸易领域扩展到服务贸易、与贸易相关的投资措施、知识产权等多个领域，对成员的要求越来越严格，发展中国家以往用于保证出口导向战略成功的一些产业扶持政策，受到越来越多的约束，实施出口导向战略的难度相应增加。

8.1.3 中国对外经济发展战略的演变

中国是世界上文明出现最早的国家之一，历史上同世界各国有广泛的经济和文化交流。载入史册的“丝绸之路”就是中国对外开放的丰碑。但是从朱元璋在1368年称帝时起，明朝就把实施海禁作为基本国策，濒海民私“寸板不得下海”。16世纪，西欧国家开始了航海时代，但逐渐衰落的明朝却实行了更严厉的闭关自守的政策。到了清朝，继续实行严厉的闭关锁国政策，施行“海禁”，禁止船只、人员、货物的出入，把中国孤立于世界之外。直到西欧国家正处在产业革命高潮中的1793年，中国的乾隆皇帝在回答英国国王要求建立通商贸易关系的信函中还声称：“天朝物产丰盈，无所不有，原不借外夷货物，以通有无。”[4]明清两代几百年的闭关自守，把中国搞得贫困落后；而在这二三百年内，西欧封建制度瓦解，资本主义各国国内市场的形成和国际市场的开辟，极大地促进了生产力的发展，与中国经济的停滞不前形成了鲜明的对比。

1949年以来，中国对外经贸关系依次经历了五个不同的战略阶段。

1. 1949～1971年：闭关自守

在中华人民共和国成立前后，中国领导人并没有设想要建立一个完全封闭的经济。但是1950年朝鲜战争的爆发和随后美国及其盟国对中国实施的封锁，使中国不得不与西方世界隔绝开来。1956年以后，适应国内经济的集中计划体制，按照列宁“对外贸易全部实行国有化”[5]的外贸垄断制的原则，建立了以国家高度垄断为特征的对外贸易体制，即由各行业建立的国营进出口总公司[6]统一经营所属行业的进出口业务；进出口按国家计划委员会下达的指令性计划进行，出口商品实行计划收购，进口实行计划调拨销售，由国家财政统负盈亏。在这种体制下，进出口贸易的功能被定位在“互通有无”和“调剂余缺”上。

1958年发动“大跃进”以后，特别是20世纪60年代初同苏联的关系恶化以后，中国领导人愈发强调“自力更生”，在国内鼓励各个地区建立“独立的经济体系”，在对外经济关系上更是进一步采取了闭关自守的政策。从那时起到20世纪70年代，对外贸易处于停顿不前的状态（表8.4）。

表8.4 中国对外贸易总额占世界贸易总额的比重（1953～1977）

资料来源：关贸总协定《国际贸易》，转引自N. Lardy 1994：China in the World Economy（《世界经济中的中国》），Washington，D.C：Institute for International Economics，1994，p.2.

2. 1972～1978年：进口替代

到了“文化大革命”后期，中国在工业、技术、管理等各方面与工业化国家的差距变得愈来愈大。中国领导人意识到了长期闭关锁国的危险性，于是有了1972年与美国的关系松动和中日邦交正常化，并开始转向与西方国家发展贸易关系的政策。特别是在1977～1978年的“洋跃进”[7]中，进口了许多套大型工矿设备，仅1978年一年，就签订了包括22个大型项目在内的78亿美元的化肥、冶金等成套引进项目合同。进出口贸易也有了比较快的发展。中国进出口贸易总额从1972年几乎可以忽略不计的63.0亿美元增长到1978年的206.4亿美元。但是即使在这时，中国发展对外贸易的目的仍然不是建设开放经济，而是希望通过进口替代，建立“独立自主、自力更生”的经济体系。

3. 1979～1993年：从进口替代转向出口导向

“文化大革命”结束以后，中国领导人总结过去的经验，深切地认识到闭关自守只会阻碍和损害中国经济的发展。邓小平说：“现在的世界是开放的世界。中国在西方国家产业革命以后变得落后了，一个重要原因就是闭关自守。建国以后……三十几年的经验教训告诉我们，关起门来搞建设是不行的，发展不起来。”[8]“历史的经验说明，不开放不行”，“你不开放，再来个闭关自守，五十年要接近经济发达国家水平，肯定不可能”。[9]

邓小平领导的对外开放采取的战略和20世纪70年代中期对外经济战略不同，不是进口替代，而是出口导向。在改革开放初期，中国领导人就为东亚地区的日本及中国香港、新加坡、中国台湾、韩国“四小龙”等发展外向型经济，推动整个经济高速成长的经验所吸引，决定采取出口导向的方针，充分发挥中国在劳动资源上的比较优势，以引进外资、发展劳动密集型产业、扩大制成品出口来带动本国经济的发展。但在1978～1993年期间，具体执行的政策实际上是进口替代与出口导向的结合，是一种逐步转向出口导向的过渡状态。

逐步转向出口导向的一个重要征兆是，同时实行双重汇率制度。在改革开放以前，中国一直实行外汇计划定价和计划分配的制度。和进口替代战略相配合，采取的是本币高估的政策。改革开放开始时，人民币的官定汇率处于1.5元人民币兑换1美元的高位。1980年10月，国务院决定允许国营集体企事业单位通过中国银行在人民币贸易内部结算价（2.80元人民币兑换1美元）±10％的浮动幅度内进行外汇调剂交易。这样就形成了官方市场和调剂市场并存的外汇市场双轨制。1985年以后，首先在深圳等特区，随后在其他省市普遍设立了外汇调剂中心。同时，允许外商投资企业通过外汇管理部门买卖外汇。调剂汇率也逐步放开。浮动幅度限制完全由调剂市场的供求情况决定。

4. 1994～2001年：全面的出口导向

此后，外汇市场的双轨制通过两条途径向单一市场并轨：一是人民币的官方汇率逐步贬值。到1993年末，人民币官方汇率贬值为5.80元人民币兑换1美元。二是调剂市场的成交额占全国贸易外汇成交额的比重不断提升。到1993年末，该比率达到80％。

外汇市场和外汇汇率的双轨制，对外商投资企业投资环境的改善以及中国对外贸易和国民经济的发展起到了积极的作用。但是，这也导致了不平等竞争，并造成了巨大的寻租空间。这样，中国政府决定，1994年1月1日起实行单一的有管理的浮动汇率制，将官方汇率与调剂市场汇率并轨。官方汇率由1993年12月31日的5.80元人民币兑1美元大幅贬值为1994年1月1日的8.70元兑1美元。此后又将外商投资企业也纳入银行的结售汇体系。

1994年的外汇改革意味着全面实行出口导向战略。这对20世纪90年代中后期中国出口的迅猛增长起到了积极的推动作用（图8.1）。

图8.1 中国出口总额（1992~2000）

资料来源：《中国统计年鉴》（2001）。

5. 2001年加入WTO：走向全面开放

中国原来就是世界贸易组织前身的关贸总协定的缔约国。1986年，中国提出恢复关贸总协定缔约国地位的申请。这一行动本身就意味着中国进一步向世界开放和融入世界经济体系的决心。在2001年11月正式获准加入WTO以前15年的谈判过程中，中国政府在多方面采取措施，如大幅度降低了关税壁垒、废止进口配额、完善法律和执法系统，使中国更加适应于WTO的要求。

专栏8.2 世界贸易组织

世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）是在1948年关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）的基础上建立的国际组织。关贸总协定各缔约国经过多次多边贸易谈判，达成了多项双边协议，大大推进了世界贸易自由化的进程。然而，GATT组织过于松散，没有多少实际权力来执行自己的决定。在1994年4月15日的GATT乌拉圭回合部长级会议上，签署了于1995年1月1日生效的《建立世界贸易组织协定》，决定“建立一个完整的、更有活力的、持久的多边贸易体系”，这就是世界贸易组织（WTO）。

自由贸易是WTO的基本宗旨。实现这一宗旨的途径是：“各成员国在处理其贸易和经济关系时，应当确保充分就业，提高收入和扩大有效需求，扩大货物与服务的生产和贸易；以可持续的方式充分利用世界资源，保护和维护环境”；“作出积极努力，确保发展中国家，尤其是最不发达国家在国际贸易增长中获得其经济相应的份额”；“通过达成互惠互利协议，大幅度地降低关税和其他贸易壁垒，在国际贸易中消除歧视性待遇，为实现上述目的作出贡献。”

WTO的基本原则是继承GATT基本原则（主要来源于1994年签署的总协定），历经多边贸易谈判所达成的一系列协议。这些协定和协议所包含的原则包括：（1）缔约一方给予任何一方的优惠，也给予所有缔约方；（2）缔约方之间相互保证给予对方的自然人、法人和商船与本国自然人、法人、商船相同的待遇（国民待遇）；（3）缔约一方不得对任何缔约方实施歧视性待遇，要使所有缔约方能在同样的条件下进行贸易；（4）关税是WTO所认可的唯一合法保护方式，缔约各国应不断降低关税的总体水平；等等。

WTO较之关贸总协定的一项改进是，它的所有协议对成员国都具有约束力，并且建立了争端解决机构（Dispute Settlement Body，DSB）来为争端寻求解决办法。DSB具有独断的权力建立专家小组（Panel），通过专家小组作出上诉报告，保持对裁决和建议的执行和监督权，在建议得不到执行时授权采取报复措施。

WTO现有140多个成员国。中国既是关贸总协定的创始缔约国，又是自始至终全面参加乌拉圭回合多边贸易谈判的国家。经过15年谈判后，中国在2001年11月加入WTO。

根据汪尧田、周汉民《世界贸易组织总论》（上海：上海远东出版社，1995年），素巴猜、克利福德《中国重塑世贸：WTO总干事解读入世》（北京：机械工业出版社，2002年）编写。

自2001年加入WTO至今，中国政府信守在加入WTO时所作出的广泛承诺，对外贸体制和外贸政策进行了全面的调整。目前，中国对外经济在法制建设、透明度、货物贸易、服务贸易、利用外资和保护知识产权等诸多方面都取得了长足的进步，中国的对外开放也进入到一个以多边规则为基础、全面提升开放水平的新阶段。

为了适应对外开放新阶段的要求，中国需要全面调整有关的政策。这种调整进行得如何，不但对中国的对外经济关系，而且对国内经济也会发生重大影响（见本章8.5.1和第10章10.3和10.4）。

8.2 进出口贸易的发展

打破计划经济条件下的外贸垄断制，大力发展对外贸易，是中国对外开放战略中最基本的内容。

8.2.1 外贸体制改革的进程

从1979年开始，中国通过一系列改革，逐步实现了从计划经济下的外贸体制向市场化的外贸体制转轨。

1. 逐步打破外贸垄断制

计划经济体制下对外贸易最主要的特征，是实行列宁的“对外贸易垄断制”，即外贸所有权、管理权和经营权的“全部国有”。对外贸易由仅有的12家直属国家对外贸易部的外贸总公司垄断经营。因此外贸改革的首要步骤，就是打破外贸垄断制。在中国，这一改革是以渐进的方式进行的。

（1）下放外贸审批权。从20世纪70年代末期开始，中央政府逐步扩大了地方政府和中央行业部对外贸企业和出口生产企业外贸经营权的审批权，对设立外资企业的审批权，对来料加工、三来一补的审批权。全国各省、直辖市、自治区和“计划单列市”逐步开辟了有直接外贸经营权的口岸。

（2）批准成立了各工业部所属的外贸专业总公司，授予一批有条件的大中型企业以外贸自营权。除少数大宗的、有关国计民生和具有战略意义、在国际市场上竞争激烈的出口商品及有特殊要求的出口商品继续由外贸部所属外贸专业总公司经营外，其余商品由外贸企业的地方分公司和工业部门有外贸权的企业经营。

（3）赋予外商投资企业自营外贸权，即外商投资企业有权经营企业自用的原材料、零部件等的进口和产品的出口。

（4）赋予私营生产企业和科研院所自营进出口权。

2. 降低关税保护水平

1982年中国关税平均法定税率高达56％，1992年下降到43.2％，以后下调速度加快（图8.2）。在加入WTO后的三年过渡期末，中国的平均税率已达到与WTO其他发展中成员相当的水平。

图8.2 中国平均法定关税税率下降的轨迹（1991~2001）

资料来源：拉迪（2002）：《中国融入全球经济》，北京：经济科学出版社，2002年，表2-1及其他资料。

注：图中的税率均按未加权计算。

3. 逐步取消进口配额和许可证限制

中国所使用的非关税壁垒包括贸易权限制、进口配额、许可证、进口替代名录、特定商品进口招标要求，以及质量与安全标准等。在20世纪80年代初期开始对外开放以后，仍然广泛使用配额、许可证等手段来限制进口，到20世纪80年代末许可证商品达到53类，占所有进口商品的比重高达46％。进入20世纪90年代，中国逐步减少许可证商品的种类，到20世纪90年代末，只有不到4％的应税进口商品受进口许可证的限制。在签署WTO的议定书中，中国政府承诺取消所有进口配额和许可证，在加入WTO后2～4年内逐步取消对科学仪器、建筑设备、农业设备、医疗设备等四大类产品进口的强制性招标要求。

4. 改革外汇管理体制

在传统内向型计划经济体制下，进出口等对外经济活动由计划调节，外汇由行政分配，汇率的作用十分微弱。随着对外经济关系的发展，汇率对涉外经济活动的影响日益显著，1981～1993年期间，政府对官方汇率作了多次调整。1994年中国实现了有管理的浮动汇率制下的人民币汇率并轨，并用了3年时间实现经常项目下人民币的自由兑换（本章8.1.3）。

8.2.2 对外贸易的发展

改革开放以来，中国一方面改革行政垄断性的外贸体制，实行人民币汇率的持续贬值，推动了一般贸易的快速发展；另一方面，还实施了一系列有利于加工贸易发展的政策。对用于加工贸易活动的进口品实行保税监管政策，同时除少数敏感商品外，取消加工贸易合同项下货物进口的许可证、配额等非关税壁垒，避免了高关税和非关税壁垒对贸易的扭曲，有力地促进了加工贸易的发展。所有这些都促成了中国对外贸易，特别是出口贸易的大发展。

1978～2008年的30年间，中国的对外贸易总规模提高了123倍。中国在全球贸易中的地位，也从开放之初的第32位成为第2大出口国和第3大进口国，一些重要商品的进出口在国际市场上占有重要地位，成为世界贸易体系中一个重要成员（图8.3）。

图8.3 中国对外贸易的发展（1978~2012）

资料来源：《中国统计年鉴》（各年）。

注：1979年及以前为外贸部业务统计数，1980年及以后为海关进出口统计数。

加工贸易是贸易扩张的重要原因。中国对外贸易的增长速度远远高于世界贸易增长的平均速度。外贸高速增长的基本原因，除了中国经济规模扩张并由此导致的国际竞争力提高以外，更重要的原因在于加工贸易的迅猛发展。20世纪70年代末开始，中国实行了“三来一补”的政策；20世纪80年代中后期，实行“大进大出”的开放战略。由于这一战略适应了国际上产业转移的形势，发挥了中国在国际分工中劳动力、土地等要素价格较低的比较优势，所以取得了巨大的成功。中国的加工贸易具有以外商投资企业为主、以来料加工方式为主和以沿海地区为主的基本特征，目前加工贸易已经占中国对外贸易的半壁江山，是中国高新技术产品出口的主要方式。

随着对外贸易的快速发展，中国的贸易依存度[10]也不断提高，在2005年达到63.0％的高位，出口依存度亦达到33.8％（表8.5），此后有所回落。与世界各国贸易发展趋势相比较，第一，中国贸易依存度的提高是符合国际趋势的，世界平均的出口依存度从1970年的14％提高到2007年的约24％；第二，如果考虑到各国GDP构成的差异，中国制造业的外贸依存度低于德国等发达国家，也远低于新加坡等所谓“小国开放经济”；第三，高比例的加工贸易使中国的外贸依存度数据高估了中国经济对国际市场的依赖程度；第四，如果剔除汇率的影响，2000年时按购买力平价计算的贸易依存度，中国的开放程度（8.5％）只相当于低收入国家的平均水平（8.4％），远低于中等收入国家（16.7％）和高收入国家的平均水平（38.7%）。[11]加入WTO后的2002～2007年期间，中国的出口取得了年均28.8％的高速增长，出口依存度在大国经济体中处于较高的水平。

表8.5 中国经济的外贸依存度（1978～2012）（占GDP的%）

资料来源：中国统计年鉴（各年）。

尽管中国外贸依存度高乃是要素禀赋极不均衡这一基本国情的反映，然而净出口（出超）增长过快，中国经济增长过度依赖外需，仍然引起了经济学家越来越多的关注。

除此之外，这种靠大量出口附加值很低的加工产品挣取外汇的贸易方式，由于受到资源和环境的硬约束，也是不能长期持续的。因此，出口导向的发展战略面临着调整。关于这个问题，我们将在本章8.5.1中作进一步的讨论。

8.3 经济特区的构建和开放地区的扩展

中国在确定以出口导向为核心的对外开放战略以后，遇到的首要问题是，执行“四小龙”式的出口导向政策，需要有能够大量生产适合于发达国家市场需要的出口产品的生产基地，中国虽有丰富的劳动力资源，却缺乏拥有所需先进技术和先进管理的生产企业，而先进的企业只有在良好的经营环境中才有可能生存和发展。所以，中国的对外开放需要从培育具有良好经营环境的对外开放基地入手。

中国领导人从“四小龙”的成功做法中得到启发[12]，采取了建立经济特区和区域推进的办法来实施对外开放。建立经济特区的意义在于，中国幅员广阔，长期实行计划经济制度，要在短时期内形成国内市场并全面实行对外开放是不可能的。而利用深圳等沿海城市毗邻港澳台和海外华侨、华人众多的优势，就可以营造市场经济的“小气候”来与世界市场对接，吸引外商资金、技术和管理能力，发展外向型产业，而且这对全国的改革开放会产生重大的影响和巨大的推动作用。

中国的对外开放是以沿海地区为战略重点，分阶段、分层次地逐步推进的。

8.3.1 20世纪80年代对外开放基地——特区的构建

20世纪80年代初，中国开始从一些沿海城市起步构建对外开放基地：

（1）1980年5月，决定对广东和福建两省实行对外开放的特殊政策和灵活措施。

（2）1980年8月，批准在深圳、珠海、汕头、厦门试办“以市场调节为主的区域性外向型经济形式”的经济特区。国家对特区各类企业的自用货物免征进口关税和工商统一税；对国外进口的商品实行减半征收进口关税和工商统一税；特区自产的商品在区内销售，也减半征收工商统一税。

（3）1984年5月，决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海（包括防城港）等14个沿海港口城市，给予外资企业与经济特区相类似的某些优惠待遇。

（4）1985年2月，又确定把长江三角洲地区，珠江三角洲地区，闽南的厦、漳、泉三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛列为经济开放地区。

（5）1988年4月，决定兴办海南经济特区。

至此，中国沿海地区成为全方位对外开放基地的总体布局基本形成。

建设对外开放基地的重要意义在于：

第一，这些对外开放地区有效地利用国际资源，积极参与国际竞争，成为中国对外开放的先行区。据统计，1980～1990年期间，深圳等4个特区10年累计完成基本建设投资超过300亿元。14个沿海开放城市在“七五”（1986～1990年）期间，外商直接投资超过100亿美元，已投产“三资”企业2000多家。对外开放促进了外向型经济的强劲发展。沿海12个省（自治区、直辖市）1990年的外贸出口额近400亿美元，约占全国外贸出口总额的2/3。

第二，这些地区的对外开放有力地促进了经济的快速发展，成为区域经济中最具活力的高速增长区。大开放引进了大外资，推动了大外贸，带来了大发展。最早确立的深圳等4个特区，1985年工业总产值只有55亿元，到1990年就达495亿元，5年增长8倍多，平均每年增速高达50％。

第三，这些地区发挥了外引内联的功能，成为连接内地与国际市场的枢纽。它们一方面可以吸收国外资金、先进技术和管理方式，大力发展出口贸易，不断发展壮大自己；另一方面可以把它们逐步向内地转移，推动内地的发展和振兴。

第四，更重要的是，上述特区和沿海开放地区成为建立现代市场经济制度的试验场。它们汲取发达市场经济的经验，大胆探索新的经济制度和政府管理经济的新体制，为全国性的经济体制改革积累了经验，树立了样板，提供了借鉴，成为改革的试验区。

专栏8.3 苏州工业园区的经验

苏州工业园区是根据中国和新加坡两国政府1994年2月签署的《关于合作开发建设苏州工业园区的协议书》建立的。与国内其他开发区相比较，苏州工业园区的特点和优点是：学习运用新加坡公共管理的经验，把园区建设成为一个现代工业城。在中新两国政府签署合作开发《协议书》的同时，签署了《关于借鉴运用新加坡经济和公共管理经验的协议书》。为了传授经验，转让“管理软件”，新加坡方面设立了“软件转移办公室”，苏州方面设立了“借鉴办公室”。协议签订后的10年间，苏州共派出80多批1200多人次赴新加坡学习。正是这种既结合国情又汲取了发达国家经验的制度化建设，极大地改善了外资企业的投资环境，这对于苏州工业园区成为亚洲著名的工业园区起到了决定性的作用。

（1）高效、廉洁和服务型的政府与具有“亲商”即为客商服务观念的公务员队伍。园区管委会在组建时，根据精简、统一、效能的原则进行机构和人员定编，部门和人员数量只是同类行政区划的三分之一。管委会制定实施了一系列从人事、财务、基建到政府采购等方面的严格规章制度，并从1998年开始实行普遍社会服务承诺制度和服务体系。

（2）健全社会保障制度。1997年，园区根据新加坡模式和中国社会保障改革趋势实施新的公积金制度——个人账户积累制，规定园区内企事业单位必须将员工工资总额的25％会同单位拿出的同额的钱存入本人账户，该公积金存款用于职工养老、大病社会统筹，以及购房、医疗和失业救济。这一社保制度不但使园区内员工受益，而且也吸引了高素质人才来园区工作。

（3）人力资源的市场化配置方式。园区对人力资源选择了面向全国的市场化配置方式。园区管委会通过制定劳动管理暂行办法和就业许可证制度，既规范了劳动用工的管理，又促进了人才的有序流动。园区还设立人力资源开发公司来主动为客商提供国际化的人力资源服务工作。

（4）超前开发的大众住房和配套完善的社区服务。借鉴新加坡发展公共组屋的经验，园区推出的第一个2500套大众住房项目，因房屋质量上等、售价合理，深受员工欢迎。邻里中心是园区在服务业及其经营管理方面，借鉴新加坡经验而兴建的一种新颖的社区服务形式，它由政府投资兴建，不以盈利为主要目的，集商业、文教和社区服务为一体，为周边居民提供综合性的生活服务。

（5）不断完善的法律体系。园区管委会一方面严格执行中国有关涉外的经济法律法规，另一方面也编制了《城市规划建设管理办法》、《建设项目环境保护管理办法》、《外商投资管理办法》和《公积金管理普通专户管理细则》等44项管理办法或法规性文件，其中40项已批准实施。

另外，园区管委会在环境保护、劳动关系、职业教育和海关管理等方面也有许多独到而有效的管理办法和经验。

根据王晓宏等的《苏州工业园区“亲商服务理念”解析》（《苏州日报》，2004年5月15～17日）等资料编写。

8.3.2 20世纪90年代：对外开放的区域性扩展

进入20世纪90年代，中国政府提出了对外开放的“四沿战略”，进一步扩大对外开放：（1）沿海是指侧重发展从渤海湾到北部湾的整个沿海地区。（2）沿边是指重点发展新疆、内蒙古和黑龙江的边境地区，以加强与独联体各国的经贸交流。发展云南和广西的边境地区，开通通往南亚和东南亚的商路。（3）沿江是以上海浦东开发开放为龙头，着重推动重庆以下长江流域的全面开发开放，以此贯通东西，辐射南北。（4）沿路是指作为连接欧亚“大陆桥”的一部分，在中国境内从东部港口至新疆阿尔泰山口这段铁路的沿线地区。

整个20世纪90年代，国内各地区的对外开放沿着两个主要方向展开：

首先，以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，逐步把长江两岸建成中国继沿海以后的又一条大的开放带。这是20世纪90年代中国扩大对外开放最具有战略意义的事件。中国政府于1990年4月作出了开发开放上海浦东的战略决策。正如邓小平在1992年的南方讲话中所说，上海在人才、技术和管理等方面都有明显的优势。而且，它所辐射的长江流域是中国最大的产业密集带之一，长江两岸早已形成了上海、南京、武汉、重庆等一批专业化程度较高的综合性的工业基地。由于这一经济带技术实力雄厚，腹地范围广阔，它完全可以更大范围、更高起点地对外开放，提高对外开放的层次。在上海浦东开发开放的工作开始以后，中共中央和国务院又于1993年决定对芜湖、九江、武汉、岳阳、重庆五市也实行沿海开放城市政策。这样，以上海浦东的开发开放为龙头，强化了龙头的巨大辐射带动作用，同时也使长江流域的最大产业密集带，在龙头的带动下，有可能迅速腾飞。

其次，是加速内陆地区的开放步伐，进一步开放内地沿边城市，推动内陆地区经济的发展。内陆地区有发展的地域空间，有丰富的资源，可以充分开发利用，以对外开放为先导，以开放促开发、促发展。中共中央、国务院于1993年决定开放合肥、南昌、长沙、成都、郑州、太原、西安、兰州、西宁、贵阳、银川等11个省会城市，同时又把沿海沿边省份的4个省会城市哈尔滨、长春、呼和浩特和石家庄作为开放城市，享受沿海开放城市的优惠政策，为上述省份的发展注入了活力。

这样，中国在20世纪90年代中期就形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放的新格局。

8.3.3 世纪之交：以开放促开发，加速内陆地区及环渤海地区发展

1999年9月，中共十五届四中全会通过的决定明确提出：“国家要实施西部大开发战略。”西部大开发战略直接关系到扩大内需、促进经济增长、促进民族团结和边防巩固，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕。为此，对在西部地区吸收外资的行业准入、税收等方面提供了更加优惠的政策，鼓励外商投资投向西部地区。

2003年10月，中共中央、国务院下发《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式提出了振兴东北地区等老工业基地战略举措。2005年7月，国务院办公厅下发《国务院关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》，旨在通过扩大开放，提高东北经济的外向度，促进体制机制创新，促进产业转型，促进东北老工业基地的振兴。

2006年4月，国务院常务会议决定批准天津滨海新区进行综合配套改革试点，这是继上海浦东新区之后，中国第二个综合配套改革试点区。天津滨海新区的功能定位是：依托京津冀，服务环渤海，辐射“三北”，面向东北亚，努力建设成为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心。

与此同时，中共中央和国务院出台《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》。为了执行这一重大决策，国务院决定对中部地区加强中央外贸发展基金的政策支持力度，支持一类口岸建设，建好出口加工区，引导加工贸易向中部地区转移，引导有条件的中部企业“走出去”和扩大中部地区企业劳务输出的规模。

8.3.4 经济特区的发展前景

对于经济特区的功能和前景，一直存在着争论。

最初的争论焦点在于特区姓“社”还是姓“资”。20多年来经济特区的发展表明，它适应了中国从封闭走向开放过程中政府管理能力和国内体制的要求，保证了改革开放从局部向全国的顺利推进；在改革开放的过程中起到了“窗口”与“试验田”的作用，成为中国利用外资、增加出口的基地，同时也成为建设现代产业特别是现代制造业的基地。所以，现在还认为建设经济特区的决策错误的人已经很少。

但是，当中国市场经济体制已经初步建立，“小气候”已经成为“大气候”的时候，特区的功能是否应当改变，就成为一个新的争论问题。20世纪90年代中期，全方位、多层次、宽领域的对外开放的新格局初步形成。随着原来在经济特区实行的某些优惠政策和灵活措施在内地不少地方逐步推行，这时国内就出现了特区还要不要“特”的争论。对此，江泽民代表中共中央和国务院重申：“那种认为在全国形成全方位对外开放格局的新形势下，经济特区的地位和作用可以削弱甚至可以逐步消失的看法，是不对的”，“毫无疑义特区还要‘特’。”问题在于，“原来主要靠实行一些优惠政策和灵活措施而形成的特区的一些特色，自然要有所变化。”“但保持特区优势的立足点和重点不应再放在这上面了，而主要应通过深化各项改革、调整经济结构、加强全面管理、提高人员素质、完善投资环境、增进经济效益、健全法制规范，使整体经济水平再上一个台阶。”[13]

随着中国市场经济基本框架的建立和加入WTO，继续对特殊经济区内的企业给予税收等方面的优惠，不利于形成平等竞争的国内统一大市场，也不利于缩小沿海与内地的差距。中国政府在加入WTO后承诺，将不再在特殊经济区实行有悖于国民待遇等WTO原则的政策。这就意味着，经济特区的功能，将主要表现为通过率先进行制度创新来赢得新的竞争优势。

8.4 外商直接投资

中国营建对外开放基地的核心任务，在于引进国外资金、引进先进的技术、获得国外企业在长期发展中积累的经营管理经验及世界市场的营销渠道。所有这些，都可以通过外商直接投资（FDI）较快地实现。[14]因此，中国政府从一开始就把吸收外商直接投资作为对外开放政策的重要组成部分。

8.4.1 外商直接投资的规模扩大和质量提高

自20世纪70年代末改革开放以来，中国政府采取一系列优惠措施大力引进外资，外商直接投资逐年增长，取得了巨大的成就（表8.6）。截至2008年底，全国共批准外商投资企业近66万家，外商投资总额近8800亿美元。1993年以来，中国已经连续多年位列发展中国家吸收FDI第一位，2002年中国曾超过美国成为世界上利用外商直接投资最多的国家。

表8.6 来华外商直接投资情况（1979～2012）（亿美元）

资料来源：中华人民共和国商务部。

比起外商直接投资的数量增加，意义更加重大的是它的素质也有了提高。

1. 国际大财团、跨国公司投资比重的提高

在改革开放初期，中国对外开放地区范围较小，土地使用费和劳动力比较便宜，国家又在企业所得税方面给予优惠，对低层次的小型投资有较大的吸引力。随着对外开放的范围不断扩大，沿海经济发达地区的这些成本优势正在弱化，而它们的地理位置、投资环境、基础设施、零部件供应、服务体系、人才素质、科技水平、政府的办事效率等方面的功能优势逐渐凸显出来。因此，20世纪90年代中期以后，经营规模大、技术水平高的世界著名跨国公司和企业集团在沿海地区的投资比重有所上升。到21世纪初，全球500家最大的非金融公司绝大多数已经在中国拥有投资项目。

2. 资本和技术密集型项目比重增加

由于大型跨国公司投资比重上升和资本、技术密集型项目的增加，外商直接投资项目的技术含量大大增加，从而使中国在国际产业分工中的地位大大提高。外商直接投资在长江三角洲和珠江三角洲地区的聚集，使这些地区成为对国际市场有重大影响的IT产业集群（clusters），中国已经成为仅次于美国的世界第二大IT产品生产国。

3. 高端服务业外商直接投资的加速

服务业外商直接投资的多少是衡量一个国家利用外资整体水平的重要标准。中国服务业利用外资比例偏低，只有30％左右（图8.4），而美国等发达国家的外资流入则一直以服务业为主，比重甚至超过了60％。从来华外商直接投资的产业分布可以看到，制造业占有主导地位。一直以来，即使技术密集型的外资企业，它们的在华经济活动也主要集中在产业链的低端，即加工和装配，而研发、设计、品牌营销、金融服务等现代生产性服务业则很少在华设立中心来开展业务。在服务业利用的外资中，近五成是房地产。

图8.4 来华外商直接投资的产业分布（截至2007年底）（%）

资料来源：中华人民共和国商务部。

从20世纪90年代后期起，中国现代服务业利用外资的情况开始有了改变。其中一个明显的表征是外资企业在华设立研究和开发（R＆D）机构。最先在华设立研发机构的是信息通信设备制造业，随后，医疗器械和制药业、化工产品制造业等技术密集产业也加入了在华设立研发中心的行列。据相关研究报告，到2008年末，外资在中国设立研发中心已经超过1200家。其中，设立研发机构最多的是非金融类500强跨国公司。在2000年前，这类企业在华设立研发机构不足100家，到2008年末已达340家。据联合国贸发组织调查，62％的跨国公司把中国作为2005～2009年设立海外研发机构的首选地，而且势头仍然没有减弱的迹象。[15]

4. 外商直接投资向内陆扩展

尽管中国政府鼓励外资投向较落后的中西部地区和东北老工业基地，但在2002～2006年的5年中，东部沿海地区在外商直接投资中的比重却持续提高，2006年达到了90.3％（表8.7）。外商直接投资之所以出现这种地区分布特点，有着深刻的原因。第一，中国的开放始于沿海，东部沿海地区的政策更加开放；第二，来华外资大多从事“大进大出”的加工贸易，其原材料、配件要从海外进口，市场也在国外，这一特性要求其布局指向沿海地区；第三，沿海地区形成了较好的投资环境，这包括基础设施、产业集群、政府公共服务等。

表8.7 来华外商直接投资的地区分布（2002～2010）（10亿美元）

资料来源：《中国商务年鉴》编辑部：《中国商务年鉴》，北京：中国商务出版社，各年。

注：2007年统计中单列了“有关部门”。这部分没有分解到各地区的外资占比为10.5％。表中的东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南，总人口占全国的41%；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南，总人口占32%；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆，总人口占27%。

随着西部开发的展开和西部投资环境的改善，90％左右的外资投向东部地区的情况从2007年起开始有了改变。这是一个更可喜的发展趋势。

8.4.2 对本土经济的促进作用

外商直接投资企业的发展，对中国本土经济的发展起到了积极的推动作用。它主要表现在以下几个方面。

1. 促使市场竞争环境的优化

外资企业长时期在成熟的市场经济条件下经营，对竞争规则透明的要求是多数企业对经营环境最主要的诉求。在改革开放的初期，中国以对外资企业实行优惠政策来回应这种诉求。例如，以税收优惠等措施来吸引外商。但是，长期只对外商实行优惠政策，一方面意味着把本国企业视为二等公民，另一方面也并不符合外商企业注重公平竞争环境的要求。因此从20世纪90年代中期开始，中国对税费政策进行了调整，如废止工商统一税，征收增值税、消费税和营业税，取消外资企业免税进口小汽车优惠，实现了内外资企业所得税的统一等，把工作的重点放到建设公平、法治的市场环境方面。特别是一些经济特区（如苏州工业园区）和开放城市（如深圳市），更是把借鉴国外经验、建立健全市场制度作为工作重点，起到了示范作用。

为积极改善投资软环境，中国政府在以下几方面采取了措施：一是大力改善外商直接投资的政策法律环境，提高依法行政水平。保持外商直接投资政策法律的稳定性、连续性、可预期性和可操作性，创造统一、稳定、透明、可预见的法律环境和政策环境。二是维护和完善公平、开放的市场环境，坚决制止对外商投资企业乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款，打破地方保护和行业垄断，保护知识产权，打击侵权盗版行为，完善外商投资企业投诉制度。三是进一步扩大服务贸易领域的对外开放。四是鼓励外商投资高新技术产业、基础产业和配套产业。五是进一步鼓励、促进外商到中西部地区投资。

与此同时，中国政府也根据国际惯例制定了一系列政策，以便增加中国产业对外资的吸引力和规范各方面的行为，鼓励外资进入和把它们引入正常的轨道。1995年，国家计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。2002年和2007年，两次修订了《外商投资产业指导目录》，以适应国际经济新形势。2000年以来，中国按照加入WTO谈判中的承诺，先后修订了《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资企业法》和《中华人民共和国中外合作企业法》，取消了对外商投资企业在外销比例、本地含量、外汇平衡、技术转移和设立研发机构的要求，为在上述方面给予外商投资企业国民待遇提供了法律上的保障。

2. 外商直接投资促进本土企业竞争力的加强

外商直接投资对东道国经济发展的一项贡献是，带来东道国发展经济所需的资金、技术和管理，并通过强化市场竞争提高东道国经济效率与竞争力。另一个不可忽视的积极作用是促进国内经济体制的改革。对于东道国而言，最大的不确定性则是外商直接投资有可能在两个领域对国内企业产生“挤出效应”：一是在产品市场的竞争中对本土企业成长产生“挤出效应”；二是在金融和其他要素市场，通过减少本土企业可以获得的资金或其他要素，或提高本土企业获得这些资金和要素的成本，对本土企业产生“挤出效应”。[16]

东道国政府应当通过恰当的政策措施存利去弊，在保护外商合法利益的同时，减少和防止外商投资对本土企业发展的消极影响。

早期，中国对外商企业内销进行严格的限制，随着开放的不断深化，这种限制逐渐减少。中国加入WTO后取消了所有内销限制。随着外商投资企业在某些领域的市场占有额迅速扩大，兼并和收购了部分中国企业，如何在积极引进外资的同时，保护和促进本土企业发展成为一个需要应对的问题。这种情况引起了部分人士的疑虑，他们认为这样做的结果必然是“既丢了市场，又没有换来技术”，于是，提出要限制外商的进入，以便保护民族工商业。

对于“市场换技术”这个中国开放早期提出的口号需要进行分析。在改革开放的早期阶段，中国对外商的主要吸引力在于中国有广大的市场。从30年来的实践看，让外资企业进入中国，的确会让出一些市场，但总的说来是利大于弊，有利于生产技术的迅速提高和本土产业的健康成长。这里的关键，是政府要采取正确的政策，本土企业要付出“引进、消化、吸收、再创新”的艰苦努力。凡是这样做了的企业和产业，外资企业的进入和必然产生的技术溢出效应，都大大加快了本土企业的技术进步。与此同时，市场的完善和竞争的加强能够发挥其奖优汰劣的筛选功能，使有竞争活力的企业脱颖而出。在平等竞争的条件下，得地利、人和之利的本土企业不但不会衰败下去，反而会在国内乃至国际市场上站稳脚跟，发展壮大。

现在已有大量的事实表明，对外资企业开放的确起了这种积极作用，加快了市场制度建设的进程，也缩短了本土企业掌握先进技术的时间，或者建立了进一步赶超的技术基础，使具有国际竞争力的本土企业开始涌现。

当然，在某些领域中也存在“丢了市场、却没有换来技术”的现象。对于产生这种现象的原因，需要作具体分析。从大量实例来看，这种现象之所以出现，除了各级政府符合国际惯例保护本国弱小企业的措施不够落实外，主要是由于：（1）在开放和改革之间出现了不相衔接的情况，一些本土企业经营管理未上轨道，经营条件不如竞争对手，因而无法与外资企业竞争。（2）由于旧的资金供应体系已经不能有效运作，而资本市场发育不足，使得本土企业无法解决对它们生死攸关的资金筹措问题，而外资企业则可以凭借自己的资本优势和在国际金融市场上融资的便利条件，挤垮或吞并本土企业。（3）由于一些国有企业中建立现代企业制度的改革没有到位，企业缺乏自主创新的压力、动力和能力，没有能够做到“引进、消化、吸收、再创新”。（4）一些国有企业没有建立起激励兼容的薪酬制度，致使精干人员流失，部分人员加盟外资企业。（5）有些政府工作人员收受贿赂，“吃里扒外”，协助个别外商企业打压本土企业。以上这些，都使本土企业在与外资企业的竞争中处于极为不利的地位。

针对这种情况，一方面政府要在坚持对外开放的同时，采取以下符合国际惯例和WTO规则的政策措施：（1）确保国内市场的公平竞争，防止外资企业的倾销等不正当竞争行为；（2）在那些对规模经济敏感的行业，对本国的幼稚工业进行适度的保护；（3）对国内急需发展的产业采取国际惯例允许的形式（竞争前研发补助），支持产业的发展。

另一方面，本土企业自身必须尽一切努力，抓住机会提升自身的竞争能力。本土企业竞争力的提升主要来自于：（1）完善企业管理体制和激励机制，增强对人才的吸引力；（2）提高自主创新能力，以便充分利用外商直接投资过程中技术和管理的“溢出”效应；（3）提高战略管理能力，逐步形成全球竞争视野，等等。

而面对争论，人们有两种选择：一是放慢开放的速度，甚至把已经开放的大门重新关上，以便保护本土企业；二是加快经济体制、法律体制及其他方面的改革，增强企业活力，改善经营环境，以便支持那些有活力的企业站住脚跟，在公平竞争中取胜。无论是从国际经验还是从我们自己的经验来看，前一种办法都是不可行的，它不能使我们找到真正的出路。在一个开放的世界经济中，要保持闭关自守是不可能的。即使真能做到，由于不能通过自由贸易发挥比较优势，扬长避短、发展自己，无法利用国外的最新成果，也跟不上正在飞速发展的技术革命潮流。过度保护只能使本土企业变得愈来愈落后，最终只有垮台一途。我们应当采取的是第二种办法。这就是一方面完善各种涉外立法，防止外商采取不正当竞争手段排挤中国企业；另一方面，把主要精力和工作重点放在推进改革上，通过改革，使企业的自身机制和创新能力持续进步。这样，不但能够在开放的环境中立于不败之地，还能利用这一环境，实现引进—吸收—再创新。改革开放以来，已经有不少这样的本土企业脱颖而出。它们的涌现，证明了开放政策的正确性。

8.5 中国对外开放前景

正如本章8.1节所指出的，各国外向型经济的发展有一个递进的过程。出口导向政策所指引的对外开放发展到一定的水平，就需要进一步实行全面开放，而走向全面开放所面临的国际大环境并不容乐观。进入21世纪第二个十年，中国的对外开放开始面临着越来越复杂的困难形势。要想进一步坚持改革开放，只有通过深刻分析面临的困难和挑战，确立正确可靠的发展目标和措施并付诸实施，才能将中国经济发展推向更大的成功。

8.5.1 当前中国对外开放面临的重大挑战

1. 出口导向政策需要作出调整

正如本章8.2.1中指出过的，由于中国有一支素质良好、成本相对较低的劳动大军，实施出口导向政策，对20世纪90年代以来的中国经济发展起到了十分积极的作用。但是进入21世纪以后，这种依靠政策支持扩大出口的做法的消极作用日益突出。问题在于在条件发生变化，特别是在中国已经培育出一支人数众多和具有相当强的技术创新能力的专业队伍的情况下，是否仍然只能为外国制造业提供“物美价廉”的简单劳动，而不能转变经济增长和外贸经营模式，提高中国产品的技术含量和附加值，从而使自己的人民从发展中得到更大的实惠呢？

继续维持出口导向政策不作调整，会造成以下的问题：

第一，出口商品附加值低，只能靠数量扩张取得微薄的利润。

改革开放以前，中国主要出口初级产品。30年来，对外贸易的产品结构不断改善，出口结构从开放初期以初级产品为主迅速转变为以制成品为主。到了世纪之交，中国已经成为世界上劳动密集型产品的主要出口国。虽然20多年来，随着加工贸易的发展，机电产品在中国出口产品中的比重不断提高，中国的一些机电产品如信息产品在国际市场上占有相当重要的地位，但是，相当一部分中国出口的资本和技术密集的机电产品，其核心技术和核心部件是从国外进口，最终在华完成组装的。因此，中国所从事的生产活动依然处于附加值较低的劳动密集的环节。目前，中国出口的加工制成品，很少包含有自主知识产权的技术，又缺乏自己的销售网络，出口产品的附加值很低。以加工贸易为例，2006年在中国的增值率只有37％，有些加工出口企业的利润率只有3%～5%。[17]

第二，出口产品结构的低端特性，使中国出口面临日益严重的技术性贸易壁垒（technical barriers to trade，TBT）的制约。

WTO成员通报的技术性贸易措施和卫生检验检疫措施分别从2002年的571项和612项增加到2006年的990项和1155项，年均增长21.7％和24.9％。据中国商务部的调查，2005年中国有15.13％的出口企业受到国外技术性贸易措施的影响；在22大类出口产品中，有18类产品由于国外实施技术性贸易措施而遭受直接损失，直接损失的金额达到691亿美元，约占2005年全年出口额的9.07％；企业为应对国外技术性贸易措施所增加的生产成本为217亿美元，约占2005年全国出口贸易额的2.85％；国外技术性贸易措施给中国企业造成的出口贸易机会损失高达1470亿美元，约占2005年全年出口额的19.29％。[18]

出口产品结构升级是中国出口可持续发展的突破口，但是，中国出口产品升级面临本国出口企业缺乏技术创新、产品升级积极性和发达国家知识产权的双重制约。从中国的贸易对象国方面来看，跨国公司掌握着全球85％以上的专利，它们利用其知识产权，一方面收取很高的专利费，另一方面作为限制其竞争对手的工具。WTO的《与贸易有关的知识产权协定》明确了各成员国在国际贸易中保护知识产权的责任。日益加剧的专利标准化[19]趋势，令发展中国家的企业处境更加困难。随着中国出口产品向技术密集程度更高的产品升级，中国已经日益感受到知识产权的制约。例如，中国出口的DVD机，支付给跨国公司的专利费超过总价格的三分之一，本土品牌的DVD机已经不堪重负而难以出口。另外，中国的出口还受到贸易伙伴国知识产权法律的限制。中国目前已经成为美国超级301调查和337调查最多的国家。

第三，这种贸易方式使中国受到愈来愈大的资源和环境压力。

中国是一个资源匮乏的国家，人均资源的占有水平远远低于世界平均水平。以附加值很低的加工产品为主的出口数量扩张，加剧了经济增长与资源、环境之间的矛盾。对外贸易在中国可持续发展中起到了双重作用。从积极方面看，中国从国际市场进口大量资源、能源，缓解了国内供给的不足。从消极方面看，对外贸易也加剧了中国在资源、环境领域所面临的困境。因为随着大量“中国制造”走向世界，中国也直接或间接地出口了大量能源、资源。这些消耗，相当一部分是对其他国家或地区能源、资源消耗的“替代”，是对世界能源、资源供应的贡献。[20]这样，大量出口低附加值的加工品导致了中国“消耗了大量不可再生资源，承受着环境的污染，背负着‘倾销’的恶名，可是利润的大头却不在自己手里”的消极后果。

近年来，国内工资成本上升、能源紧张、全球初级产品价格上涨、全球变暖等问题突显。转变中国的经济发展方式和对外贸易方式，变得更加紧迫。对外贸易作为国家发展战略的重要组成部分，必须按照转变发展方式的要求，相应地作出调整。[21]

第四，中国出口面临的贸易条件和国际市场环境日益恶化。

中国出口快速增长，国际市场份额快速提高，这反映了中国经济实力的快速增强。但是，中国所处的国际经贸环境日益严峻。一方面，在很长时期内，人民币币值低估，意味着中国出口品的人民币价值被低估，进口品的人民币价值被高估。另一方面，中国贸易顺差持续扩大，外汇储备居于全球首位，使中国近年来一直受到国际社会的压力。更为严重的是，中国由于处于东亚生产网络的下游环节，是东亚地区对欧美顺差的“二传手”，与主要贸易伙伴双边贸易不平衡的现象更为严重，中国是美、欧最大的贸易逆差来源国。针对中国的贸易磨擦持续上升，加之中国加入WTO议定书中15年的所谓“非市场经济”条款[22]，中国企业在应诉反倾销调查时处于不利境地，中国成为进口国反倾销调查的主要对象国。此外，自2008年全球金融危机爆发后，贸易保护主义在很多国家抬头。由于产品档次、价格和市场份额、双边贸易不平衡等多方面的原因，中国可能成为贸易保护主义的重点目标，这就会使中国出口环境进一步恶化。

中国出口导向战略还面临导致宏观经济结构失衡的问题，并蕴涵着极大的金融系统风险。根据东亚采取出口导向政策的国家和地区的经验，中国亟需转变增长模式，从依靠投资和出口拉动的粗放增长模式转变为靠技术进步和效率提高驱动的集约增长模式。关于这个问题，我们将在本书第10章10.3和10.4中作进一步的讨论。

8.5.2 中国对外经济关系的新定位和新目标

中国经济迅速崛起成为全球经济的一个重要合作伙伴，是当代世界最引人注目的现象。一方面，中国经济对国际市场、资源的依赖程度越来越高；另一方面，中国经济对世界经济的影响也越来越大，中国需要进一步融入全球经济之中，分享国际分工的好处。在这种情势下，中国如何调适与国际社会的关系，在经济全球化的浪潮中为中国经济准确定位，就成为中国面临的重大挑战。

上述挑战的压力首先来自中国自身。第一，如上所述，中国对外部资源、能源的依赖程度过高，保障资源、能源安全的压力增大，提高中国在全球生产价值链中地位的要求越来越迫切，出口导向的开放战略亟待调整。第二，中国开放型经济的宏观管理面临挑战。作为最大的发展中经济体，中国经济宏观失衡现象较为严重，国际收支顺差特别是经常项目顺差占GDP比重迅速攀高，外需（净出口）对GDP增长的贡献率过大，导致外汇储备急剧增加，自主货币政策空间受到挤压，推动了资产泡沫与通货膨胀。

其次，中国经济处于日益复杂的外部环境中。第一，2008年全球金融危机爆发后，以美元霸权为中心的后布雷顿森林体系的不合理、不公平性再次暴露无遗，国际金融体系迫切需要改革，但新体系的蓝图尚付之阙如。第二，多哈回合迟迟未能取得进展，贸易保护主义抬头。2008年爆发的全球金融危机有可能引发新一轮贸易保护主义。第三，全球变暖问题成为人类社会面临的新挑战，将对各国的政策、产业结构产生深远的影响，对于已经成为全球最大温室气体排放国的中国而言，其国际责任将迅速增大。第四，国际社会对中国的人民币汇率市场化问题、服务市场开放问题、贸易顺差问题等的压力可能会越来越大。

2001年加入WTO是中国为实现新目标而采取的一项重大步骤，意味着中国全面接受经济全球化的规则。同时，大幅度降低关税与取消非关税壁垒，对战略性行业的贸易保护程度大幅降低。通过转变政府职能、加快完善市场经济体制和减少对外商投资的限制，中国创造了一个富有吸引力的投资环境，以便吸引国际上的资本、技术、人才来中国集聚，建设开放型的经济。

2005年7月的外汇改革，是指向新目标的另一项重大步骤。自2002年开始，国际社会要求人民币升值的压力越来越大。2005年7月21日，重新恢复人民币汇率的有管理的浮动汇率机制，到2008年底，人民币兑美元名义汇率升值约18％，但是，由于美元对其他主要货币持续多年贬值，人民币对欧元、日元的升值幅度较小。2008年全球金融危机爆发后，由于美元对其他主要货币在短时期内大幅升值，人民币有效汇率在2008年7～9月间升值幅度超过7％，对出口产生了很大的压力。面对金融危机，中国没有参与到货币贬值的“竞赛”之中，而是采取了保持人民币汇率稳定的政策。

根据世界各国经济发展的一般规律和中国政府公开宣示的方针，中国对外经济战略调整的基本方向无疑是指向进一步实现全面开放。尽管发生了百年一遇的全球金融危机，经济全球化的步伐可能在短期内放慢，但和平与发展依然是当代世界的主流，经济全球化的方向与趋势不会逆转。因此，中国必须继续坚持对外开放的基本国策。

8.5.3 中国对外经济关系的前景

在新形势下，中国未来的对外开放战略目标将进行重大调整，从以往的“出口创汇”转变为追求更加平衡的对外经济关系；发展对外贸易的主要目的也从用出口需求弥补国内需求的不足，转向扬长避短，改善资源结构，以便利用全球资源效率的增长。

1. 坚持互利共赢战略，营造良好的外部环境

中国的发展离不开世界，良好的外部环境对中国未来发展日益重要。中国的对外开放将始终坚持互利共赢理念，不断改善与国际社会的关系，为中国的发展营造一个良好的外部环境。第一，中国将在多边与区域组织中发挥建设性作用，推动建立一个更加自由、透明、稳定的贸易、投资多边机制；第二，中国将积极推进区域经济合作；第三，中国将加强与主要贸易伙伴的沟通，理性处理贸易磨擦；第四，中国将主动承担与其能力相符的国际责任；第五，中国将采取多种手段（援助、投资、合作等）改善与其他发展中国家的关系。

2. 提升中国在国际分工中的地位

目前中国已经成为世界上最具竞争力的低成本制造大国，但在国际分工中处于价值链较低的环节，未来开放战略中，要着力提升中国的国际分工地位。第一，中国应当进一步推进贸易投资的自由化，扩大对外开放的领域，大力吸收资本密集、技术密集的外商直接投资；第二，大力推进服务领域的开放，发展现代服务业，不断增强服务业的竞争力；第三，大力发展和提升服务外包。中国具有发展服务外包的优势，中国将学习印度、爱尔兰等国的成功经验，采取得力措施发展服务外包，并致力服务外包产业链的高端升级。

3. 利用全球资源促进自主创新

中国已经将推进自主创新确定为国家战略，在经济全球化背景下，要坚持在开放中推进自主创新，利用全球资源促进自主创新。第一，中国将继续引进先进的技术与设备，高度重视对引进技术的消化、吸收和再创新。第二，充分发挥外商直接投资企业在自主创新中的积极作用，中国将为内外资企业的平等竞争创造更好的市场环境，通过竞争推动自主创新；中国将加强知识产权的保护，鼓励外商直接投资企业在华开展更高水平的研发活动；中国将鼓励外商直接投资企业在平等互利的基础上开展研发合作，引导外资企业与本土企业上下游合作；中国将在保护企业知识产权的基础上，鼓励人才的合理流动和公共技术信息的共享。第三，中国将扶持中国企业“走出去”，利用国际资源开展技术创新。

4. 优化开放布局，促进区域协调发展

中国的对外开放地区分布很不均衡，沿海地区集中了90％的外商直接投资和进出口贸易额，加剧了区域间发展的不平衡。扩大中西部地区的开放，将是未来中国对外开放的一个重要内容。内陆地区开放要因地制宜、扬长避短，不断改善投资环境，扩大对外开放的领域，着力吸引市场寻求型制造业和服务业的投资。

5. 健全对外开放的风险防范机制

面对国际金融市场风险因素持续增加的新形势，在对外开放中继续实现趋利避害，要求中国进一步完善、健全对外开放的风险防范机制。第一，完善开放型经济的宏观管理机制，为此，要实行有管理的弹性汇率机制、更加灵活的货币和财政政策；第二，把握好开放的进程与风险管理能力，循序渐进地推进对外开放；第三，加强国际合作，充分发挥国际合作机制在风险防范中的作用；第四，加强对跨境短期资本流动的监控和统计，防范“热钱”的冲击；第五，审慎推进资本项目可兑换。

[1] 克鲁格曼、奥伯斯法尔德（2001）：《国际经济学（第五版）》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第240～251页。

[2] UNCTAD（联合国贸易和发展会议）：World Investment Report 2008：Transnational Corporations and the Infrastructure Challenge，Overview（《世界投资报告（2008）：跨国公司和基础设施的挑战概览》）。

[3] 弗里德曼（Thomas L. Friedman，2005）：《世界是平的：21世纪简史》，长沙：湖南科学技术出版社，2006年。

[4] 《英使马戛尔尼访华档案史料汇编·上谕档》。

[5] 1918年4月22日列宁签署的《关于对外贸易国有化》的法令要求对外贸企业所有权、外贸管理权、外贸经营权实行“全部国有化”。

[6] 直属中央外贸部门的总公司包括中国粮油食品进出口总公司、中国土产畜产进出口总公司、中国纺织品进出口总公司、中国丝绸进出口总公司、中国轻工业品进出口总公司、中国工艺品进出口总公司、中国化工进出口总公司、中国机械进出口总公司、中国五金矿产进出口总公司等。

[7] 中国自1977年开始执行全国人大五届一次会议通过的《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要》。这个《纲要》对经济增长要求过急，引进的外国先进技术设备过多，与中国当时外汇支付能力和配套能力不相适应，因此又被称为“洋跃进”。

[8] 邓小平（1984年6月）：《建设有中国特色的社会主义》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第64页。

[9] 邓小平（1984年10月）：《在中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话》，见《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第90页。

[10] 贸易依存度（trade dependence ratio）是用来衡量一个经济体对国际商品市场开放与依赖程度的指标，通常用进出口总额与GDP的比值来表示。从长期看，大多数国家进出口是平衡的，因此，也有人用出口依存度（出口额与GDP的比值）或进口依存度（进口额与GDP的比值）来表示。

[11] 隆国强（2000）：《如何看待中国的外贸依存度》，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2000年第66号，载《中国经济时报》，2000年8月10日。

[12] 在“文化大革命”结束以后，中国派出了大批官员走访世界各国，寻求救亡图存和实现振兴的方策。邓小平本人在1978年10月访问日本，11月访问泰国、马来西亚和新加坡三国。其中，新加坡的裕廊工业园区引入外资设厂发展外向型经济的做法给邓小平留下了深刻的印象。这使他坚定了对外开放的信心，并酝酿在毗邻香港的沿海城市建立经济特区。见李巨川（2008）：《裕廊山上那棵海苹果树》，载《苏州日报》，2008年5月13日。

[13] 江泽民（1994）：《坚定不移地把经济特区办得更好》，见《十四大以来重要文献选编》上册，北京：人民出版社，1997年，第865～866页。

[14] 中共十一届三中全会决定把工作重点转移到现代化建设上来。为了解决既要搞得快一些，又要不犯1958年“大跃进”的错误，就要利用外国资金和技术。参阅邓小平（1979）：《搞建设要利用外资和发挥原工商业者的作用》，见《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第156页。

[15] 《外资在华设研发中心成新趋势》，载《解放日报》，2009年2月13日。

[16] 联合国贸易和发展会议（1999）：《1999世界投资报告：外国直接投资和发展的挑战》，北京：中国财政经济出版社，2000年，第11页。

[17] 在这个问题上，有一个经典事例。《华尔街日报》在2004年初发表过一篇题为《中国的崛起有利于巩固美国的霸权》的文章。该文以世界最大的鼠标制造商罗技公司（Logitech）为例，说明中国的高速增长如何使美国受益。罗技是一家美国和瑞士合资的公司。它的制造厂设在中国的苏州。每年有2000万个鼠标卖到美国。其中一种无线鼠标的售价是40美元。其中，这家公司自己分得20％（8美元），分销商零售商分得37.5％（15美元），还有芯片等元器件供应商分得35％（14美元）。而制造这些鼠标的罗技苏州工厂只得到7.5%（3美元），4000多名工人的工资、水电费等生产费用全在这总价7.5%的销售收入中开支。《华尔街日报》的文章说：“罗技公司的苏州货仓可以说是当前全世界经济的缩影。”见Andrew Higgins：“As China Surges，It Also Proves A Buttress to American Strength”，Wall Street Journal，2004年1月30日。

[18] 商务部世贸司负责人就《2005国外技术性贸易措施对中国对外贸易影响调查报告》答记者问，http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/zhengcejd/200612/20061204149873.html。

[19] 专利标准化是指具有私权性质的专利成为国际或国家技术标准。

[20] 马凯（2007）：《转变经济增长方式实现又好又快发展——在中国发展高层论坛2007年会上的演讲》，2007年3月18日。

[21] 以出口加工制成品为主的出口导向战略是否应当调整，在中国国内是有争论的。争论双方的论点和论据，见《中国改革三部曲》Ⅲ：《中国增长模式抉择》，第5章。

[22] 在加入WTO的15年内，中国仍将被视为非市场经济国家，这是中国在加入WTO谈判中作出的重大让步之一。这一条款使外国企业只要能够证明中国产品的售价低于其他市场经济产品的成本，就能够轻易赢得反倾销诉讼。