中国改革三部曲

第4章 企业改革

计 划经济向市场经济转型过程的一个重要内容，是企业部门（corporate sector）中的基础经济体由“国家辛迪加”中不具有自主性的“单位”转变为真正的企业。企业部门转型的基本途径有三条：一是私有企业的成长；二是国有资本从竞争性领域退出；三是改善企业的治理。只有这三个方面配合行动，才能逐步形成多种所有制经济共同发展的格局，构成现代市场经济的微观基础。

从第2章关于转型战略的讨论中可以看到，在以上三方面改革中，私有部门的成长具有基础性的作用。然而在改革的起始时期，最先提出的却是在不调整国有经济占统治地位的布局、不改变国有制企业基本治理框架的前提下改革国有企业的内部管理，此后才将国有经济布局调整和私有企业发展提上议事日程。因此，本章先从国有企业改革谈起，而把第一和第二个问题放到第5章去讨论。

4.1 企业制度和现代公司

为了充分理解国有企业改革和整个企业部门转型的复杂性以及转型的各种政策选择，有必要先对现代企业理论和现代公司制度作一概括性的介绍。

4.1.1 企业及其所有权

企业（firm，也译为厂商）是一种从古代起就已存在的经济组织形式。在20世纪30年代以前，企业在经济学家的眼中只是一个“黑箱”：人们把土地、劳动、资本等生产要素投入企业，然后从企业获得产出。至于企业内部的制度结构如何，经济学并没有做太多分析，因为企业作为追求利益最大化的独立经济主体，它和个人的外部行为特征并没有区别。经济学就以企业和个人（家庭）等独立经济主体作为最小的分析单位，研究如何通过市场机制在这些处于社会分工不同分支上的经济主体之间有效地配置资源。

罗纳德·科斯（Ronald H. Coase，1910~2013）在1937年发表的开创性论著《企业的性质》[1]，使情况发生了变化。科斯在这篇论文中提出什么是企业、为什么会有企业，以及企业的边界如何决定等问题，促使人们思考企业这一习以为常的经济组织的本质何在。科斯认为，企业是一种可以与市场相互替代的协调生产，即人们互相交换自己的活动（交易）的方法。在企业之外，市场交易通过价格变动来协调生产；而在企业之内，复杂的市场结构被企业家（entrepreneurs，或译企业主）和企业家统帅下的层级组织（hierarchical organization）所取代，企业家通过这个层级组织来指挥生产。这个层级组织就是企业。科斯提出了一个问题：如果生产能够方便地由市场和价格变动来协调，为什么还会有企业组织存在呢?他对这个问题的回答是：这是因为，交易是有成本的，在某些特定的条件下，运用企业来组织交易，比通过市场进行交易的成本要低。可是，既然如此，“为什么市场交易仍然存在呢?为什么所有生产不由一个大企业去进行呢?”科斯的解释是，企业内的组织交易也是有成本的，当企业扩大时，“企业内部组织追加交易的成本可能会上升”。[2]因此，“在边际点上，在企业内部组织交易的成本或是等于在另一个企业中的组织成本，或是等于由价格机制‘组织’这笔交易所包含的成本”。他认为，这种均衡是通过企业家们“不断地进行实验”来维持的。[3]

科斯之后，许多像威廉姆森（Oliver Williamson）[4]、格罗斯曼（Sanford J. Grossman）和哈特（Oliver Hart）[5]等经济学家对这一问题作了进一步的阐明。

尤其是20世纪70年代以后，随着微观经济学在信息经济学（information economics）、合同理论（contract theory，或译契约理论）和博弈论（game theory）等方面的突破性发展，经济学对企业的制度和内部结构的研究迅速深化，形成了一个新的经济学分支。现代微观经济学关于企业的理论，其基本着眼点是投入企业的各生产要素的所有者之间的合同关系。企业作为一种制度安排，实质上就是这些要素所有者之间的一组合同关系的连接点（nexus）。比如，一个企业为了生产财富，需要从大量资本所有者那里筹集资本，也需要大量劳动者投入他们的劳动，包括具有经营管理才能的劳动者（即经理人）的劳动。此外还需要土地等多种投入。在现代大企业中，一个企业所涉及的要素所有者的数目可以成千上万。如此众多的个人把他们的生产要素投入企业共同生产财富，首先必须通过确立一种合同关系，在他们之间分配决策权、利益和风险责任，否则生产活动无法进行。从这个角度看，企业存在的意义在于，每一个要素所有者只要和企业确立合同关系，也就和所有其他要素所有者确立了合同关系。企业因此而成为一组合同关系的连接点。

进入合同关系的那些要素所有者被分成了两类。第一类要素所有者可以获得的收入以及享有的决策权利，已经在他们和企业确立的合同中得到了清楚明确的规定。换句话说，他们获得的是“合同权利”和“合同收入”。第二类要素所有者获得的是“剩余权”（residual rights，或称residual control rights即剩余控制权）和“剩余收入索取权”（residual income claim），也就是说，他们的收入等于企业的总收入在完成企业与其他要素所有者之间订立的合同之后的剩余，他们享有的权利等于其他要素所有者合同权利之外的一切权利。这第二类要素所有者就是企业的“所有者”，或称“业主”（owner）。

为什么会出现这样一种产权制度安排呢?经济学家对此有多种解释，其中之一是由哈特集其大成的不完全合同理论。按照这种理论，所谓“完全”的合同，是指立约各方在订立合同时能够预见到合同有效期内所有可能出现的情况，并明确规定在不同的情况发生时，权利、利益和风险责任将如何分配。如果合同是完全的，由于每一个要素所有者获得的权利都是合同中规定的合同权利，每一个要素所有者获得的收入都是合同中规定的合同收入，就不会有剩余收入。但是，现实中的合同都是“不完全”（incomplete）的，于是，就出现了剩余收入。由于企业剩余收入的存在，在企业所涉及的那一组合同关系中必须有一方，即作为中心签约人和剩余控制权的拥有者的企业业主来“兜底”，否则交易成本就会过高。所以，在合同具有很大不完全性时，以剩余控制权和剩余收入索取权为核心的企业产权制度，就成为一种节约交易成本的制度安排。在这个意义上，不完全合同理论代表着科斯所开创的企业理论的进一步深化和发展。

值得注意的是，对剩余收入的索取权利本身也同时意味着风险责任。如果剩余收入是负数，企业的所有者应负责清偿。在承担风险方面，资本的所有者比劳动力的所有者具有更大的优势。劳动者的人力资本尽管在生产中有很高的价值，但却有一个重要的性质，即不能与劳动者的人身相脱离，这就是哈特等人所说的“人力资本的不可分割性”（inalienability of human capital）[6]；而资本的所有者则可以用自己的实物资本或金融资本来承担风险，表现为失去自己的资本。因此企业的业主一般由资本的所有者担当。

4.1.2 企业的三种基本法律形式

最简单的企业形式是所谓的“业主制企业”（entrepreneurial proprietorship）。业主制企业建立在业主家庭财产的基础之上，由一个自然人或一个家庭充当它的所有者。在中国，业主制企业被1999年颁布的《中华人民共和国个人独资企业法》命名为“个人独资企业”。由于业主制企业与私人家庭财产的紧密联系，业主制企业的另一个典型特征是业主对企业债务承担无限责任。也就是说，如果企业使用其全部资产仍不能清偿到期债务，业主必须以其个人财产进行清偿。

如果把几个业主叠加在一个企业中，就产生了企业的第二种基本法律形式：合伙制企业（partnership）。合伙制企业的所有者是其合伙人。在通常的情况下，和业主一样，合伙人也对企业债务承担无限责任。中国的合伙制企业由1997年颁布、2006年修订的《中华人民共和国合伙企业法》所界定和调整。

在现代市场经济中居于主导地位的企业形式是公司（corporation）。公司是以股东为成员组合起来的法人组织。所谓法人，是一个与自然人相对应的法学概念。法人不是一个“人”，而是一个由其成员（在公司中就是交足了股金的股东）组织而成的组织。这种组织具有和自然人相同的民事行为能力和民事责任，它可以签订合同，提起诉讼，也可以应诉。在公司制度下，民事责任是由公司法人独立承担的。公司的债务因此也是公司法人的债务而不是股东的债务，股东仅以其投入公司的资本额为限对公司债务承担有限责任。这也就是公司的有限责任制度。

公司的法人财产归根到底是股东的财产，但是这部分财产与股东的其他财产之间有着明确的界限。股东一旦入股，就不能再直接支配他已入股的那部分财产，因为这部分财产已与其他股东的财产融合为一，形成公司的法人财产，具有独立的生命。个别股东只有通过一定的组织体系和一定的程序才能支配公司的财产。

虽然业主制、合伙制和公司制是企业的三种基本法律形式，但现代市场经济中也有一些更为复杂的企业形式。例如，从合伙制企业派生出来的有限合伙制企业（limited partnership），就是风险投资行业通行的企业组织形式。2006年修订后的《中华人民共和国合伙企业法》也引入了有限合伙制度。简单来说，有限合伙制的要点是决策权、利益和风险责任在普通合伙人和有限合伙人这两类合伙人之间的不同分配。从决策权分配来看，普通合伙人操持企业的业务，有限合伙人则需要与决策活动“保持距离”，不参与合伙企业业务的执行。从利益分配来看，有限合伙人只能获得投资回报，普通合伙人还可以获得执行合伙事务的报酬。与此相对应，风险责任的分配是，有限合伙人对合伙企业债务承担有限责任，普通合伙人则要承担无限责任。

有限合伙制度的例子说明，剩余收入索取权和剩余控制权的配置可以有多种灵活的组合。在权、责、利统一的总原则下，企业可以根据不同的实际需要设计多样化的制度。例如，为了满足一些投资者的特殊需求，公司制企业可以设置优先股。所谓优先股，就是持有这种股份的投资者虽然是企业的股东，但放弃参与公司决策的权利，换取在企业破产时居于所有债权人之后、普通股东之前的优先清偿地位。

4.1.3 现代公司制的产生

现代公司制是公司制的高级形式。从公司制萌芽到现代公司制确立，大致经历了四个阶段。

1. 中世纪后期萌芽状态的公司

公司制企业萌芽于中世纪后期的西欧。当时，地中海沿岸各国之间的航运业和航海贸易有了比较大的发展。这种贸易需要较多的资本，风险也比较大，个体业主制和合伙制都难以适应。于是，就产生了一种实质相同、名称各异的联合组织，如康门达（commenda）、柯立干札（colleganza）等[7]，这种组织的特点是由若干个商人凑钱购船、买货，然后委托其中某个商人聘任经纪负责经营。贸易结束后按股还本和分利。这种联合组织通常是一次性或有时间限制的，下一轮贸易要重新组织一个新的联合体。

2. 17～18世纪的特许公司

1492年，西班牙航海家哥伦布（Christopher Columbus）首航到被称为“新大陆”的西印度群岛。6年以后，葡萄牙航海家达·伽马（Vasco da Gama）绕过好望角航行到印度。他们的航海发现开通了欧洲到美洲和远东的远洋贸易。于是，在中世纪地中海贸易中产生的康门达等临时性企业组织形式进一步发展为永久性的公司组织。由于当时西欧各国的重商主义政府（第8章8.1.1）不承认平民百姓有经商的自由权利，设立公司要有皇家或议会授予的特许（charter），所以这时的公司被称为特许贸易公司（chartered trading company）。接着，英国国王授予特许贸易公司以法人（legal person，corporation）地位。[8]特许贸易公司与近代注册设立的公司有很大区别。它由政府特许设立，拥有某些特权，并对政府负有特殊义务。

3. 19世纪中期普通公司法的确立

在18世纪初的英国，民间适应经济发展的需要自发建立了许多未经政府特许的公司，称为合股公司（joint-stock company，早期也译为股份制公司）。特许贸易公司认为这些民间公司损害了自己的特权利益，便游说国会在1720年6月通过了名为《取缔投机行为和诈骗团体法》[9]的法律，禁止民间自行建立公司。即使建立，在法律上也不承认它们具有法人身份，因而这些公司的股东仍需对公司债务负无限责任。经过多年抗争，到1837年，第一部普通公司法才在美国康涅狄格州议会获得通过。按照这一法律，只要符合一定条件并经过注册，任何公司都可以获得法人地位。接着英国在1844年通过了类似的公司法。这样，公司制度才正式建立起来。

4. 所有与控制相分离的现代公司

早期的公司照例由大股东和他们的亲属或亲信担任高层乃至中层经理人员，但随着公司规模日益扩大和业务日益复杂，这种情况发生了变化。

美国著名企业史专家小钱德勒（Alfred D. Chandler, Jr., 1918~2007）在《看得见的手：美国企业的经理革命》[10]一书中指出，美国的第一批现代企业，是1850～1860年期间在铁路运输业中诞生的。建造铁路所需的资本大大超过了购置种植园、纺织厂等所需的资本，因此，单独一个企业家、家族或合伙人的小集团几乎不可能拥有铁路；同时，如此众多的股东或其代理人也不可能亲自去经营铁路。管理工作不仅繁多而且复杂，需要特别的技巧及训练才能胜任，只有专职的支薪经理才是适当人选。由于铁路管理人员需要特殊的技能和训练，也由于管理层级制的存在，使得铁路经理们不同于种植园的监工或纺织厂代理人。他们把自己的工作视为终身事业，希望能终其一生在此管理层的阶梯中逐级擢升。这使铁路经理越来越把他们的工作看成一种专业职业。由于对本企业的持续繁荣承担了紧密的个人义务，他们在企业经营方面，也几乎具有和股东一样的发言权。到了19世纪80年代以后，其他公司也开始采取经营者与所有者逐渐分开的制度。到20世纪中叶，这种所有者和经营者分离的现代公司已成为大工商业中占统治地位的企业组织形式。

1932年，美国法学家伯利（Adolf A. Berle, Jr., 1895~1971）和米恩斯（Gardiner C. Means，1896~1988）在《现代公司与私人财产》[11]一书中提出了“所有与控制相分离”（a separation between ownership and control，在中国通常译为“所有权和经营权相分离”）的概念。他们指出，在大多数美国大公司中，股东已经不自己经营企业了，真正控制企业的是最高层的经理人员。由于这一重要发现，该书成为一本论述现代公司制度的经典性著作。不过，这并不是说，现代公司中股东作为所有者已经完全失去控制权。在治理结构健全的现代公司中，股东通过有效的股东大会和董事会等机制，仍然拥有剩余控制权，行使着对公司的最终控制。

根据公司制的这种发展，小钱德勒在书中给现代企业下了一个被普遍接受的定义：“由一组支薪的中高层经理人员所管理的多单位企业。”他把现代公司称为“经理人员企业”（managerial enterprises），而与传统的“业主制企业”相区别；随着“经理人员企业”的建立，“业主制的资本主义”（entrepreneurial capitalism）也转化为“经理人员的资本主义”（managerial capitalism）。[12]

由于历史背景和法律框架等方面的差异，世界各国的公司制度也有一些各自的特点，连各类公司的称谓也有所不同（表4.1）。

表4.1 各国公司制度称谓的区别

4.1.4 现代公司的治理结构

现代公司中出现的所有与控制的“两权分离”，导致了公司治理（corporate governance，或译公司管治）的问题。狭义地说，公司治理指的是在所有与控制分离的情况下，投资者与公司之间的利益分配和控制关系。[13]广义而言，公司治理是以公司价值最大化为目标的一整套约束激励手段和制衡机制，用以规范和协调公司包括股东、债权人、管理人员、员工、供应商、零售商、消费者和社区居民在内的利益相关者（stakeholders）之间的关系，其要旨是在履行公司的财务、法律和其他合同义务（即保护其他利益相关者的利益）的前提下使公司价值最大化。[14]

公司治理的核心问题是如何处理股东和职业经理人之间的关系。经济学家通常把这种关系归结为“委托—代理关系”。“代理问题”之所以产生，是源于代理人和委托人之间的潜在的利益冲突：代理人一方有权采取行动，委托人一方为行动的后果承担责任。这一利益冲突的症结在于所有者和经营者之间的信息不对称。当股东将公司的部分控制权授予职业经理人时，面临着两类信息不对称问题：第一，在挑选经理时，他们对于候选人能力如何、是否称职、较之候选人本人所知道的要少得多。也就是说，当经理同股东或公司签订合同时，他掌握着一些股东不知道的“私有信息”（private information），因而股东就有可能被候选人提供的信息所误导并发生选择上的错误。第二，即使选对了人，股东对于经理的忠实尽职的程度，也较之经理本人知道的少得多。这两个问题，即所谓“逆向选择”（adverse selection）[15]的存在，使得经理有可能偏离股东的目标，或者利用公司的资源去追求自己的私利。这类偏离或者侵占股东权益的例子不胜枚举。按照施莱弗和维什尼的看法，18、19世纪的英国和欧洲大陆各国公司法改进的重点，正是集中于解决“管理层盗窃”（managerial thief）的问题。[16]

公司的集中型所有权结构，即将股东们分散的权益组合成为具有独立生命的公司财产（corporate property，也可以译为法人财产），可以看做是强化股东对管理层的监督和约束的一种制度。但公司财产的存在本身又产生了另一种类型的代理问题，即控制性大股东与其他股东之间的代理问题。大股东往往能得到更多的信息，在管理人员的挑选上有更大的权力，并且参与重要决策。实际上，大股东侵夺小股东利益的现象已经变得像经理侵夺股东利益的现象一样普遍。从这一点来看，公司治理也可以看作是一套保护小股东免遭大股东剥夺的规则和机制。由于大股东直接参与公司经营管理[17]的情况相当普遍，两类代理问题常常被发现是交织在一起的。因此，公司治理有时也被描述成一套保护外部股东，也就是少数股东免受“内部人”即管理层和大股东侵害的规则和制度。

从这个意义上说，公司治理也是一种将负外部性（negative externalities）[18]最小化的机制。当股东（或小股东）的权益被侵犯时，经理（或大股东）从中获利，而让股东（或小股东）承担由此产生的成本，这和一个生产者靠污染环境而获得私人利益具有相同的性质。因此，保护股东或保护小股东的权益就意味着将侵犯产生的成本内部化，使负外部性减少到最低限度。负外部性还有另一种情况，这就是大股东和经营者通过侵犯企业职工、债权人、供应商、消费者等其他利害相关者的利益获取自己的利益。例如，当公司裁员增加利润时，公司雇员对专用于该公司的特定技能上已有的沉积投资会被侵蚀，在诸如住房、配偶的工作、子女的学校、社会关系等工作之外的资本也会受到损失。材料供应商和消费者也会因同公司的关系造成沉积投资，成为公司追求利润最大化行为的受害者。当公司通过污染环境或者贿赂政府官员以追求利润最大化时，整个社会都要遭受损失。

这一认识使人们从更广的角度，即利益相关者的角度，观察公司治理问题，并导致了一场争论。[19]争论一方赞成从利益相关者角度理解公司治理，另一方则坚持传统的股东价值观念。前一观点有两层引申的含意：第一，更宽泛的管理层使命。这就是说，管理层应当使各类利益相关者的剩余的总和最大化，而不是仅仅保证股东价值最大化。第二，利益相关者对控制权的分享。尽管相关的争论仍然在继续，但对利益相关者的保护无疑是公司治理的一个重要方面。良好的公司治理应当是在履行公司的财务、法律和其他合同义务（即保护各利益相关者的利益）的前提下使公司价值最大化（即保护股东利益）。

专栏4.1 公司治理的主要机制

公司治理的主要机制有如下几种：

（1）信息披露。信息披露制度的目的就是最大限度地消除信息不对称，使易受损害的一方尽可能掌握充分的信息，作出“信息充分的决策”（informed decisions），以便尽可能地保护自己的利益。因此，全面、准确、及时的信息披露是良好的公司治理的基础。在这方面，会计、审计和信息披露的规则，会计和审计机构的建设，都具有重要的意义。

（2）股东大会。股东大会是公司的股东依据所持股票份额行使自己的法定权利的机构。股东的权利包括：（i）对利润的索取权，即分红的权利；（ii）发言权和投票权；（iii）知情权和监察权，包括对未尽到应有责任的董事的起诉权。股东大会分为例行年会和特别会议两种。例行年会一般由董事会组织召开，其主要内容是：（i）讨论和批准公司年度报告和其他财务报表；（ii）修改公司章程；（iii）决定公司的合并或解散；（iv）讨论和通过董事会关于增减公司资本的建议；（v）选举和改选董事会；（vi）讨论和批准董事会提出的股利分配方案。特别会议是指不定期召开的股东会议，可以由董事会召开，也可以由持有一定数目股权的股东提议召开，或由法院根据任何一个董事及有表决权的股东的申请发布命令召开，讨论特定事项。

（3）董事会（在德国式的公司治理中称为监事会）。公司的股东将公司交给董事们托管。负有信托责任的董事们组成董事会集体行使他们的职权，因此董事会是公司的法定代表机关。董事会的主要职责是：（i）批准公司的经营目标、重大方针和管理原则；（ii）挑选、任命和监督经理人员，并掌握经理人员的报酬与奖惩；（iii）协调公司与股东、管理部门与股东之间的关系；（iv）提出盈利分配方案供股东大会审议。在法律上，董事会的权限受到三个方面的限制：（i）董事会成员不得从事与公司有利益冲突的活动；（ii）董事会不得越出股东授予的权限范围行事；（iii）如果董事会的决议与股东大会的决议发生冲突，应以股东大会的决议为准。股东大会有权否决董事会的决议并改选董事会。一般来说，董事会下还要设立执行委员会以及审计、薪酬等专门委员会。

（4）执行机构。公司管理层由高层执行官员组成。执行机构的负责人称为首席执行官（chief executive officer，CEO），可以根据公司章程或董事会的决定，由总经理、总裁或董事长担任。首席执行官的主要职责是：（i）执行董事会的决议；（ii）主持公司的日常业务活动；（iii）根据董事会的授权，对外签订合同或处理业务；（iv）任免经理人员；（v）定期向董事会报告执行业务情况，并提交年度报告。首席执行官员领导下的执行班子包括首席运营官（COO）、首席财务官（CFO）、首席技术官（CTO）等。首席执行官是管理层的核心，但他也不可以恣意妄为：一方面他大权在握，可以在董事会授权的范围内对一系列重大问题作出决策，并根据公司经营业绩得到报酬；另一方面，他又受到来自股东及其代表（主要是董事会）和市场（包括商品市场、资本市场和经理人员市场）的严格监督。

（5）公司控制权市场。所谓公司的控制权指的是公司控股股东根据正式规则或施加影响而具有的选择公司多数董事的权力。公司控制权市场的主要功能是，在股东大会和董事会不能有效地发挥作用时，通过购并、更换董事会或经理层。在存在一个股价能够反映企业的预期盈利能力、较为有效的证券市场中，如果企业经营不好，股东“用脚投票”（vote by foot），售出所持股票，招致“袭击者”（raiders）的“恶意收购”（hostile buyout），改组董事会和解雇高层执行人员。这是悬在高层执行人员头上的一把利剑，迫使他们不能不为股东的利益努力工作。

根据吴敬琏、钱颖一（1993）：《关于公司化》（载《经济日报》，1993年8月24日）等资料编写。

目前发达国家公司治理的组织架构有两种主要类型：德国类型和英美类型。它们之间的主要差别如下：

（1）德国类型的公司治理结构主要通过有形组织，即股东大会—监事会（相当于英美公司的董事会）—执行机构来建立所有者和经营者之间的制衡关系。做到这一点的最大困难在于，执行人员的绩效很难准确地加以衡量。为了解决这一难题，英美类型的公司治理结构不但运用上述有形组织，还在很大程度上依靠股票市场来实现对主要执行人员的监督和激励。除了用前面所说的“用脚投票”等方式起到监督的作用，在英美两国还广泛采用给予高层经理人员股票期权、限制性股权等办法来进行鼓励。在英美大公司高层经理人员的薪酬包中，来自股权激励的报酬通常占有最大的份额。

（2）英美公司实行董事会中既包括独立于执行层的非执行董事（美国称为外部董事），又包括身兼执行人员的执行董事（美国称为内部董事）的“单层结构”。而在德国类型的公司治理中，公司的监事会成员和经理理事会成员互不兼职，因此被称为“双层结构”。“双层结构”的好处是，有利于加强对执行人员的监督。但是这种制度由于监事会成员全都置身于公司之外，不了解公司的运作情况，存在信息不够充分的缺点。“单层结构”的优点，是董事会中既有非执行人员，也有执行人员，有利于他们之间长短互补。但是，弄得不好，也容易造成经理人员主导、内部人控制，董事会成为“橡皮图章”的弊病。

（3）德国公司有“职工参与决定制度”，而英美则没有这种制度。职工参与决定制度主要有两方面的内容：一是对有关职工利益的问题参与决定，二是对企业重大经营决策的参与决定。职工对企业重大经营决策的参与决定是通过职工代表进入公司领导机构（监事会、理事会）实现的。在拥有1000人以上的大企业中，监事会成员中有一半要由职工选出。

4.2 传统国有企业制度和以放权让利为主线的改革

中国在1956年“敲锣打鼓进入社会主义”，随后就在全国范围内建立了苏联式的国有国营的企业制度。

4.2.1 传统国有企业制度的主要特点

集中计划经济或“国家辛迪加”体制下国有企业具有以下特点。

1. 国有企业是“国家辛迪加”的基层单位，由政府直接经营

传统的国有经济都是按照列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的（见本书第1章1.2.1）。在用户籍制度把城市和乡村分割为两大部门之后，整个城市非农业经济被组织成为一个规模无比巨大的企业，全体居民都成了政府的雇员。在这样一个国家大公司[20]中，所谓“国营企业”实际上都只是一个进行成本核算的基层生产单位，而不具有我们在本章开头部分谈到的企业所必须具备的各种特征。国有企业作为党政机关的附属物，基本的任务是贯彻执行上级的指示和指令。在经济方面，国有企业的首要任务是完成政府下达的计划，而不是进行创新活动。企业生产什么、生产多少、用什么办法生产、原材料从哪里进、产品销给谁，都由政府机关通过计划指令决定。企业管理层的任务就是执行。因此，一些经济学家指出，在传统体制下，根本不存在本来意义上的企业。[21]。国营企业既没有动力，也没有可能根据自己的利益和市场变动自主地作出资源最优配置的决策，而是纵向从属于既掌握所有权、又作为社会经济调节者的上级行政机关。

2. 多重角色和多重目标

在党政经高度一体化的体制下，国有企业不仅仅是生产单位，同时也是国家政治体系的基层组织，承担着广泛的社会政治职能。[22]与此相适应，国家作为国有企业的所有者，其所有者职能与其他政治社会职能也高度合一，其结果是国有企业的多重目标经常发生冲突。国家把国有企业当做工具来实现政治经济目标，如建立强大的重工业、赶超西方国家等。因此，国有企业管理人员和党政机关工作人员一样被视做“国家干部”，在与党政机关相同的体系中，用同样的方法加以管理。此外，国有企业集就业、社会保障和社会救济职能于一身，对其职工提供“从摇篮到坟墓”的全方位社会服务。

3. 所有权被割裂

国家所有权的行使是通过一套横向和纵向分割、权利和责任不对称的组织体系来实现的。首先，经营国有企业的任务由中央和地方各级政府分担。国有企业按照“隶属关系”，由各级政府管理。其次，在每一级政府，经营国有企业的权力又被各行政部门分割：涉及投资和生产的决策权由计划委员会、经济委员会等行政机关行使；企业主要管理人员的任免、考核和监督则主要由党的组织部门和政府的人事机关进行；财政部门相当于国有企业的总财务部，管理着国有企业的收入和支出，同时征收税、费和利润；工会则成为执行“民主管理”的权力机关。总之，出现了一种被称为“五龙治水”的状况。这是一种缺乏效率的制度安排。因为这样一来，统一的所有权被割裂，各个党政部门按照自己的要求甚至自身的利益来行使它们被赋予的权力，而并不对企业经营的综合结果承担责任。

4. 预算约束严重软化

由于产品市场、要素市场都不存在，企业不必考虑市场供求，也不必面对市场竞争。它们的主要工作是和政府机关打交道。首先，它们的管理制度和经营方式要保证能实现政府的目标，而不是满足市场需求。其次，它们必须不断地和上级行政管理机关谈判，以便取得更多的资源供应，取得更有利、更易于完成的任务指标。国有企业与政府的关系的最重要特征是匈牙利经济学家科尔奈所界定的“软预算约束”（soft budget constraint）。由于决定企业生存和发展的主要经济参数，如价格、投资、税收等的决定权都掌握在国家手中，企业总是可以通过和政府谈判来改变自己面对的约束条件。“如果企业遇到财务困难，国家将用减税、优惠贷款、财政拨款、承担亏损或允许涨价等办法帮助企业来解脱。”“如果这种干预相当频繁，企业的行为准则就会建立在期望干预的基础上。”[23]

4.2.2 “放权让利”改革未能取得预期效果及其原因

在中国，改善国有企业经营状况的努力可以追溯到国有企业制度全面建立之初。从1956年中共八大决定实行“经济管理体制改革”，直到1993年中共十四届三中全会提出国有企业改革的方向是企业制度创新和“建立现代企业制度”，国有企业改革的基本目标是在不改变国有企业基本制度的条件下“搞好搞活”企业，而“搞好搞活”的具体标准通常都是减少账面亏损或增加账面利润。所实行的改革措施种类繁多，但主线是调整政府和企业内部人——管理人员和职工——之间权、责、利的分配，向企业内部人“放权让利”。

以“放权让利”为主线的各项改革措施是基于对国有企业问题的一系列基本诊断而设计的。按照这种诊断，国有企业之所以缺乏效率，根源不在于国有企业的基本制度，而是由于权力和利益过分集中于政府，以至于产生企业管理层和职工缺乏积极性、企业的社会负担过重、企业的技术改造资金不足等问题。而所有这些问题，都可以在不改变国有企业基本制度框架的条件下，通过“放权让利”而得到解决。“放权让利”有三种主要形式，即“企业下放”、“扩大企业自主权”和“企业承包”。

1. 企业下放

“企业下放”是1956～1978年期间中国国有企业改革的最主要形式。所谓“企业下放”，就是把隶属于中央政府的企业下放给省和省以下各级地方政府管理。它的逻辑是，国有企业之所以缺乏效率，是因为管理国有企业的权力过分集中于中央政府，以至于企业的行政主管机关远离企业现场，难以作出正确、及时的决策。如果把企业下放给地方政府管理，当地政府机关更了解实际情况，而且利益联系更为密切，就可以改善政府对企业的管理和改善企业的经营业绩。

“企业下放”的思想首先形成于1956年9月的中共第八次全国代表大会。大会根据毛泽东在《论十大关系》中提出的方针，要求政府“根据统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜”的原则，划分企业、事业、计划和财政的管理范围，适当扩大各省、自治区、直辖市的管理范围。正像本书第2章2.1中已经讨论过的，1958年，中央管理的全部9300家企业和事业单位中的8100家被下放给地方政府，中央直属企业在全国工业总产值中的比重由1957年的39.7％下降到了13.8％。但是企业和其他方面的行政性分权并没有能改善中国宏观经济和微观效率。相反，中央权力下放和“大跃进”导致的混乱迫使政府进行行政集权的调整。1961～1965年期间，一些国有企业被陆续上收中央，加上新建企业，到1965年，中央企业在工业总产值中的比重提高到42.2％。[24]

1958年“企业下放”的失败并没有改变大部分人对国有企业弊病的诊断。所以，随着权力上收之后，国有企业原来存在的各种问题重新出现，向地方分权再次成为决策者选择的解决办法。1966年，毛泽东再次提出，“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法”。[25]1970年，在“下放就是革命，下放越多越革命”的口号下，国务院再次组织实施“企业下放”。下放之后，中央直属民用工业企业只剩下142家，中央直属企业工业产值在全民所有制工业总产值中的比重下降到8％左右。[26]这次下放的结果和1958年大同小异，严重地加剧了经济混乱的局面，最后也以权力重新上收而结束。

管理国有企业的权力由中央政府向地方政府转移的行政性分权，只是改变了中央政府和地方政府之间在管理企业方面的关系，而并没有改变政府和企业的关系，更没有改变国有企业的基本制度。因此，它不可能改善国有企业的绩效。

2. “扩大企业自主权”

毛泽东时代结束以后，企业界和经济学界的大多数人否定了“企业下放”的国企改革方式。他们普遍认同孙冶方的观点[27]，认为国有企业之所以缺少活力与效率，是因为政府管得过多、统得过死，改革的方向应当是对企业放权让利。20世纪70年代末期，对企业“松绑放权”、“扩权让利”成为经济领导部门的主流意见。[28]从那时起到20世纪90年代初期，中国国有企业反复进行了“扩大企业自主权”的改革：

1978年10月，四川省首先选择了重庆钢铁厂等6家企业进行了“扩大企业自主权”的试点。首先赋予企业管理层的权力包括：（1）在增产节约的基础上，企业可以提取一定数额的利润留成，向职工个人发放奖金；（2）在完成国家计划的前提下，增产市场需要的产品，承接来料加工；（3）销售多余的物资、销售商业部门不收购的产品和试销新产品；（4）提拔中层管理干部。[29]1979年7月，国务院颁发《国务院关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》和5个相关文件，向全国企业推广扩大企业自主权和实行利润留成的改革措施。到1980年，这些措施已经扩及占全国预算内工业产值60％、利润70％的6600家国有大中型企业。这次改革很快就由于出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病而受到质疑。1980年末，中国政府决定对国民经济进行调整，国有企业也由进行“扩权”改革转向强化企业对完成国家计划的“责任制”。1984年5月国务院发布的《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（“扩权十条”）和1992年7月23日国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（“转机条例”）再次赋予国有企业多项自主权。

这些规定和条例给予企业的权利主要包括“放权”和“让利”两方面的内容：

所谓“放权”就是向企业管理层转移一部分过去由政府掌握的控制权，这意味着放松政府行政机构对企业的计划管理，允许企业管理层自主作出一些过去只能由政府主管部门作出的经营决策。

“让利”的最初形式是允许国有企业保留其利润的一定部分形成“三项基金”，即“职工奖励基金”、“职工福利基金”、“生产发展基金”由企业自行支配。1983～1984年的“利改税”改革以后，将国有企业上缴财政的大部分利润改以企业所得税、“调节税”等形式向财政缴纳，余下的部分留归企业。1994年税收制度改革之后，国有企业除按统一的税率上缴企业所得税外，不再向国家财政上缴利润。

专栏4.2 《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中规定的企业经营权

企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。

1. 企业享有生产经营决策权。

2. 企业享有产品、劳务定价权。

3. 企业享有产品销售权。企业在完成指令性计划的产品生产任务后，超产部分可以自行销售。

4. 企业享有物资采购权。

5. 企业享有进出口权。企业可以在全国范围内自行选择外贸代理企业从事进出口业务，并有权参与同外商的谈判。

6. 企业享有投资决策权。

7. 企业享有资产处置权。

8. 企业享有联营、兼并权。

9. 企业享有劳动用工权。

10. 企业享有人事管理权。

11. 企业享有工资、奖金分配权。

12. 企业享有内部机构设置权。

13. 企业享有拒绝摊派权。

14. 企业经营权受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。

国务院：《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（节选），1992年7月23日发布。

“扩大企业自主权”改革尽管在一定程度上调动了国有企业的积极性，但由于它只是在国家的业主地位完全不变的前提下对管理体制进行的修补，无论是“放权”还是“让利”，都不可能完全到位。而如果“放权”和“让利”真正到位，又必然导致产权约束缺失和内部人控制的问题。

拿“放权”来说，在中国的语境中，“放权让利”改革要求下放给企业的“经营权”，往往指的是作为企业产权基本内容的剩余控制权，如投资、合并、分立等方面的权利与确定税后留用利润中各项基金的比例和用途的权利，等等。因此，对企业“放权”就意味着企业内部人与国家分享对企业的剩余控制权。拿“让利”来说，让利实际上意味着企业内部人与作为所有者的国家分享剩余收入索取权。

中国自改革以来，已经经过好几轮对国有企业放权让利的改革，但是每一次改革开始不久，就陷入了两难困境：如果坚决落实企业和企业领导人的“自主权”，企业就不再受到国家所有权的约束，而成为内部人控制下的企业；如果坚决维护国家所有者的权利，改革措施就不可能真正落实。通常的结果是：一方面，内部人控制的种种弊端日趋严重；另一方面，国家对国有企业管理人员的任免和重大决策的行政控制也不可能消除。所以，每一次“扩大企业自主权”的改革都以虎头蛇尾而告结束。

对于“扩大企业自主权”的改革为什么没有取得预期的成功，有很不相同的分析。国有企业改革领导部门的主流意见，是扩权让利还不够彻底。于是，他们决定把农村改革的“承包”方式引入国有工商企业，实行企业承包。[30]

3. 企业承包

从20世纪80年代初期开始，在农村家庭联产承包责任制取得成功，而国有企业改革又没有找到适当途径的情况下，承包制自然而然地被引入了国有企业的改革。

所谓企业承包经营责任制是这样一种制度，即发包人将自己的财产交给承包人经营，双方达成协议，保证承包人对所有者（国家）上缴固定数额的收益，超过上缴基数的收益则归承包人支配，或按一定比例在双方之间分配。[31]它实质上是一种层级制的产权安排，即由下一级所有者在交付定租或分成租的条件下，从上一级所有者取得承包期间的剩余控制权，并对扣除租金后的经营成果享有剩余索取权。

1983年初，中共中央书记处领导人提出“包字进城，一包就灵”（即在城市的国营工商业中也实行类似于农村“包产到户”的承包制）的口号，要求在城市工商业中全面推行企业承包制。在短短两三个月的时间内，全国国有企业普遍实行了承包制。但是它很快就导致了经济秩序的混乱和物价的上涨，这使国务院领导人促使中共中央作出决定，除首都钢铁公司等少数几家企业外，停止推行企业承包制。

1986年末，国务院领导决定停止执行配套改革方案（参见第2章2.3.1）以后，转向以“企业改革为主线”的改革。曾经试图以公司制（当时叫“股份制”）作为新企业体制的主要形式，但由于当时人们对公司制相当生疏，而且现代公司制度所要求的基本经济条件和法制环境都不具备，于是，再次选择了容易为人们接受的企业承包制度。1986年12月，国务院提出要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。1987年中期掀起了企业承包的第二轮高潮。到年底，全国80％的大中型国有企业实行了承包制。

国有企业承包制的主要形式包括：（1）“上缴利润定额包干”；（2）“上交利润基数包干，超收分成”；（3）“上缴利润递增包干”；（4）“亏损企业减亏包干”；（5）承包的主要内容是“两包一挂”：包上交国家利润、包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。

承包制并没有使企业在产权明确的基础上获得充分的经营自主权，反而刺激了普遍的短期行为。虽然后来人们提出了各种矫治措施，如“风险抵押承包”、“科学确定承包条件”、“风险担保承包”等，试图对承包制加以完善，但是最终也未能实现使企业既负盈又负亏的目标。究其根源，是因为承包制这种制度安排具有本质性缺陷，即把承包期内的剩余控制权和部分剩余收入索取权转交给承包人。这使企业的产权界定变得更加模糊，发包者与承包者之间的利益冲突进一步加剧，双方相互侵权的行为更容易发生。此外，由于企业承包有一个具体的期限，承包人往往不愿意进行长期投资，这就造成了承包企业缺乏长期增长的动力，甚至有可能发生掏空承包企业的“老本”的行为。到了20世纪80年代末、90年代初，除极少数人外，绝大多数企业界人士都不再认为企业承包是国有企业改革的有效方式。

4.2.3 放权让利改革正负两方面的效应

在成功保持社会、政治稳定的前提下，作为中国整个经济体制改革的一部分，以放权让利为主线的国有企业改革使国有企业逐步脱离了传统的集中计划经济体制，开始参与和适应与非国有企业的市场竞争，在各主要行业都出现了一些业绩比较好的企业。

放权让利的改革之所以能够有所成效，是因为其在国家与企业内部人之间关系的几个重要方面改善了传统的国有企业制度。首先，在激励机制方面，由于国有企业的管理层和职工事实上可以与国家分享企业的利润，原来是行政机关附属物、以完成国家计划为满足的国有企业被程度不等地注入了利益动机。对于那些盈利前景比较好，只要管理层和职工付出努力就可以大大提高盈利水平的企业，这种动机尤其强烈。利益动机使企业具有了一定的活力和自我发展的冲动。其次，在信息机制和决策效率方面，由于企业管理层被赋予了广泛的经营决策自主权，政府行政干预大为减少，与过去政府行政机关指挥一切相比，决策已经大大分散化，大量的信息收集和整理工作由政府转向了企业，使企业管理层决策较之过去及时和有效。

然而，放权让利的改革措施所能达到的成效是十分有限的。这主要是因为放权让利的改革没有改变国有企业的基本制度，没有建立起在本章4.1.1中讨论过的有效的激励机制，因而也就不可能解决国有企业的各种深层次问题，如目标多元化、所有者职能的横向与纵向分割和权责不对称、预算约束软化等。与此同时，放权让利的改革还由于把“所有权与经营权的分离”演绎为所有权在国家和企业内部人之间的分割，造成了产权关系的混乱和相当严重的“内部人控制”问题。[32]

以企业承包制为背景于1988年制定实施的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，对“两权分离”作了一些规定，例如将企业的厂长确定为企业的“法定代表人”（工商行政管理部门则称之为“法人代表”），并在公司治理机制缺位的情况下，赋予“法定代表人”（“法人代表”）以一系列超越支薪经理人职权的权利。这样，就给国有企业的内部人提供了实现“内部人控制”的法律依据，使他们可以在国有企业改制过程中用廉价“自卖自买”的办法化公为私。在一系列国有企业“法定代表人”的腐败案件中，都可以发现这种制度混乱引起的有害后果。

专栏4.3 1988年《企业法》和它对1993年《公司法》的影响

以国有企业的承包制为蓝本在1988年制定的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（简称《企业法》），通常被看作新型国有企业的规范。它对“所有权和经营权分离的原则”所作的界定在企业改革中具有广泛的影响，例如：

● 国有“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”

● “企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。经营管理的财产受法律保护，不受侵犯。”

● “企业实行厂长（经理）负责制”，“厂长是企业的法定代表人”[33]。

以上规定意味着，在《企业法》规范的国有工业企业中，作为企业产权所有者的国家，已经把产权的基本部分授予企业“法人”的“法定代表人”——厂长经理去行使，自己只保持抽象的“所有权”。这种规定混淆了支薪经理人员在所有者授权范围内拥有的特指控制权和企业财产所有者拥有的剩余控制权，成为国有改制企业中广泛出现的内部人控制的法律依据。[34]

《企业法》对于职业经理人的职权与所有者的产权的这种混淆，在1993年颁布的《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）中也有所表现。不论是有限责任公司、股份有限公司还是国有独资公司，《公司法》规定，“董事长是公司的法定代表人”。用法律来规定由董事长作为公司的当然“代表人”是违反民法的基本原则——私法自治原则的。由此在实践中滋生了不少弊端。[35]2005年修订的《公司法》仍然保留设立这种固定的“法定代表人”的条款，只是规定“法定代表人”可以“依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或经理担任”。

根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《中华人民共和国公司法》相关内容撰写。

4.3 国有企业的公司化

由于放权让利无助于建立起有效的企业制度，国有经济的情形每况愈下。在1988年以前，国有企业的亏损面一般不超过20％。但到20世纪90年代初，国有企业出现了盈亏“三三制”，即三分之一亏损，三分之一虚盈实亏，只有三分之一还赚钱。到了1995年亏损面已达到33.3％，1997年进一步发展到43.9％。如果再进一步比较国有企业的全部盈利额和全部亏损额，问题的严重性就更加明显。1994年两相比较，国有企业总体上还有净盈利900多亿元，1996年上半年出现了国有部门净亏损130多亿元的情况，下半年因商业银行两次降低贷款利率才有所好转，但1997年第一季度净亏损20多亿元，1998年全年净亏损78亿元（表4.2）。[36]

表4.2 全国国有企业盈利亏损状况（1990～1998）（亿元）

资料来源：《中国财政年鉴》（各年）。

1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，深化国有企业改革必须“着力进行企业制度的创新”。这标志着国有企业改革的思路由放权让利转向了企业制度创新。如何实现制度创新?《决定》的回答是“建立现代企业制度”。所谓现代企业制度，指的就是所有与控制分离的现代公司。不过，为了适应于一般官员的阅读习惯，《决定》并没有对现代公司制度作出界定，甚至没有提到作为现代公司核心架构的公司治理，而是用四句话来对现代公司的特点加以概括，叫做以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的企业制度。

同年12月29日全国人民代表大会通过，并于1994年7月1日正式实施的《中华人民共和国公司法》，大体上按照各国公司制度的通例，以法律的形式对公司制度作出了规范。

4.3.1 大型国有企业的公司化改制工作的推进

1994年11月，国务院决定选择100家国有企业进行公司制改革试点。由于没有强调要通过股权多元化把原有的国有企业改组为真正的企业，绝大多数参加这一试点的企业只是在形式上改组成了国有独资公司，而没有实质上的改变，更没有建立起有效的公司治理，以至于在1996年末原定的试点验收阶段，几乎没有一个试点企业达到了公司制企业的标准。只是到了1997年的中共十五大特别是1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》后，才进一步明确了公司化改制，特别是强调了要在多元持股的基础上建立有效的公司治理，国有大中型企业的公司制改革才真正进入了按照国际通行的规范建立现代公司的阶段。

中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对于国有大中型企业的公司化改制提出的主要新要求是：第一，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，“积极发展多元投资主体的公司”；国有大中型企业“要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济”。第二，“能够在所有者和经营者之间建立起制衡关系的法人治理结构是公司制的核心”，要求改制后的公司都要建立有效的公司治理。[37]

1998年以后的国有大中型企业的公司化改制，大体上包含了3个互相衔接的步骤。

1. 实现政企职责的分离

在计划经济时期，政府作为社会管理者的职能和作为所有者的职能是集于一身的。国营“公司”、“集团公司”等经济组织既是行政机关，又是所谓的“企业”。为了把政企职责分开，由不同的组织行使，1998年就任的新一届政府采取了一项重大步骤，将中央政府所属的兼有政企两方面职能的部级机构的行政职能移交给国家经济贸易委员会（以下简称“经贸委”）的“国家局”[38]，随后又将这些“国家局”并入经贸委的各职能司。那些原来的“行政性公司”取消了行政机构的地位，成为不具有行政职能的企业。

2. 打破垄断，促进竞争

在计划经济条件下，为了追求规模最大化，通常一个行业或一个子行业只建立一个具有垄断性的企业。1998年以后，中国政府采取了分拆改组的办法来打破垄断，形成竞争局面。以石油工业为例，在改革开放以前，国家设立石油工业部和石油化学工业部，分别管理其上游业务和下游业务。随后这两个部又分别改组为中国石油化工总公司（SINOPEC）和中国石油天然气总公司（CNPC）这两个兼具行政职能和企业职能的“行政性公司”。1998年6月，这两个公司的行政职能移交给国家经贸委的国家石油工业局以后，政府决定将它们都改组为综合性石油公司。具体办法是：将北方地区中石化的炼油、零售等下游装置移交给中石油，将南方地区中石油的油田移交给中石化，并允许它们在对方地域内投资和营运。这两个公司再加上原来从事海上石油开采的中国海洋石油总公司（CNOOC），中国就有三个相互竞争的综合性的石油公司。其他行业也采用类似的办法形成竞争的局面。对于包含某些具有自然垄断性质的行业，也采用近20年来各国改革垄断行业的成功做法，把垄断经营限制在最必要的范围中，并使这类垄断企业在社会的监管下运营。[39]

3. 企业重组上市

经过上述改革的国有企业，一般仍然机构臃肿、冗员众多、债务沉重、资产质量很差。针对这种情况，公司化改制可以选用两种不同的方法来进行：一种方法是先采用分拆、退休、介绍就业等方式对非核心资产和多余人员进行处理，然后对核心资产进行重组、首发（IPO）和上市（listing）。这种办法，在中国被称为“整体上市”。另一种方法是将核心资产从原企业中剥离出来，进行重组、首发和上市，而将非核心资产、不良债权、富余人员等保留在原有企业中，以保证新设立的企业在账面上有良好的财务业绩并确保上市成功。这种办法在中国被称为“剥离上市”。

在以上两种办法中，前一种办法的效果较好，但是需要比较长的时间。后一种方法见效快，但遗留的问题比较多。中国国有工商企业的重组多半采用后一种办法。例如，1999年10月中国石油集团（CNPC）将其采油—冶炼—化工—零售的核心资产剥离出来，改组为中国石油天然气股份有限公司（Petro China，简称“中国石油”）。在CNPC的154万原有员工中，106万人由“存续企业”保留，其余48万人受雇于中国石油天然气股份有限公司。后者于2000年3月通过首发公募引进部分公众投资者和战略投资者，改变全资国有的性质，并分别在香港证券交易所和纽约证券交易所以H股和存托股（ADR）的形式首发和上市。[40]

在股权多元化的基础上，改制上市的企业多数搭建了公司治理的基本架构。

4.3.2 改制公司在治理上存在的问题

中共十四届三中全会之后，在国有资产管理体制改革方面，为比较多的人接受的思路是一种“三层次”的架构：第一层次是政府层次。在这里设立一个国有资产管理委员会，集中行使国家的所有者职能。第二层次是所谓“国家授权投资机构”，如“国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司、具备条件的企业集团的集团公司”[41]等。这些机构在第三层次的改制公司中行使股东权利。

这样的国有资产经营架构存在一些重要的制度缺陷。

1. 上市公司作为“国家授权投资机构”的“下属企业”，很难成为具有完全独立性的法人实体

政府为了掌握“控制权”，一般在改制公司中占据控股地位。而且，这种控股股权通常由国有独资的“国家授权投资机构”行使。这种情况导致了两方面的后果：第一，具有“国家授权投资机构”背景的董事（通常是它的高层经理人员）在上市公司董事会中占有统治地位。第二，虽然中国证监会要求上市公司与它的控股母公司之间实现人员、资产、账目“三分开”，但上市公司董事长（通常由“国家授权投资机构”的CEO担任）并不在限制之列，而根据《公司法》的规定，股份有限公司的董事长通常是该公司的“法定代表人”，是“公司财务的最终控制者”，掌握“企业签订合同的最终决定权”，其权力“渗透到企业的全部活动”。[42]这样一来，即使是实现了股权多元化的上市公司，它也在国有独资的“授权投资机构”的完全控制之下，很难具有市场经济所要求的经营独立性。

2. 旧体制下的“存续企业”作为控股股东控制上市公司

采取“剥离上市”的办法，国有控股公司、资产经营公司、行业总公司、企业集团未被剥离的资产（“存续企业”）仍被保存在原有企业，即“国家授权投资机构”中。由以旧体制的“存续企业”为实体的“国家授权投资机构”代表国家去控制建立在市场经济新体制基础上的上市公司，显然不利于真正将后者改造成为具有市场竞争力的企业。而且，由于“存续企业”集中了大量非核心资产和富余人员，它必须不断地从上市子公司获得资源供应，否则就难于生存。与此同时，“存续企业”作为上市公司的控股股东，有足够的条件用关联交易等方式从上市子公司取得资源。于是就出现了一些母公司“掏空”上市公司和通过上市公司从股市“圈钱”的事例。有些作为“国家授权投资机构”的集团公司还采取“明修栈道，暗度陈仓”的方式，将优质资产转移出去，而将债务集中在集团公司，最后由集团公司申请破产，逃废债务，将风险转嫁给政府或银行。

3. 内部人行使所有权

由于广泛采用“授权”的方式确定上市公司国有股的持有人，在相当多改制公司中，行使国有控股权的都是全资国有企业，即被政府授权的那些控股公司、资产经营公司、集团母公司等“国家授权投资机构”。在多数情况下，这些被授权的全资国有公司并未实现所有与控制的分离，只有一个统一的“领导班子”。“领导班子成员”具有双重身份，既是国有股东的全权代表，又是国有股东所雇佣的经理人员，结果在这些“国家授权投资机构”中，就没有形成所有者与经营者之间的制衡关系，而是由这些“领导班子成员”自己监督自己。

在中国公司化改革的过程中，最突出的问题是公司治理蜕变为“内部人控制”。

“内部人控制”是原社会主义国家在早期经济转型过程中常常遇到的问题。日本经济学家青木昌彦在研究了这些国家的企业制度后指出，“内部人控制”是“转轨过程中所固有的一种潜在可能现象”，必须采取措施加以克服。[43]这种现象也广泛地存在于中国转型过程中的国有企业、获得了“经营自主权”的企业、承包制企业以及“股份制企业”。由于现代公司本来就具有所有与控制分离的特征，公司化改制中的种种不规范做法，就使内部人控制取得了“合法”和“合规”的形式。例如，前面讲到的所谓“公司制的实质是股东所有权与企业法人财产权的分离”的说法、为公司设立固定的“法定代表人”或“法人代表”的法律规定，等等，都使内部人控制更容易畅行无阻。

4.3.3 国资委成立后的国有企业改革

2003年3月，全国人大通过了设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）的决定。国资委在中央所属非金融企业中代表国家履行出资人职责。地方企业的国有资产则由省、市（地）两级政府的国资委负责管理。根据国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003）的规定，国资委的主要职责是：（1）依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；（2）代表国家向部分大型企业派出监事会；（3）对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；（4）对所管国有资产的保值增值情况进行监管；（5）拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督。2008年，国资委的职能进一步扩展到监管企业工资分配、负责国有资本经营预决算编制和执行、督促检查所监管企业安全生产等领域。[44]

国务院国资委的成立，意味着中国国有企业的改革和运营在一个全权履行出资人职责的权威机构的领导下进行，在改变“五龙治水”（见本章4.2.1）的状况方面前进了一大步。按照中共中央和国务院的有关决定，国资委的工作主要集中在两个方面：一是“调”，即进一步推进国有经济的布局调整，实现国家从一般竞争性领域有序退出；二是“管”，即在国家尚未退出的公司中管理国家股权，行使股东权利。但从2003～2008年的实际情况看，国务院国资委成立以后的国有企业改革在“调”的方面进展缓慢，在有些领域甚至出现了“国进民退”的趋势。国资委的工作重心越来越多地放在了“管”的方面，在推进大型国有企业的公司治理改革方面取得了一些进展，但也出现了超越《公司法》规定的所有者的权限范围，管得过多、过细的问题。

国资委成立后，针对国有企业改制过程中产权转让程序中存在的漏洞，迅速采取行动加以弥补。2003年12月，国资委和财政部联合发布《企业国有产权转让管理暂行办法》。这一规定和随后发布的一系列相关文件规范了国有产权转让的程序，堵塞了此前多年公共财产向少数人转移的一个重要通道。同时，国有企业改制出售的决策程序得到了进一步的明确，国有产权出售过程的透明度也有所提高。这些都有助于保证国有资本退出的过程有序和公正。

然而，在从2004年开始的“第三次改革大争论”（参见本书第11章11.3.3）中，质疑和否定改革开放的思潮在国有企业改革的领域内首先爆发。随着强调国有经济对于社会主义国家重要性的声调的提高，国有经济布局调整的步子开始放慢，注入到国有企业中的经济资源则持续增加。2007年，国资委管理的中央国企的资产总额达到14.6万亿元，比2002年翻了一番。财政部统计的全部非金融类国有企业的资产在2002～2006年期间也增加了54％。[45]在能源、原材料、交通、通信等国民经济的上游行业，中央企业形成了强大的垄断优势。国资委的资料显示，中央企业承担着几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务[46]；其中，发电量约占全国的55％，民航运输总周转量占全国的82％，水运货物周转量占全国的89％，汽车产量占全国的48％，生产的高附加值钢材约占全国的60％，生产的水电设备占全国的70％，火电设备占75％。[47]国有企业依托在这些行业的垄断地位获取了巨额利润，而这些利润又不需要向国家这个大股东分红，因而不能被运用到急需加强的公共服务领域，而是留在这些国有企业，由它们自行支配。2007年，中央所属的国有企业的利润总额达到11000亿元，全部非金融类国有企业利润总额为16200亿元，占GDP的比例分别为4.5％和6.6％。[48]国有企业巨额利润不经财政预算程序而自动转为投资资金，是近年来中国经济增长过度依赖投资而消费增长乏力的一个重要原因。

2009年，国有经济布局调整工作任务中已经没有国有资本退出的内容，而以“提高国有经济控制力”为主要目的。[49]

国资委成立之初，国有企业公司治理的一个重要缺陷是内部人控制。因此，国资委成立后着力于“管”，强化了国家所有者在公司治理中的地位，遏制了内部人控制的趋势。

首先，国资委建立和实施了一套中央企业“负责人”（包括董事长、总经理、总会计师，部分企业也包括副董事长、副总经理）的业绩考核制度。业绩考核分年度经营业绩考核和任期经营业绩考核。年度考核以年度利润总额和净资产收益率为基本指标，任期考核以国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率为基本指标。年度经营业绩考核和任期经营业绩考核的最终结果分为A、B、C、D、E五个级别。国资委通过将考核结果与企业负责人薪酬中的“绩效薪酬”部分挂钩实行奖惩。

其次，国资委积极探索在海内外经理人员市场上公开招聘中央国有企业负责人。中央国有企业面向海内外公开招聘高级管理人员始于2001年，由中共中央组织部组织进行。2003年国资委成立后到2009年，已经与中组部一起组织了7次公开招聘，92家中央企业招聘了108名高级管理人员[50]，所招聘的职位从副职到正职、从会计师到总经理，重要性不断提高。

在进行业绩考核、招聘高级管理人员时，国资委超越了其股东角色，行使股份有限公司董事会通常行使的职能。而在当时，国资委所面对的一级公司（控股公司、集团公司等）多是国有独资公司，这类公司要么没有董事会，即使有，也是上级机关任命的“领导班子”（特别是“一把手”）说了算，董事会根本不起作用。国资委的领导认识到，改善国有企业管理的“核心是完善公司法人治理结构，关键在建设规范的董事会”。[51]有鉴于此，2004年6月，经国务院批准，国资委发出了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》和《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》等文件，启动了从宝钢集团开始的建立和完善董事会试点工作。到2008年底，已经有17家中央国企进行了这项工作。以后试点的范围陆续扩大。与传统的国有企业“领导班子”相比，董事会试点所“试”的主要是两方面的新机制：一是引入相当比例的外部董事；二是在董事会和以总经理为首的经理层之间形成制衡关系。

在规范董事会试点的基础上，2008年10月，国资委党委和中共中央组织部联合印发了《关于董事会试点中央企业董事会选聘高级管理人员工作的指导意见》，第一次把中央国企高管的选聘权交给了董事会，建立了出资人机构选派董事会、董事会选聘和管理经理层的国有企业领导者分层分类管理的新体制。[52]

国有经济的布局调整和国有企业的公司治理建设，是国有企业改革战略中相互联系的两个方面。世界各国的实践表明，在国有独资或绝对控股的企业中建立有效的公司治理，即便不是完全不可能，难度也极大。因此，在加强国有企业公司治理改革的同时，必须大力推进国有经济布局调整，从国家可以退出的领域中尽可能退出，收缩国有经济的战线，同时在那些国家一时或长期不能退出的企业中，尽可能地引入非国有资本，实现股权多元化。2004年第三次改革大争论爆发以后，国有资本退出的步伐陷于停顿，而在国有企业建立董事会的改革进展缓慢的情况下，长期下去，国资委有可能在“不能不管”的压力下向一个跨行业的“婆婆”（企业的“上级行政主管机关”）回归。

因此，有必要重新强调中共十五大确定的关于国有经济布局调整的方针，重新启动国有经济的布局调整。可以考虑采取的措施有以下几个方面。一是就国有资本退出一般竞争性领域制定专门的规划，责成国资委贯彻落实。二是采取积极措施对国有企业高度垄断的行业进行改革。《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第7条要求政府对国有企业的经营行为实施监管和调控，以“维护消费者利益，促进技术进步”。垄断行业改革的第一步可以是制定一个实施条例，落实《反垄断法》规定的政府责任。三是结合财政体制改革，通过法定预算监督程序对国家公共财政资源注入国有企业进行严格审查和控制，其中包括国有企业利润留成和其他形式的国家对国有企业的新增投资。

与此同时，还需要采取有效措施改变国有企业，包括国有控股企业的激励机制。其中一个重要方面是进一步明确国资委的股东角色，对其超越法定的股东权利的行为进行限制。2009年5月1日开始实施的《中华人民共和国企业国有资产法》第14条规定，国资委“除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动”。这里的“依法”，应明确界定为依据《公司法》。《公司法》是规范公司制企业中各类利益相关者行为的基本法律，国资委在已改制为公司的国有企业中代表国有股东行使“管人、管事、管资产”的职权，当然也必须在《公司法》的框架内进行。

就“管人”而言，《公司法》规定股东拥有“选择管理者”的权利，但这里所说“选择管理者”的权利具体是指，在股东会中投票“选举和更换董事”，然后通过董事会间接“选择管理者”的职权。而2004~2008年发生在电信[53]、银行[54]等大型国企（包括上市公司）中的“高层轮岗”，往往还未走完“董事会批准”这一形式上的程序，就已经由有关行政部门宣布，是违反《公司法》的规定的，在资本市场上造成了很不好的影响。

就“管事”而言，《公司法》规定股东在公司中享有“重大决策权”。所谓“重大决策权”，除上面讲到的在股东会中投票选举、更换董事和决定董事报酬的权利外，还有以下10项权利：（1）决定公司的经营方针和投资计划；（2）选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；（3）审议批准董事会的报告；（4）审议批准监事会或者监事的报告；（5）审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；（6）审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（7）对公司增加或者减少注册资本作出决议；（8）对发行公司债券作出决议；（9）对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算等事项作出决议；（10）修改公司章程（第38、100条）。对于有限责任公司，《公司法》还增加了股东的另外一项职权，这就是“对股东向股东以外的人转让出资作出决议”。

至于以上两类公司的其他决策，则已经授权给公司董事会，应当由董事会或者由董事会授权的经理人员作出。股东会不应越俎代庖。个别股东，即使是控股股东也不能直接干预。

就“管资产”而言，国有资产以资本金的形式投入公司后，依法形成该公司的“法人财产”，公司的“法人财产权”受到法律的保护。出资人（股东）只有在《公司法》规定的公司治理框架内维护自己的权益，而不能直接干预公司法人财产的运作。

2003年国务院颁发的《企业国有资产监督管理暂行条例》中的有些规定与《公司法》相冲突。应当根据“下位法服从上位法”的原则加以修订。[55]

4.4 改善大型企业的公司治理

改善公司治理，是保证现代公司制度稳定运行的永恒主题。公司治理的挑战产生于所有者与经营者之间、大股东与小股东之间的信息不对称以及企业经营所面对的不确定性。由于这种不对称性和不确定性永远不可能完全消除，改善公司治理对企业来说就是一场没有终点的长征。在公司治理方面的落后，最终必然反映为创新能力和竞争力的落后。在这个意义上，改善公司治理乃是所有企业都必须高度重视的一个课题。对于建立历史还很短、公司治理还很不健全的中国企业，不论是国有公司还是民间公司，更是一个必须面对的挑战。

4.4.1 公司治理改革的国际趋势

二战结束以后，大型企业内的各种矛盾在英美类型的公司和德国类型的公司中分别以不同的形式表现出来。前者的问题是，由于股权高度分散化，多数小股东宁愿充当“搭便车者”（free riders）而使执行人员脱离所有者的控制与监督；后者则表现为公司治理过度向职工的利益倾斜。这两种倾向，都使股东的利益受到损害，并使企业竞争力下降。[56]

针对这些问题，20世纪90年代初期首先在英美类型的国家掀起了以强调股东价值和股东对公司的控制为主题的“公司治理运动”。20世纪90年代的公司治理改革，是以1992年伦敦股票交易所发表卡德伯里爵士（Sir Adrian Cadbury）领导的委员会关于改善公司财务信息披露的研究报告[57]为开端的。该报告为加强公司治理提出的一系列建议，如引进独立董事制度和设立审计等专门委员会，在20世纪90年代中期为业界所普遍接受。公司治理运动与其他公司制度改革，如证券法、证券交易法的制定相区别的一个重要特点是，采取了首先由各种非政府组织发布自律性、指导性行为规范的办法，促进企业改善公司治理。随后，国家机构再以行政法规的形式确认这些规范。到了世纪之交，加强公司治理已经成为一种国际潮流。

公司治理改革往往是由危机和丑闻所推动的。20世纪90年代英美等国公司治理运动，是由内部人控制所招致的丑闻迭出所激发的。2001～2002年期间，美国的安然（Enron）和世界通信（WorldCom）等大公司发生了严重的丑闻，激起了对公司治理的新的思考和新的改革努力。其成果之一就是《萨班斯奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act），简称《索克斯法案》（SOX Act）（专栏4.4）。

专栏4.4 2002年美国《索克斯法案》的新规定

在安然等公司丑闻的激发下，2002年7月，美国国会以压倒多数通过了《索克斯法案》。这一法案的颁布，被认为是“从罗斯福时代以来有关美国商业实践的影响最为深远的立法”。《索克斯法案》对上市公司的新要求包括：

公司的首席执行官（CEO）和首席财务官（CFO）必须对公司财务报告进行个人书面认证。如果他们明知报告不符合《证券交易法》有关要求仍然作出书面认证的，并处100万美元以下的罚款和10年以下的监禁；如果是蓄意行为，并处500万美元以下的罚款和20年以下的监禁。

禁止公司向CEO和CFO提供贷款。

公司如果发生重大违规，管理者将失去领取业绩报酬的权利。

保护举报人。如果公司雇员向上级管理者、监管机关和国会议员报告公司欺诈行为因而受到解雇、降职、停职、威胁、骚扰或其他任何形式的歧视，该雇员可提起诉讼并得到赔偿。

美国证券交易委员会（SEC）可不经过法院、直接禁止违规与不称职的董事和其他管理者在公众公司担任董事或其他职务。

公司必须设立全部由独立董事组成并有一名为财务专家的审计委员会，听取和审议公司财务报告，直接负责对外部审计的聘用、解聘、监管和报酬事项，并有权聘用独立财务顾问来处理疑难问题，公司审计委员会要对公司内部审计系统的有效性负责。

设立由SEC控制的、大部分由业外人士组成的“公众公司财会监管委员会”，强化对外部审计会计师的行业监管。

根据方流芳：《乱世出重典——2002年美国公司改革法案述详》（《21世纪经济报道》，2002年8月24日）等材料编写。

经济合作和发展组织（OECD）、世界银行等国际组织在推动全球性的公司治理改革方面发挥了重要作用。早在1999年，OECD就应其成员国要求，提出了一套公司治理的原则。2002年，OECD再次应其成员国要求，开始对1999年后公司治理领域的新变化进行研究，在修订1999年公司治理原则的基础上，于2004年推出了新一版的《OECD公司治理原则》[58]。OECD的公司治理原则着重强调了保护股东及利益相关者的权益并发挥其在公司治理中的作用，提高透明度，以及强化董事会的责任。

2005年，OECD出版了专门适用于国有企业的《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》）[59]。关于国有企业的公司治理，该《指引》首先强调要建立有效的法律和监管框架，其核心是保证建立一个国有企业与其他企业平等竞争的环境。其次，该《指引》就政府如何做一个合格的所有者提出了若干具体原则。除了政府不要干预企业日常经营活动，《指引》也倡导建立“集中化”的所有权代表机构，并对社会公布自己的“所有权政策”，明确界定其作为所有者所要追求的目标，以及实现这些目标的手段。所有权代表机构要接受议会的监督。在信息披露方面，《指引》建议，所有权代表机构应该公开出版年度报告，向议会、媒体和公众披露国有企业的信息。年报应集中于国有企业的财务业绩和国有资产价值，以及加总的财务信息，如销售额、主营业务利润、现金流量、投资、股权回报率和分红。《指引》还认为，作为公共企业，国有企业不管是否上市，其透明度都应该达到上市公司的水平，具体的披露要求应该与《OECD公司治理原则》中对上市的公众公司所提出的披露标准相同。

在中国，2002年1月，中国证监会和国家经济与贸易委员会发布了强制性的《公司治理规范》，要求所有上市公司建立有效的公司治理。在改善中国企业公司治理的工作中，显然需要更多地汲取发达国家公司治理的经验与教训。

4.4.2 保护股东权益，强化信息披露

首先，应当保证股东有效参与与公司治理有关的重大决策，如董事会成员的提名、选举以及公司的经营战略和薪酬政策等。董事会成员、主要执行人员和员工的薪酬计划中涉及股权的事项，例如期权计划，必须经过股东大会的批准。除了参与相关决策，股东在公司治理中行使自己权利的另一重要途径是制定公司章程。2005年修订后的《中华人民共和国公司法》加强了公司章程在公司治理中的作用，使股东可以充分运用制定公司章程的权力来设计企业的公司治理机制，更大程度地实现股东的“意思自治”。

其次，要保证平等对待所有股东，尤其要平等对待少数股东。保证少数股东平等地参与公司治理决策的一种重要机制是累积投票制度。2005年修订后的《中华人民共和国公司法》第106条规定，“股东大会选举董事、监事，可以依照公司章程的规定或者股东大会的决议，实行累积投票制”[60]，以便保护中小股东在董事选举中事实上的决定权。

第三是要充分发挥机构投资者的积极作用。机构投资者的意义在于把众多的中小投资者的资金集中起来进行投资，可以在一定程度上避免中小投资者“搭便车”、不愿积极参与公司治理或者没有能力参与的问题。在发达的市场经济中，尤其是英美的市场经济中，机构投资者在公司股权结构中占有重要的地位。在美国，1994年公司股权中有46.2％为各类机构投资者所持有，其中主要的两类机构投资者——养老基金和互助基金分别占25.9％和11.9％。[61]

在中国国有企业的公司制改制中，机构投资者也是一种有很大潜力的所有权主体。其中最具潜力的是养老基金。首先应当用国家归还对老职工社会保障欠账的方式，积极培育作为机构投资者的社会保障基金。这样做的合理性在于：现有的国家财产中有很大一部分是由职工过去以“低工资”形式预交的社会保险金形成的，老职工以之换取国家对自己的社会保险承诺。这种承诺是政府的一笔隐性负债。为了偿还这笔负债，不少经济学家主张从现有国有资产中“切出一块”，转移到社会保障基金，用于弥补养老制度改革中对国有企业老职工的欠账。这样的措施如能实现，可以收到“一石二鸟”之效，即既能解决养老制度改革中的历史遗留问题，改善社会保障体系的资金状况，又能在政府之外创建新的机构投资者，有效地加强所有者的监督，改善公司治理。[62]

股东要在公司治理中充分发挥作用，必须有充分的信息作为保证。因此，公司信息的透明度对保护股东权益至关重要。很多公司治理丑闻，从我国的琼民源（详见第6章专栏6.3）、银广夏到美国的安然和世界通信，都与信息披露机制的失灵密切相关。阳光是最好的消毒剂。如果信息披露的机制正常运作，这些丑闻都是不可能发生的。因此，大型企业加强公司治理，必须大力加强财务会计制度和信息披露制度，保证股东的知情权。

4.4.3 健全董事会的治理机制

董事会制度是现代大型企业公司治理制度的核心。由于大型公司股东人数众多而且分散，公司是在董事会的领导下运作的。一般而言，现代大型企业的董事会通常都具有两方面的功能：一是作出公司经营的战略决策；二是选聘、激励和监督公司经理层。在很多创新型现代公司，董事会还经常负有运用其专业知识为经理层提供咨询建议的责任。

建立董事会治理机制需要创造的第一个条件是，明确界定控制性股东与董事会的权利边界，保证董事会的权威。

如前所述，在国有控股的大型企业，国资委事实上行使着董事会的许多职能，董事会本身则多数仍处在发展的初期阶段，基本上就是原来国有企业的“领导班子”。在非国有大型企业，董事会也往往是大股东或“控股股东”手中的橡皮图章。有的企业甚至沿袭家族企业的传统，大股东“一竿子插到底”，集股东会、董事会和总经理职能于一身。如果企业只有一个所有者，由业主自己直接经营企业而不要董事会和经理层，自然也没有什么错，多数家族式中小企业都曾经有过这样的发展阶段。但大公司的大股东并不是唯一的股东。董事会形同虚设，意味着其他股东无法影响公司的运作，却必须承担大股东经营失败所带来的风险。这样的机制也为大股东以其他形式侵犯其他股东的利益提供了便利。因此，在股权多元化的大公司，大股东和董事会之间必须有明确的权利边界。决定高层经理人员任免，并对他们进行经常性的监督是董事会的核心职能之一。为了确保出资人的利益和公司的目标，董事会特别是它的独立董事必须牢牢掌握住高级管理人员的人事任命权和决定其报酬的权力，以及对公司全部财务进行经常性审计的权利。

实行董事会治理的第二个条件是，董事会必须有足够的能力胜任其角色。

现代公司的董事会与传统国有企业领导班子的一个重要区别是，前者具有全面的知识结构。大型企业的董事会通常都要包括与公司经营密切相关的一些领域的专家，如律师、会计师、工程师、科学家等。由于董事不是公司的全职雇员，公司可以在一个大得多的“人才池”中选聘董事，一个专家则可以在若干家公司兼任董事。

建立有效的董事会治理的第三个重要条件是，保证董事会的独立性。

如何在保证董事会有足够能力的同时保证其独立性，是现代公司治理改革的一个难点。从20世纪70年代起，一些发达国家就开始在上市公司中引入独立董事制度。现在独立董事制度已经成为全球公司治理的通行做法，独立董事在董事会中的比例和职责越来越重。根据OECD 1999年的调查，独立董事在大型上市公司董事会所占比重，美国为62％，英国为34％，法国为29％。20世纪70年代以后，一些公司开始在董事会中设立审计、薪酬、董事提名等专门委员会。1977年，纽约证券交易所要求上市公司设立由独立董事组成的审计委员会。在上市规则中要求：独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须经由独立董事签字后方能生效；两名以上的独立董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、美国证券交易委员会和其他有关部门报告情况。2002年，美国国会通过的《索克斯法案》，要求所有上市公司都必须有一个完全由独立董事组成的审计委员会。另外，在美国的一些大型上市公司中，董事会的提名委员会和薪酬委员会也完全由独立董事组成。中国证监会于2001年发布规定，要求在上市公司中普遍实行独立董事制度。

关于独立董事的独立性，各个国家和地区有不同的定义。在通常人们所接受的定义中，“独立”包括如下几方面的含义：（1）独立于公司的管理层，例如没有在公司担任过经理等职务；（2）独立于公司的业务伙伴，例如与公司有业务关系的律师事务所、会计师事务所等没有利益关联，不是公司的重要客户或供应商；（3）独立于大股东，例如持有的本公司股份不超过公司发行在外的股份总额的1％，也不是大股东的关联人士。当然，建立独立董事制度并不是搞好公司治理的充分条件。而且，独立董事本身也有一个是否胜任、如何激励和约束的问题。但不少案例表明，如果选人得当并赋予充分的权利，独立董事即使在中国这样的经济社会环境中也是可以发挥重要作用的。

实现董事会治理的第四个条件是保持董事对公司的忠诚。董事不是股东通过合同雇用、为挣薪水而为股东利益服务的雇员，而是受股东之托、代股东理财的受托人。因此，现代公司治理制度的重要支柱之一，就是董事对股东和公司的忠诚义务（duty of loyalty）和受托责任（fiduciary duties）。这是对董事（包括独立董事）进行激励约束的机制基础。按美国一本权威的公司法教科书的说法，“公司法的历史很大程度上就是把忠诚义务发展为可操作的内容的历史”。[63]忠诚义务或受托责任的要义是，任何人一旦成为董事，就意味着接受了一种忠诚于股东、忠诚于公司的法律责任。如果被判定没有履行这一责任，其后果不仅仅是像普通雇员一样失去报酬、失去工作，而且可能受到法律制裁。2005年修改后的《公司法》已经明确规定，董事“对公司负有忠实义务和勤勉义务”，并列举了一系列董事“不得”从事的行为。大型企业加强董事会建设的一个重要途径就是结合企业实际，把这一原则进一步具体化，并通过公司章程和其他形式将其制度化。例如，《公司法》规定，董事不得“未经股东会或者股东大会同意，利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务”。这类条款的落实，将对改善中国公司治理起到重要的作用。

综上所述，董事会建设的关键可以概括为四个方面：权威、能力、独立性和忠诚。对于强调等级权威和个人专权的我国传统治理文化而言，以受托责任为支撑的董事会治理制度是一种生疏的“舶来品”。即使在非国有企业，形成有效的董事会治理也可能要经历一些失败和坎坷，需要付出长期不懈的努力。但如果中国的大型企业不能建立这样的制度，其成长和扩张就必然受制于大股东的资金实力、控制半径和管理能力。在当今这样一个全球化的时代，这样的企业在国际竞争中很难居于领先地位，在有些领域甚至根本无法生存。在国有大型企业，建立董事会治理的制度面临更多的困难，需要付出更大的努力。

4.4.4 充分发挥市场机制的作用，加强公司外部治理

如前所述，企业可以看作是一系列合同关系的连接点。从这个意义上说，企业是市场交易的产物。市场机制的完善能够对公司治理的改善发挥十分重要的作用。

首先，要充分利用经理人员的劳动力市场，改善对经理人员的激励和约束。为了确保经理人员为实现股东的目标而努力，不仅要对经理人员进行严格的监督，还应当对他们有足够的激励。否则就容易出现“58岁现象”[64]一类损害企业利益的事件。对经理人员的激励可以通过升职、在职消费、奖金、福利和股权激励等方式进行。这些方式各有优劣，可以综合地加以利用。在选择激励方式时，最需要注意的是保证对经理人员的激励与实现所有者目标的兼容性。在发达的市场经济国家，最经常采用的经理人员激励方式是股权激励。在一个有效的股票市场上，股票价格直接反映了公司的预期盈利能力，所以，给予股权激励对经理人员进行激励不但与股东目标具有很好的兼容性，而且刺激的强度也很大。不过，采用这种办法对公司治理的有效性和股票市场监管水平的要求很高，需要作出很大的努力，创造条件，才能做到。

其次，要充分发挥债权人的作用。银行等债权人在多方面对企业公司治理起到加强的作用：一是减少企业管理层的决策失误；二是监控企业的重大风险；三是迫使企业管理层为经营失败付出代价。除了投资决策，贷款银行为自身利益考虑，必须监控自己的债务人企业可能面对的重大风险。其他投资者尤其是中小股东可以在这方面搭它们的“便车”。如果企业经营失败不能清偿到期债务，陷入破产境地，债权人尤其是主要的贷款银行就会成为企业事实上的控制人。在这种情况下，债权人会采取什么行动、对企业管理层的利益会产生什么影响，企业管理层通常都会有其预期。这种预期是一种重要的威慑力量，使企业管理层更加注意规范自己的行为。

最后，要充分发挥证券市场的作用。正如在本章4.1.4讲到的，在英美的公司治理结构模式中，证券市场对于上市公司治理结构的有效运转起着十分重要的作用。它通过“用脚投票”、恶意收购、给予CEO股权激励等证券市场的运作，形成对高层经理人员很强的激励和约束。中国证券市场较难起到这方面的作用，必须花大力气予以解决。此外，和债权人一样，证券市场的很多其他参与者也可以在促进上市公司的公司治理方面发挥重要的作用。例如，如果信用评级机构行为规范并且有比较强的收集、处理信息的能力，它们也可以和银行一样起到监控上市公司重大风险的作用。证券市场上的各类分析师也是收集和处理企业信息的重要力量，他们的分析成果也有很强的外部效应，可供所有的投资者“搭便车”。

除了信用评级机构、市场分析师，财经媒体也是促进企业改善公司治理的重要力量。在这方面，中国的一些媒体在促进上市公司和证券市场监管机构改善公司治理方面所发挥的独特作用就是最好的例证。但财经媒体不是审计师，不是公诉人，也不是警察。它们的报道不可能像审计报告、起诉书那样确凿、严密、证据齐全。因此，必须在立法和执法两个层面为财经媒体提供合理的活动空间，防止法律成为治理不良的公司压制财经媒体对其进行监督的武器。

[1] 科斯（1937）：《企业的性质》，见《企业、市场与法律》，上海：上海三联书店出版社，1990年，第1～23页。

[2] 科斯（1937）：《企业的性质》，见《企业、市场与法律》，上海：上海三联书店出版社，1990年，第9页。

[3] 科斯（1937）：《企业的性质》，见《企业、市场与法律》，上海：上海三联书店出版社，第18页。

[4] 威廉姆森（1985）：《资本主义的经济制度》（The Economic Institutions of Capitalism），北京：商务印书馆，2007年。

[5] S. Grossman and O. Hart（1986）：“The Costs and Benefits of Ownership：A Theory of Vertical and Lateral Integration”（《所有制的成本和收益：关于纵向一体化和横向一体化的理念》），Journal of Political Economy，1986，pp.691-719.

[6] Oliver Hart & John Moore：“A Theory of Debt Based on the Inalienability of Human Capital”. Quarterly Journal of Economics 109（November，1994）：pp.841-879.

[7] 黄仁宇（1982）：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，第79～80页。

[8] 法人（corporate或corporation）在欧洲中世纪法律中是指行会、教会、自治城市等具有与自然人相同民事行为能力的非营利性组织，在特许贸易公司获得法人地位以后，也被用来称呼这些营利性的企业，于是现代英语中的corporation一词有双重含义：一个是法人组织，一个是从事工商业的法人制企业，在中国被称为公司。

[9] 即“Bubble Act”（《泡沫法》）。具有讽刺意味的是，这一法案是在一个大投机和诈骗团体——南海公司（South Sea Company），这个由英国皇家特许进行南海（南大西洋）贸易的特许贸易公司的策动下制定的。南海公司制造了1720年的“南海泡沫事件”。一直流行到现在的“泡沫经济”（Bubble Economy）一词，就是由这一事件得名的。曾经有不少人认为，《泡沫法》是当时的英国下院议长沃普尔（Robert Walple）和国王乔治二世作为对投机的警告制定的。其实根据考证，英国议会在特许贸易公司的策动下制定《泡沫法》的真正目的，是为了“限制扩容”，使民间公司不能分流股市泡沫形成过程中的入市资金。果然，在英国政府根据《泡沫法》取缔未经特许的公司以后，南海公司的股价进一步猛涨，在1720年8月初达到最高点，直至9月突然崩盘。见John Carswell（1960）：The Southsea Bubble（《南海泡沫》），London：Cresset Press，转引自金德伯格（Charles Kindleberger，1978）：Manias，Panics，and Crashes：A History of Financial Crises（《疯狂、恐慌和崩盘——金融危机史》），New York：John Wiley & Sons，INC，1996，p.84。

[10] Alfred D. Chandler，Jr.（1977）：The Visible Hand：The Managerial Revolution in American Business，Cambridge MA：Harvard University Press。参见《看得见的手：美国企业的管理革命》，北京：商务印书馆，1987年；中译本书名中的“管理革命”一词，应是“经理革命”的误译。

[11] Adolf Berle & Gardiner Means（1932）：The Modern Corporation and Private Property（《现代公司与私人财产》），New York：Commerce Clearing House.参见该书中文繁体版译本，台北：台湾银行出版社，1981年中文版。

[12] Alfred D. Chandler，Jr.（1977）：The Visible Hand：The Managerial Revolution in American Business，Cambridge MA：Harvard University Press。参见《看得见的手：美国企业的管理革命》，北京：商务印书馆，1987年，第3页。

[13] Andrei Shleifer & Robert Vishny（1997）：“A Survey of Corporate Governance”（《对公司治理的考察》）. The Journal of Finance，52：pp.737-783。

[14] Magdi R. Iskander & Nadereh Chamlou（2000）：Corporate Governance：A Framework for Implementation.（《公司治理：一个可供实施的框架》）Washington D.C.：The World Bank。

[15] 逆向选择是指由于买卖双方对于商品信息的了解不同，而造成的资源误配情况。例如，在二手车市场上，只有卖者知道自己的旧车的内在质量，而买者无法确切知道车的优劣，致使保养较好的车也卖不出好价钱。和“道德风险”（moral hazard）道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动。

[16] Andrei Shleifer & Robert Vishny（1997）：“A Survey of Corporate Governance”. The Journal of Finance, 52：pp.737-783.

[17] 在这种情况下，大股东往往被称为内部股东（inside shareholders）。

[18] 经济学上的外部性，是指一个经济主体采取某一经济行动，但不承担全部成本（负外部性）或未得到全部收益（正外部性）的情况。

[19] Jean Tirole：“Corporate Governance”（《公司治理》）. A paper presented in the Lectures on Modern Economic Theory，2000，Beijing。

[20] 由于列宁-斯大林模式中执政党在国家组织中占有绝对支配地位，匈牙利经济学家乔纳蒂（Maria Csanadi）把这种国有经济叫做“党-国经济”（Party-State Economy）；列宁的“国家辛迪加”也可以叫做党-国大公司（Party-State Inc.）。见乔纳蒂（1997）：《转型：透视匈牙利政党-国家体制》，长春：吉林人民出版社，2002年。

[21] 日本经济学家小宫隆太郎在1985年5月11～14日在冲绳召开的“中日经济学术讨论会”上提交的论文《竞争的市场机制和企业的作用》中指出：我的印象是，中国不存在企业，或者几乎不存在企业。见吴家骏、汪海波编：《经济理论与经济政策》，北京：经济管理出版社，1986年，第328～329页

[22] 在“文化大革命”期间，国有企业的这种职能被强调到了极致。当时的提法叫做“企业是无产阶级专政的堡垒”。

[23] 科尔奈（1980）：《短缺经济学》下卷（Economics of Shortage），北京：经济科学出版社，1986年，第279页。

[24] 周太和等（1984）：《当代中国的经济体制改革》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第70～100页。

[25] 毛泽东（1966）：《关于农业机械化问题的一封信》，载《人民日报》，1977年12月26日。

[26] 周太和等（1984）：《当代中国的经济体制改革》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第137页。

[27] 孙冶方对企业下放的批评，见本书第2章2.1.4。

[28] 中国国企改革的重要领导人袁宝华在一次访谈中详细说明了“扩权让利”方针的决策过程。据袁宝华回忆，受李先念的托付，1978年10～12月间，国家经委代表团对日本企业进行考察。代表们“深感我们的企业必须进行改革，要给企业更多的自主权”。李先念在听取代表团汇报后说，经济要搞好，首先是企业要搞好，要扩大企业自主权。见贺耀敏：《扩权让利：国有企业改革的突破口——访袁宝华同志》，载《百年潮》，2003年第8期。

[29] 周太和等（1984）：《当代中国的经济体制改革》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第166页。

[30] 例如，在国家经济贸易委员会的领导看来，1978～1980年扩大企业自主权的“五个文件名义上叫扩权让利的文件，实际上是扩权有限，让利也有限。”见贺耀敏：《扩权让利：国有企业改革的突破口——访袁宝华同志》，载《百年潮》，2003年第8期。

[31] 1988年2月国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定：“承包经营责任制，是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度。”企业承包制处理国家和企业之间分配关系的原则是：“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补。”

[32] “内部人控制失控”是现代公司治理结构中容易出现的缺陷。当现代公司的股东由于股权过于分散或其他原因失去了对公司的剩余控制权时，就会出现剩余控制权与剩余收入索取权不相匹配的情况。公司被“内部人”所控制，往往会作出损害股东利益的决策，并使公司走上衰败的道路。近年来，西方企业管理学刊物上有大量文献讨论如何防止这一问题的发生，说明它对企业经营危害的严重性。

[33] 企业的“法定代表人”是在我国开始对国有企业进行改革时出现的特殊概念。1982年颁行的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第44条第2款规定：“企业事业单位、机关、团体可以作为民事诉讼当事人，由这些单位的主要负责人作为法定代表人。”最高人民法院1984年《关于贯彻执行民事诉讼法（试行）若干问题的意见》进一步对法定代表人作出界定，指出：“企业事业单位、机关、团体的法定代表人，应是该单位的正职行政负责人。”1986年《中华人民共和国民法通则》第38条规定：“按照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职能的负责人，是法人的法定代表人。”至此，法定代表人的概念在我国法律中正式确立。

[34] 也有些经济学者认同这种对“两权分离”的理解，比如，有的学者认为日本企业成功的重要经验在于“架空所有者”的制度安排（见吴家骏：《日本的股份公司与中国的企业改革》，北京：经济管理出版社，1994年）。这种认识一直延续下来。还有一位曾经考察过日本多家企业的经济学家就主张，在国有企业改造的过程中首先应通过企业法人间相互持股实现股权多元化和分散化，使经营者主宰企业，架空所有者，实现企业自主经营；另一方面建立一个合理的利益结构，构筑“利益防线”，使企业经营者的利益不与股权挂钩，而是主要源于工资、奖金等经营业绩上，在此基础上实现企业的自负盈亏。见赵杰：《独立董事是否画饼充饥?》，载《财经时报》，2001年8月21日。

[35] 吴敬琏（1996）：《公司应否设立固定的“法定代表人”》，见《构筑市场经济的基础结构》，北京：中国经济出版社，1997年，第117～124页；方流芳（1999）：《国企法定代表人的法律地位、权力和利益冲突》，载《比较法研究》，1999年第3～4合期。

[36] 《中国财政年鉴》（各年），北京：中国财政经济出版社；谢春涛：《国有企业改革的曲折与前景——专访中国经济体制改革研究会副会长杨启先》，载《百年潮》，1997年第6期。

[37] 《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》第一次在中央文件中对公众公司提出建立有效的公司治理（当时称为“法人治理结构”）的要求。

[38] 外贸行业和电信行业的行政管理职能不是由经贸委的国家局行使，而是由对外经济贸易合作部（MOFTEC）和信息产业部（MII）分别行使。

[39] 例如，电力部门采用“网厂分开，竞价上网”的方针，将发电和售电两个环节放开，至于输电和配电两个环节则组织垄断性公司，让它们在国家电力监管委员会的监管下经营。

[40] 20世纪末期，原有的国有大型企业在海内外证券市场陆续上市的有：青岛啤酒（1993年香港H股，同年上海A股）、中国移动（1997年香港红筹股）、中国石油（2000年香港H股，2007年上海A股）、中国联通（2000年香港红筹股，2002年上海A股）、中国石化（2000年香港H股，2001年上海A股）、宝钢股份（2000年上海A股），等等。

[41] 洪虎（1995）：《〈关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案〉（草案）的说明》，见国家经贸委企业司编（1995）：《全国建立现代企业制度试点工作会议文件汇编》，北京：改革出版社，1995年，第85页。

[42] 方流芳（1999）：《国企法定代表人的法律地位、权力和利益冲突》，载《比较法研究》，1999年第3期。

[43] 青木昌彦（1994）：《对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理结构的若干问题》，见青木昌彦、钱颖一编：《转轨经济中的公司治理结构：内部人控制和银行的作用》，北京：中国经济出版社，1995年，第15～36页。对于青木昌彦以及其他人对于这一问题的论述，有些中国经济学家有异议。后者认为，“国有企业某种形式的‘内部人控制’，能够产生直接的激励效果，硬化预算约束，从而大大提高国有企业的经营效率。”见张曙光：《企业理论创新及分析方法改造——兼评张维迎的〈企业与企业家——契约理论〉，载《中国书评》，1996年5月总第10期，第44～45页。

[44] 见国资委网站http：//www.sasac.gov.cn/n1180/n1196/n3145/n5738/index.html.

[45] 见《中国财政年鉴》（各年）。

[46] 见《上海证券报》，2008年8月26日。

[47] http：//www.gmv.cn/01w2b/2008-08/31/Content_830979.htm.

[48] 见http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj/20080124/09054446605.shtml.

[49] 2009年国资委的工作重点是：“加快推进国有经济布局结构调整”，“进一步提高产业集中度，不断提高国有经济的活力、控制力和影响力。要进一步加大企业重组调整力度，支持、鼓励与中央企业的联合重组、跨区域的联合重组，发展壮大一批对当地经济发展有重大带动作用的大企业大集团，加快形成一批主业突出、实力较强、拥有自主知识产权和知名品牌的优势企业。” www.qstheory.cn/jj/qyzh/201205/t 20120509-156829.htm。

[50] http：//www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n259730/n26468/6136182.html.

[51] 李荣融：《在国资委直属机关深入学习实践科学发展观活动总结大会上的讲话》，2009年2月23日，http：//www.sasagov.com/Content/2016/02-01/2036018233.html。

[52] 李荣融：《在国资委直属机关深入学习实践科学发展观活动总结大会上的讲话》，2009年2月23日，http：//www.sasagov.com/Content/2016/02-01/2036018233.html。

[53] http：//finance.sina.com.cn/roll/20041114/110041256t.shtml.

[54] http：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhpl/20080505/02524827240.shtml.

[55] 吴敬琏：《国资委成立后的国有经济改革（2003）》，本文为作者2003年7月10日代表全国政协经济委员会“国有企业改革与国有资产管理体制改革”专题组在十届政协第二次常委会上的大会发言。

[56] 耶鲁大学的汉斯曼（Henry Hansmann）和哈佛大学的克拉克曼（Reinier Kraakman）把前者叫做“经理人员主导型公司”，而把后者叫做“职工主导型公司”。在他们看来，有效的公司治理应当是“股东主导型的”。见Hansmann H. and Kraakman R.（2000）：The End of History for Corporate Law《公司法历史的终结》，打印稿。

[57] Cadbury Report（1992）：Financial Aspects of Corporate Governance（《公司治理的财务问题》），伦敦证券交易所发布。

[58] 北京：中国财政经济出版社，2005年中文版。

[59] 北京：中国财政经济出版社，2005年中文版。

[60] 所谓累积投票制，就是允许股东将所拥有的投票权集中使用。例如，如果某公司的大股东持股85％，中小股东持股15％，当股东大会选举5名董事的时候，如果按普通的投票规则，中小股东将事实上被排斥在决策之外。如果实行累积投票制，中小股东就可以在前4名董事的选举中不投票，而将其投票权（5×15％=75％）累积起来，用于选举第5名董事。

[61] Margaret Blair：Ownership and Control，Washington DC：The Brookings Institute，1995，p.46.

[62] 吴敬琏（1993）：《现代公司与企业改革》，天津：天津人民出版社，1994年第2版，第262～263页；吴敬琏（2002～2004）：《政府应当归还对老职工的社保欠账》，见《呼唤法治的市场经济》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第382～390页。

[63] Robert Clark（1986）：Corporate Law（《公司法》），Boston：Little，Brown and Company.参见中译本：《公司法则》，北京：工商出版社，1999年。

[64] 所谓“58岁现象”，是近些年来在国有企业中相当广泛地发生的现象，即高层经理人员在临近60岁的退休年龄时，为了在退休前利用仍在手中的权力盗用公款、盗卖在职发明等敛财的不良行为。