全球金融体系

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导读

住房制度的设计和实施是一个长期的系统工程，除了本文分析框架所谈地权、房权和税收三个核心变量，还包括土地供应、货币政策、信贷政策、房地产调控政策等方方面面的各种经济结构变量。从长期来看，我国的住房制度将经历从政府加大介入力度到逐渐退出的过程。目前政府是被动地应对住房问题，接下来我国住房制度应侧重于通过对土地出让金、房权以及税收方面的设计解决广大中等收入和中低收入人群的住房问题，提高住房市场中保障性质住房的占比。从更长远看，政府应该逐渐退出住房市场，让市场机制解决住房问题。

引言

过去十几年间，房地产行业快速发展，对中国GDP的贡献不断增加，成为中国经济增长的支柱产业；但与此同时，居民可支配收入上涨的速度远低于房价增速，购房承受力在下降，买不起房仍是难题。目前房地产市场面临两个方面的问题：一方面是住房市场自身的问题，包括商品房房价过高，住房保障效率低下，住房分配不平衡，住房向福利化倒退，以及住房消费过于超前等；另一方面是住房市场与社会发展之间的矛盾，包括地方政府房价调控目标与社会预期存在较大落差，调控对自住性住房需求存在一定的积压效应，保障性住房融资与管理机制不健全等。

与此同时，住房制度也发生了一系列的重大变化：1998年，国发23号文停止了福利分房制度，是住房制度的一次根本性变革；2003年，国发18号文首次明确将房地产定位成国民经济的支柱产业；2008年，应对金融危机，通过刺激房地产来提振经济；2010年以来，地产调控政策达到历史上最严厉水平。值得注意的是，这几次重大的住房政策变化基本上都是反应式的，是对危机环境下的“条件反射”，而并非基于顶层设计。十八届三中全会上《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对中国当前的根本问题，提出了全面、可操作的改革措施，将有助于中国实现十年甚至更长时间的大发展。其中，以土地改革、新型城镇化为核心推进城乡一体化发展是我国经济增长的一条主线，而城镇化的稳步推进离不开住房制度的顶层设计。

住房制度的设计主要考虑三个最核心的要素：地权、房权和税收。我们将这个三维模型作为理论框架，分别针对不同市场类型（商品房市场和保障房市场）和住房类型[商品房、租赁房、经济适用房（含两限房）、廉租房]进行分析，以期提出有效的住房制度设计方案。

商品房 :“全额土地出让金+全产权+低/中/高税收”的组合。政策建议：使用物业税调节商品房供需结构。目前商品房的房权和地权方面短期内难以做出较大的变革，从税收角度进行改变则是可行方案。与别国相比，中国住房的交易成本处于中等水平，但是持有成本处于最低水平。与其直接调控房价，不如使用税收工具调控供需。物业税的征收可以实现房地产资源的优化配置、为地方政府的财政收入提供长期稳定的来源，同时增加房地产投机成本，起到抑制房价的作用。长期来看，征收物业税是大势所趋。

租赁房 ：供给方属于“全额土地出让金+全产权+低税收”的组合；需求方属于“无土地出让金+无产权+零税收”的组合。政策建议：推动商品房租赁市场的发展。建议应该使用低税收或者补贴鼓励拥有多套房的业主进入租赁房市场，从而有效增加房屋供给。一个规范的租赁市场，可以更好地运用存量房产，提高资源使用效率，也可在一定程度上缓解中等及中高收入家庭的买房需求，对高房价也有一定的抑制作用。

经济适用房 （含两限房 ）:“部分土地出让金+部分产权+低/负税收”的组合，面向中等及中低收入家庭。政策建议：改变产权结构，加大金融支持。我国目前经济适用房的建设由政府出地及税费减免，而其发展滞后的最大问题就在于资金投入不足使得建设无法开展。若经济适用房定位于政府只拥有部分产权，那么政府仍可以取得部分土地出让收入，符合政府的投入能力。中等及中低收入家庭对于商品房缺乏支付能力，但与最低收入家庭不同，在一定的金融支持下，他们对经济适用房有一定的承受能力。我国目前的公积金制度就是立足于解决居民的住房问题，未来可以更加充分发挥公积金的作用，加大金融支持力度。

廉租房 :“无土地出让金+无产权+负税收”的组合，面向最低收入家庭。政策建议：增加供给是关键。在城镇化进程下，农村人口脱离农业生产和向城市流动已经成为一个不可逆转的过程，他们在城市最大的需求就两个：一是工作，二是住房。通过廉租房的模式能够有效解决农民工的住房问题，但是廉租房土地和建设资金均由政府提供，因此廉租房成为对资金需求最迫切的保障性住房，大力建设廉租房，资金投入和土地分配都要立法支持。

住房结构 ：过去十年，商品房大步向前，而保障房原地踏步。从土地供应计划来看，商品房与保障房比例为7∶3。从存量住宅类型来看，商品房与保障房比例为9∶1。对于广大居民来说，商品房价格高，买不起；保障房供给少，买不到，这离“居者有其屋”的目标还有一定的距离。政策建议：因地制宜的加大保障房建设。商品房和保障房之间的占比根据各省市、各地区居民支付能力的不同要适当调整，不可使用一个比例一刀切。商品房和保障房的建筑区域不可过度分离，或者通过城际交通和城内交通有效连接。另外，在经济适用房和保障房周围也要考虑教育和医疗的需求。

住房制度的设计和实施是一个长期、系统性的工程，除了我们上述分析的地权、房权和税收三个核心变量，还包括住房结构、土地供应、货币政策、信贷政策、房地产调控政策等方方面面的各种经济结构变量。例如，土地供应的加大会降低土地出让金的价格，从而影响住房制度中对地权的设计；宽松的货币政策或者对地产商的信贷政策会增加地产商建房的意愿，房屋供给的增加对房价有向下的作用力，从而影响住房制度中对房权的设计。这些变量动态地影响着住房制度的设计，但是由于它们的改变是一个中长期的过程，因此我们将它们作为上述理论模型的背景因素，当其发生重大变化时，就需要重新审核所设计的住房制度的有效性，以及审核对地权、房权和税收三因素进行调节的必要性。从长期看，中国的住房制度将经历从政府加大介入力度到逐渐退出的过程。

住房制度的演进及面临的挑战

住房制度的重要变化

过去十多年住房制度发生了一系列的重大变化，按时间排序可大致分为四个关键年。但值得注意的是，无论是1998年、2003年，还是2008年、2010年，当时的住房政策变化都基本上是反应式的，是对危机环境下的“条件反射”，而非基于顶层设计（表1）。

表1 房地产政策的四个关键年

资料来源：中金公司研究部通过公开信息整理。

第一个关键年是在1998年，国发23号文《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（简称“国发23号文”）表示深化城镇住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。提出以停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场为目标。该国发23号文停止了福利分房制度，是住房制度的一次根本性变革。

第二个关键年是2003年，国发18号文《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称“国发18号文”）。国发18号文中首次明确将房地产定位成国民经济的支柱产业，认为要“充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义。房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；是充分发挥人力资源优势，扩大社会就业的有效途径”。而经济适用房原来的保障性住房性质和住房供应主体地位变为了“有保障性质的政策性商品住房”。商品房市场开始迅猛发展的同时，保障性住房市场进一步萎缩。

第三个关键年是2008年，以金融危机为分界点，房地产调控先抑后扬。2008年初，中央经济工作会议确定了本年度宏观调控的“两防”目标，一是防止经济增长由偏快转变为过热，二是防止价格由结构性上涨转变为通货膨胀。针对这两个调控目标，中央也出台了系列房地产调控政策，主要方式是通过对开发贷款和按揭贷款的收紧来控制房地产市场的过快发展，并保证廉租房质量，加大监管力度。2008年下半年，随着美国次贷危机的急剧恶化，迅速演变成一场全球性的金融危机，为了维持稳定的经济增长速度，国家政策迅速从“两防”改为了“一保”，即保增长、扩内需、调结构，房地产政策的态度也相应改变。

第四个关键年是2010年，地产调控政策达到目前历史上最严厉水平。为了控制过快增长的房价，房地产政策开始了新一轮的调控，虽然情况与2008年相似，但这次调控更有针对性，主要调控目标为一些房价上涨过快的城市，这次调控的手法也是最为直接有效的信贷收紧。从政府的态度可以看出，这次房价调控是坚决的，从政府政策出台的力度和密集度透漏出一种信息：房价不降，调控不停。与此同时，政策重心逐渐向保障性住房倾斜，制定保障性住房发展规划，大力发展保障性住房建设。

住房市场定位及定性的变革

住房市场的定位：“经济支柱产业”与“居者有其屋”的民生工程

过去十多年以来，房地产行业快速发展，对中国GDP的贡献不断增加，已经成为中国经济增长的支柱产业，与此同时，居民的人均居住面积也在扩大，但居民可支配收入上涨的速度远低于房价增速，房屋支付率在下降，买不起房仍是难题。房地产行业该如何定位？只有明确这个问题，才能对住房制度设计进行进一步的探讨。

我们认为目前的房地产已经被定义为“经济支柱产业”与“居者有其屋”的民生工程的结合体。商品房作为经济支柱产业支持经济发展，保障房则作为改善贫富差距，保证民生的政策性工程。

住房市场的定性：“金融投资资产属性”与“居住和消费属性”

房地产是一种特殊的、拥有双属性的资产，既是人们安居的生活消费品，又是劳动生产所必需的生产资料，在金融资本市场的发展下，还是人们投资获利的金融资产。在大部分发达国家和发展中国家，房地产同样是集融资与投资于一体，和股票市场一样的资产配置市场。并且随着金融经济的发展和完善，房地产投资的流动性约束会越来越小，其金融投资品属性不断增强，价格波动日益频繁。房地产的这种双重属性归根结底是区别于实物商品的价格形成机制。房地产价值的判断是基于其未来的收益风险预期，容易随着市场投资者的情绪、信心的变化而波动。这种金融资产化的定价方式引发的波动性也正是金融资产属性的重要表征。

在这种金融资产属性的定义下，我们可以从房地产价值/货币总量出发，估算2010年末中国房地产资产总存量97万亿元，其中城乡住房74万亿元，写字楼/商业/工业地产14万亿元，在建工程及储备土地10万亿元，与居民储蓄存款、GDP和M2三项指标之比分别为2.8倍、2.1倍和1.2倍，与美国相当，但显著低于日本。每年固定资产投资中房地产开发额已经从2002年的0.78万亿元上升至2012年的7.18万亿元，10年间增长近10倍，其中既有房地产市场商品化后投资建设高速发展的因素，也有房价快速增长的因素。从房地产开发额与每年M2增量的比值来看，2002年该比值还不到30%，到了2012年已高达58.59%，说明房地产市场的发展对于推动广义货币M2的扩张功不可没，其对广义货币M2增长的影响越来越重要；或者说房地产市场作为广义货币M2的需求方，在吸纳M2方面的贡献非常显著。

不过，这一比值在2007年首度超过40%，攀升至41.1%后基本稳定下来，2007年至2010年4年间波动范围在39.6%至43.6%之间，重心虽有所上移，但增长速度较2007年之前大幅减缓；自2007年以来，房地产市场存量规模与广义货币M2在增长上基本保持一致。房地产是中国经济发展重要引擎，其发展带动相关许多产业的发展，本身就相当于中国经济增长画面的一幅影像；房地产开发商筹措资金拿地建房，销售给购房者，购房者贷款买房，开发商用销售回款再次利用杠杆筹措资金拿地建房，购房者也以各种形式交易房产，在此链条中会衍生出各种形式的消费，又会给相关企业带来资金，企业会投入再生产，如此循环往复，资金在房地产及所拉动行业的内生反馈循环中以不同形式的存款放在银行系统内，最终表现为广义货币M2的组成部分。由此看来，几乎可以理解房地产市场是近几年广义货币M2的急剧膨胀的一个镜像，在这段时间里，房地产的金融属性很明显超过其消费属性（图1）。

2010年之后，房地产的属性出现了一定的转变，其根本原因在于政策方向的变化，即“促民生”与“稳增长”同样是社会建设的头等大事。随着限购政策的执行以及保障房建设的推进，房屋的供给增加，房地产的金融投资资产属性减弱，而居住和消费属性开始增强。这将为未来的房地产发展带来一些根本性的变化。

图1 2012年房地产开发完成额与M2增量的比值

资料来源：Wind，中金公司研究部。

目前住房市场发展存在的问题与不足

经历了多年的发展之后，目前的住房市场仍然面临着不少问题，从大类上看可以分为两个方面：一个是住房市场自身面临的问题，另一个是住房市场与经济发展之间的矛盾。

住房市场面临的问题

我们认为目前的住房市场主要面临以下五大问题。

商品房的房价过高

正是由于过去房价一直上涨，房子变成了一种资产，一种升值的工具，大家普遍认为房价不会跌。但是这种投资保值的需求是无限的，更加推高了房价。房价上涨有多方面原因，有经济增长周期因素、政策推动因素、货币因素、土地因素及供需问题等。

虽然2009年以来政策层面加紧了房地产调控的执行力度，但从图2中可以看到目前市场房价仍在不断上行之中，一线城市目前均价已经突破了2.2万/平方米。我们按北京市房屋均价乘以平均房屋面积再除去两倍的个人可支配收入。估算目前北京的住房收入比仍在27倍左右，虽然较2010年已经出现了较明显的下降，但与国际大都市相比仍在高位水平（图3和图4）。

住房分配不平衡

经济增长并不是平均分配给每个居民，其中高收入的人有更快的收入增长。在正常的投资渠道获益较低的背景下，房地产投机行为难以遏制。据西南财经大学调查数据显示，2010年中国家庭的基尼系数已经达到了0.61，大大高于0.44的全球平均水平。较大的贫富差距也直接造成了居民房产拥有量的差异。由于中国社会财富分配不平衡，人们想依靠劳动薪酬致富的难度越来越大，因此与过去致富后想到买房不同，如今已经有越来越多的人将买房看作致富的一种手段，这种观念持续下去，使得房地产市场面临旺盛的投资性需求，从而导致了高房价的产生。少数人占据了多数房，住房空置率高，也造成对社会资源的浪费，如图5所示，2011—2012年住建部去部分省市摸底结果显示部分城市的空置率情况较为严重，如新余市已经接近50%。

图2 住房价格持续上涨

资料来源：Wind，中金公司研究部。

图3 房价收入比仍然较高

资料来源：Wind，中金公司研究部。

而且从地域投机角度来看，贫富差距越大，高收入居民对住房区位品质的需求越来越不能被满足，从而产生搬迁的动机；而地区差距越大，落后地区的高收入居民可在发达地区获得更高区位品质的住房，从搬迁行为中获得的收益越大。在贫富差距和地区差距较大的情况下，大批不发达地区的高收入居民为追求更好的区位品质而向发达地区流动，增加了部分大城市高端房地产的外地需求，继而引发那些大城市房地产价格的全面上涨。

图4 2011年部分国家和地区房价收入比

资料来源：CEIC，Wind，中金公司研究部。

图5 部分城市住房空置率

资料来源：住建部，中金公司研究部。

住房向福利化倒退

福利房与商品房之间巨大的价差正成为一种强力的刺激和驱动，将已被房改政策封存多年的福利分房冲动重新唤起。在停止福利分房十多年后的今天，一些部委、央企、高校等进行带有福利性质的分房和建房；一些地方城市“解决历史遗留问题”的低价房，也被质疑为向特定人群输送利益。这样的局面如果不加以制止，只能是“损不足而补有余”，越陷越深，鼓励企业分担住房责任的政策率先被接近权力的单位变相利用。尤其是公务员的住房问题，“超国民待遇”的补贴福利这些年一直饱受诟病，更有甚者住着政府提供的免费房，还拿着高额的住房补贴，却屡屡爆出以超低价格团购到低价房的丑闻。

给予公务员这个特殊的社会群体以一定的区别化保障，有一定的必要性。但是，在任何国家，包括住房待遇在内，公务员的福利标准都应当是社会中等水平，而不应享受显然超出社会其他群体的超国民待遇。公务员的住房保障，必须控制在合理、合法、合规的范围内。公务员住房政策需要处理好特殊与一般的关系。如果公务员住房政策耗费成本过大，脱离整个城市公共住房政策，为公务员群体提供典型的优惠政策会引起诸多的社会不满。一个国家对待公务员住房问题的态度，与社会经济理念密切相关。在发达国家，公务员的住房福利通常被理解为公务员工资的一部分，即实物工资。如果内地能从实物工资的角度去理解公务员的住房问题，并从工资制度改革入手去解决问题，将有助于公务员的住房福利从隐性变为显性，从而增加透明度，增进公众的信任和谅解。

住房保障效率低下

住房不同于食品、教育、医疗，它的消费周期长，一旦买下，长期都不会变化。但是现在保障性住房建设的地点、面积等都难以满足多样化的需求，致使住房行政配给低效。

保障性住房需求旺盛，供需缺口大。若按整个收入阶层30%以下的家庭作为住房保障的对象，我国应有6 000万户享受保障性住房。如果保障性住房按每年新增完工300万套的速度发展，到2023年，将保障到20%的城镇家庭；30年后，到2042年，受保障家庭户数上升到30%（图6）。由此可见，保障性住房建设将是一个长期而持续的过程。各省市在保障性住房完成情况上有较大差异，但总体来说完成率较低，由于相关方面公开数据很少，我们仅能通过经济适用房的完成情况作大致了解。过去两年重点城市的经济适用房完成率均在50%以下，2008年仅完成了30%的建设计划，显示地方政府建设保障性住房动力不大。

图6 保障房供需状况

资料来源：Wind，中金公司研究部。

保障性住房法制建设缺位。目前我国对保障性住房的建设和管理还只是“管理办法”“通知”等形式，没有出台相应的律法，并且在规划、建设、分配、管理、流转等细节方面仍然存在较多漏洞和不足，导致政策执行力度不够、执行难度较大。同时，我国缺乏严格的公务员制度和严厉的惩罚措施，造成了保障性住房上资金划拨和土地供应方面腐败寻租的漏洞。

地方政府也缺乏推行保障性住房的意愿。地方和中央投入资金的不平衡加上保障性住房难以像商品房一样给地方政府带来经济回报，在财政缺口的紧迫压力和高额土地收益的诱惑下，“民生”被让位于“经济”。同时，我国对于地方政府的考核大量集中在经济型指标上，使得地方政府成为利益驱动主体，保障性住房发展缓慢。只有财政缺口不大的城市建保障性住房资金压力不大。土地出让收入弥补财政缺口后仍有剩余的城市，保障性住房的资金压力较小，换言之，土地出让收入除去投入到保障性住房上的资金后，剩下部分在财政缺口中占比较高的城市建设保障性住房的资金压力较小。

住房消费过于超前

目前社会过多的资源投入了房地产市场，且在房价上涨过快的驱动下，普遍存在着消费超前现象，表现在以下两个方面。

首次购房年龄偏低 。刚刚踏入社会、财富积累尚浅的年轻人反而成了购房生力军。链家地产市场研究中心与光大银行2010年合作完成的一份报告显示，北京首套房贷者的平均年龄只有27岁，而在英国为37岁，在德国和日本为42岁。北京购房者年龄足足比日德小了15岁，而在调查中发现，中国公众90.0%的人认为应在35岁以前购房最合适。7.7%的人认为最合适的年龄段是36~40岁，1.5%的人认为是41~45岁。该报告反映在房价不断攀高背景下，大多数人处于购房恐慌心理，购房需求提前释放。

商品房单套面积较大 。国内的住房面积通常都能达到90~120平方米，面积过大，远超日本、韩国、台湾地区的水平。

住房市场与社会发展之间的矛盾

我们认为除了住房市场自身的问题之外，住房与社会发展之间的矛盾也是目前面临的难题。

地方政府房价调控目标与社会预期存在较大落差

如表2所示，在2011年期间600多个城市出台了房价调控目标，但是绝大多数城市政府将房价控制目标设定为增幅不高于或低于GDP增幅与人均可支配收入增幅。这些调控目标与社会预期存在较大落差，除了北京市之外，目标都是在增长的，所以被称为涨价目标或者涨价标准。我们认为这个问题到了2014年依然存在，在传统保增长思想作用下，地方政府难有调控房价的积极性和动力。

表2 2011年地方政府房价调控政策

资料来源：中金公司研究部通过公开信息整理。

调控对自住型住房需求存在一定的积压效应

虽然2012年以来商业银行的信贷政策有所放松但总体来讲仍处在偏紧状态，首套房贷款首付比例、贷款利率和公积金贷款购房的利率经历两次下调后仍处于高位，尤其是2012年下半年以后货币政策已经不再放松。个人住房公积金贷款目前在4%（五年以下）/4.5%（五年以上）一线，仍高于2008—2011年的利率水平，这使得首套房信贷门槛提高，首套自住购房成本增加，负担、压力增大，抵消了消费者因房价增幅回落可获得的受益空间，使首套购房者难以分享房地产市场调控的成果。

保障性住房融资与管理机制不健全

保障性住房建设尚未形成一套完备的金融支持政策体系。保障性住房建设融资渠道不畅，特别是出租型保障性住房，比如公租房和廉租房，资金投入大、利润少且回收期长，甚至无利润或负利润，又缺乏相应的担保和保险政策，没有明确的风险补偿机制和激励机制。在建设过程中，财政补贴成为该类保障性住房的主要资金来源，但财政资金投入比例低、土地收益回落且支出门类不断增多，这种情况下，政府建设资金的来源和风险加大（图7）。

一些国企对政策及市场敏感性差，市场垄断可能性加大

部分国企对政策和市场变化的敏感性不强，市场判断力相对比较弱。在市场严厉调控的情况下，房地产市场交易低迷，部分中小企业资金占用和融资压力增强，推动行业内规模重组，加大市场垄断。如图8所示，虽然目前全国房地产企业数量仍在上升，但是一些竞争较为激烈的如一线城市的房企个数已经有所下降，北京的房企个数自2008年开始便持续回落。

图7 保障房与商品房毛利率差距较大

资料来源：Wind，中金公司研究部。

图8 2008年之后北京房企数量缓慢回降

资料来源：Wind，中金公司研究部。

三中全会后看住房制度的发展方向

中国进入“全面深化改革”新阶段。中国经济和世界经济已高度融合，在经济全球化、区域经济一体化、贸易自由化的大背景下推进国内经济发展，必然面临许多新的挑战与机遇。党的十八大报告中已明确提出了未来的产业转型方向，即“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对中国当前的根本问题，提出了全面的改革措施，中国将有望实现十年甚至更长时间的大发展。其中以土地改革、新型城镇化为核心推进城乡一体化发展是我国经济增长的一条主线，而城镇化的稳步推进离不开住房制度的顶层设计。中央城镇化会议于2013年12月12日到13日首次在北京举行，会议提出了推进城镇化的主要任务。推进农业转移人口市民化，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。

新型城镇化道路是未来发展的方向

过去十多年，中国城镇化水平快速提升。长期以来，中国的城镇化水平一直较低，1949年中国的城镇化率仅为10.6%，新中国成立后我国的城镇化进程主要可以分为三个阶段。

第一阶段，新中国成立后在工业化进程中，中国的城镇化率从1949年的10.6%提升至1979年的19.0%，30年提升了10个百分点，年均增长0.28%。这个阶段城镇化率的变化并不稳定，这与我国人口统计方式也有一定的关系。在中华人民共和国成立之初，人口迁移是不受限制的，当时是把所有在城市行政范围内的居民统计为城市人口，其他则为农村人口。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布之后，农业户口与非农业户口的区分成为定义城乡人口的依据，在此期间，由于户口控制十分严格，几乎没有城乡之间自发的人口迁移。因此1958年之后我国的城镇化率的增长出现了一定的停滞。

第二阶段，20世纪80年代以来，农村劳动力向城市流动的规模越来越大，中国城镇化率的提升进入第二阶段，从1979年的19.0%提高到1995年的29.0%，15年提升了10个百分点，年均增长为0.63%（图9）。这时一个人的户籍不再能够准确地反映其实际居住状态，因此1982年之后的统计采用了常住人口的概念，即那些离开家乡进城超过一年的流动人口，就被算作城市常住人口，1990年之后离开家乡进入城市的时间只要达到半年即使没有改变户籍，也被作为城市常住人口。

图9 中国城镇化率与变化

资料来源：CEIC，Wind，中金公司研究部。

第三阶段，从1996年开始，城镇化进入高速增长的第三阶段，2012年城镇化率提升至52.6%， [2]

年平均增长1.38%。从以上数据看出，现阶段的中国毫无疑问正处于城镇化快速提升的重要阶段。

未来城镇化的过程是新型城镇化不断深入的过程。2013年12月召开的城镇化工作会议明确了推进城镇化的主要目标、基本原则和重点任务。所谓新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。与传统提法比较，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。未来城镇化的发展不可能走“先污染、后治理”的老路，而新型城镇化的概念则符合绿色经济和可持续发展。

新型城镇化是“人的城镇化”而非“土地城镇化”。新型城镇化强调推进以人为核心的城镇化，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。通过优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。新型城镇化更强调生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。新型城镇化也注重传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

新型城镇化同时发挥市场和政府的作用。新型城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

城镇化的健康发展需要有相应的住房制度设计

在新型城镇化道路中，必然需要相应的住房制度设计。城镇化的发展有助于拉动投资与消费，从而有利于中国经济的增长，但城镇化发展带来的住房需求也有可能推升房价，甚至是在城市中形成贫民窟。如何满足新增城市人口的居住需求，又不降低原有城市居民的居住环境和居住感受？这就是在城镇化进程中住房制度需要解决的问题，我们将在下文具体分析。除了住房制度之外，另外两方面的改革也不容忽视：一是户籍制度改革；二是土地制度改革。这两方面的改革也是影响住房制度设计和城镇化健康发展的重要因素。

户籍制度改革

住房是制约城镇化发展的最重要因素之一。农民工现在仍然是流动人口，由于户籍问题、居住问题无法融入城市，是社会稳定的重大挑战。商品房和保障性住房都无法解决这部分人的住房问题。农民工可支配收入水平较低，而商品房太贵，住房问题无法通过商品房市场来解决，但是又因没有城市户籍，也难以在保障性住房体系中解决。与此同时，这些问题不解决，不仅影响新来的人口，也会降低原来居民的生活水平。

未来的户籍制度改革将放松中小城市和小城镇的落户条件。国务院近期颁布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，在总结近年来各地城镇化经验基础上，提出户籍制度改革应以“落实放宽中小城市和小城镇落户条件”为核心，以促进城镇化发展，且遵循“城市越小，放松程度越大”的原则。目前的标准是：在县级市有合法职业和住所即可落户，在设区的市有合法职业满三年可落户。随着新型城镇化的推进，此标准可能继续放松。放松中小城市落户条件的同时，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。

土地制度改革

土地制度改革，主要有两个方向：一方面提高农民土地征收补偿标准，另一方面降低土地供给的垄断。前者有利于增加农民收入，缩小城乡差距和集约用地；后者有利于控制城镇地价和房价的上升。近期的国务院常务会议拟对农民集体所有土地征收补偿制度做出修改，预计提高征地补偿标准势在必行。在打破土地供给垄断方面，关键的问题是如何建立完善、统一的城乡土地流转市场，这方面的改革涉及的问题较多，未来的发展有待于更明确的政策方向。

住房制度的理论框架设计

理论框架

我们把住房制度所涉及的方方面面抽茧剥丝后，剩下的其实就是三个最核心的要素：地权、房权和税收。根据这三个要素，我们构建了住房制度的三维模型，任何住房制度的设计都可涵盖这三个核心要素（图10）。

地权：主要是指土地所有权，可以分为完全私有、部分私有和完全国有。由于我国土地所有权均为国有，因此我们根据支付土地出让金的方式划分为全额土地出让金、部分土地出让金、无土地出让金。

房权：主要是指不包含土地的房屋，即地上部分，可以分为全产权、部分产权和无产权。

税收：税种包括交易环节税、持有环节税以及针对租金收入的所得税等等。税率可以分为高、中、低、负四档。当税收为负时，其实就是住房补贴。

图10 “无地权+ 部分房权+ 低税收”组合的例子

资料来源：中金公司研究部。

国际住房制度经验借鉴

美国住房制度的演变

美国政府属于“社会型”。美国居住水平较高，私人拥有住房比例较大，实行商品化为主的住房保障形式，已形成较为完善的住房制度和政策体系。美国政府较少承担对低收入者的住房保障职能，主要通过市场化和金融创新把低收入者引入住房市场，市场机制在其中发挥着主导作用。

美国住房制度主要经历了以下四个阶段，政府从开始介入到逐渐退出。

第一阶段 :1913年联邦税制开始实行住房贷款和房地产税的抵税政策。这种税收上的好处，加上对贷款业的优惠政策以及从文化取向上对自有住房的偏好，都大大促进了住房的普遍私有化。税制上的优惠政策鼓励私营机构投资于住宅建设，所以私营房屋出租业的规模一直也很大。

第二阶段 :20世纪30年代初，美国爆发严重经济危机，大萧条导致众多人无家可归。为复苏经济和解决住房问题，美国政府开始有计划地介入住房领域，制定了促进住房建设和解决中低收入者住房问题的政策。1949年《住房法案》提出，“为每个美国家庭提供合适的住房和舒适的居住环境”，明确了住房的民生功能和发展目标，以及政府在保障住房方面的职责。公共住房开始出现，但规模较小，一直并未对住房需求的满足起过主要作用。

第三阶段 :20世纪60年代至70年代，政府逐渐退出实物建房领域，而由私人建筑公司通过市场化的方式建筑公共住房。政府开始对低收入家庭提供补贴，以及为符合条件的住房购买者提供低于市场的贷款利率。

第四阶段 :20世纪70年代以来，美国实行了以市场机制为主导的房地产金融政策，形成了以私有金融机构为主体，住房抵押贷款市场为基础，多种住房机构广泛参与，政府有效调控的房地产金融体系。利用发达的金融工具，把低收入者推向市场，让市场解决低收入者的住房问题。这一做法在解决中低收入家庭的住房问题上发挥了重要作用，1994—2006年，美国住房自有率从64%上升到了69%，但也为后来的次贷危机埋下了隐患（图11）。

图11 美国实行了以市场机制为主导的房地产金融政策推升了住房自有率

资料来源：US Census Bureau，中金公司研究部。

美国的住房基本制度以“全地权+全房权+高税收”的组合为代表，税收制度的设计值得借鉴：对自住支持，对投机打压。美国政府对住房的税收支持主要包括针对居民和投资者的减税、免税或发放税收补贴。为鼓励居民购房，第一套和第二套住房一定额度的抵押贷款利息免税，第一套住房免交不动产税，出售住房的部分收益免交联邦资本所得税。为引导资金流向住房，开发美合国格住出房自租有房率的投资商在10年内每年免交一定额度的联邦个人所得税，购买为资助出租房开发发行的债券所获得的利息免税，等等。为抑制住房投机，对拥有产权不到1年的短期炒作，卖房收入要列进个人本年度的总收入，缴纳个人所得税。为防止住房交易偷税、漏税，政府要求房地产代理过户公司在过户时强制扣缴相应税收。同时，美国税收补贴的方式非常灵活，州住房金融管理机构在决定符合要求的住房类型时有很大的自由，可以有选择性地满足地方需求（图12）。

图12 美国住房制度的变化：政府从开始介入（用税收优惠、信贷优惠鼓励住房私有化）到逐渐退出（市场化的金融政策和差别化的税收制度）

资料来源：中金公司研究部。

新加坡住房制度的演变

新加坡政府属于“全面责任型”，政府以满足所有市民房屋需求为责任，全方位介入和控制。新加坡是一个以城市为主体形态的国家，土地资源非常紧张，80%左右的属于国有土地。新加坡的住房体系分为两大类：组屋和私宅。“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，占比约为80%;私宅是指私人房地产商投资兴建，完全按照市价运行的供应高中收入群体的高级住宅，占比不到20%（图13）。

新加坡住房制度也主要经历了四个阶段，但是政府的角色自始至终都很重要。

第一阶段 ：从20世纪20年代早期开始，新加坡许多人的住房都是在拥挤的陋屋区。因住房短缺日趋严重，当时的英国殖民政府于1927年设立了新加坡改良信托局，专门负责清理陋屋区，并为从那里搬出来的民众提供住所。在新加坡改良信托局存在的32年中，共建造了23 000个单位的住房，但只能为8.8%的居民解决住房问题。

第二阶段 :1959年新加坡成立自治政府时，失业和住房短缺是当时两个最大的社会矛盾。新加坡政府决定把住房建设放在优先位置上，制定了《住房发展法》，并在1960年根据该法成立建屋发展局。建屋发展局在1964年推出“居者有其屋”计划，旨在为无力在住房市场上购买私人住房的居民提供公共住房。在建屋发展局的主持下，新加坡大力建设公共组屋，完成了6个建房五年计划，建成70余万套住房。

第三阶段 :20世纪70年代开始，住房政策的重点向改善型转变。建房计划中所建的房屋的类型随之发生变化，由过去的一居室、二居室转向发展三居室、四居室一套的单元。1974年，新加坡政府又组建了国营房屋与城市开发公司（HUDC），专门建设大型的五居室套房。

第四阶段 ：到20世纪80年代初期，随着住房供应方面经验的日趋完善，新加坡开始将更多的重点放在为居民提供高质量的生活环境上。80年代后期，超过85%的人口住在政府组屋。

图13 新加坡住房建设五年计划，目前公共住房占比超过80%

资料来源：CEIC，中金公司研究部。

新加坡的住房制度以“无地权+ 部分房权+ 低税收”的组合为代表（图14），金融保障制度值得借鉴：建立中央公积金制度，从供需两方面保证了资金来源。从供给来看，为公共住房建设提供了源源不断的资金来源。新加坡法律规定，中央公积金局必须将主要资金用于购买国债，政府将所获资金放贷给建屋发展局。该贷款主要用于住房开发和发放按揭贷款，建屋发展局用出租和出售公共住房所得资金偿还政府贷款。从需求来看，中央公积金与住房贷款相结合，为购房者提供了资金保障。在新加坡，购房者所需首付的20%房款可从中央公积金中提取，建屋发展局向“组屋”的购买者提供按揭贷款，每月的按揭可从每月的缴费中直接扣除。月供占购房者月收入的10%~25%，低于30%~35%的国际标准。

日本的经济转型和住房政策的演变

房地产和经济转型是当前中国经济面临的两大主要问题，而日本经历了成功的经济转型，也遭受过严重的地产泡沫冲击，分析日本经济转型和房地产发展历史有助于更好分析我国经济转型和住房市场发展前景。

图14 新加坡住房制度：政府的角色自始至终都很重要

资料来源：中金公司研究部

与经济发展水平相适应，日本房地产市场经过了四个完整周期。

第一阶段 :1965年之前，以政府提供住房为主。住房紧缺问题尽管较战后初期已经有明显缓解，但从全国范围看，住房存量（总套数）仍低于家庭总数，满足居民基本住房需求仍是这一时期的主要任务，政府（公营住房、住房公团等）和大型企业（为其员工提供出租住房）构成了当时住房供应的主体，住宅建设产业化模式也在这一阶段产生。

第二阶段 :1965—1975年十年大规模建设期。1965年之后，随着收入水平的提高以及婴儿潮一代进入婚育年龄，刚性住房需求大量释放，税收使得这10年成为日本住房大量集中建设时期。

第三阶段 :1975—1985年以改善性和投资性需求为主的住宅市场。第二阶低段税里收“户均达到1套房”的目标得以实现，标志着战后持续二十余年的住房供应不足问题已经在整体上得到了解决。第三阶段中新房建设量占存量的比例有所下降，住宅地价的新一轮上涨则来自改善型需求和投资性需求。

第四阶段： 1985年之后商业地产强劲发展。此时日本经济发展水平已非常高，住房需求也已得到满足，投资、“购买美国”等理念盛行，资本大规模输出，商业房地产成为企业和金融机构投融资的主要标的，价格增长迅速。

从1951到2000年这半个世纪的时间里，日本共建造了约5 500万套住房，其中公共住房占40%左右，有效缓解了住房短缺的矛盾。政府提供的保障性住房，主要以租赁形式解决低收入家庭的住房困难，并且都是以国家财政出资为主，地方政府主要负责出地（土地优先供应）以及组织建设和管理。日本住宅市场发展是成功的，居住条件改善明显且没有产生明显泡沫，泡沫主要集中在商业用地，而参与泡沫主体是企业和金融机构而非个人（图15和图16）。

图15 日本住房状况

资料来源：日本统计局，中金公司研究部。

住房制度的比较和总结

通过对发达国家住房制度演变的分析，可以发现住房问题是伴随着工业化、城市化的发展而产生的。所有发达国家的政府都对住房问题实行了不同程度和各种方式的干预政策。然而，各个国家在不同的历史时期，基于本国的政治经济状况和社会文化传统等，也采取了各自迥异的干预办法。

根据政府对住房问题所扮演的角色或承担的责任的不同，可以分为三种：一是雏生型，二是社会型，三是全面责任型。 [3]

图16 日本房屋建设情况

资料来源：Ministry of Land，Infrastructure，Transport and Tourism，Haver，中金公司研究部。

雏生型住房政策是指在急速城市化进程中，政府被动应对急速增加的住房需求，对低收入住户的住房问题较为被动，缺乏系统有效的房屋政策，如希腊、西班牙，以及巴西、墨西哥、泰国等大部分发展中国家。

社会型住房政策是指主要依靠市场机制解决住房问题，政府可能会对市场进行一定的干预，以补充市场机制的不足，如美国、英国等国家。

全面责任型住房政策是指政府视满足全体国民的住房需求为己任，政府全方位介入和干预，如新加坡、德国、瑞典、荷兰等国家。

具体来看政府干预的阶段性特征随着住房需求阶段性的变化而变化，可以分为四个阶段（表3）。

起步时期，住房短缺矛盾突出，政府全面介入公共住房建设（直接参与实物建房）。

表3 住房制度的发展阶段

资料来源：中金公司研究地产组总结

住房短缺问题得到缓解，政府逐渐退出实物建房领域（公共住房建造开始市场化、私有化）。

住房总量较为充足，政府转向提供信贷和货币支持，提高住房自有化率（对低收入家庭发放购房/租房补贴、提供住房抵押贷款担保）。

推动房地产金融属性发展，抵押贷款证券化（政府为抵押贷款证券提供担保，抵押贷款证券投向资本市场）。

从我国目前住房市场情况来看，城镇化快速发展，住房短缺矛盾日益突出，政府被动应对住房问题，政府的角色更类似于“雏生型”，住房市场还处于起步阶段。从未来的发展方向来看，针对我国的特点，人口众多、收入差距大、中低收入阶层数量庞大，同时政府建设资金短缺。因此，对我国来说，政府定位于保障性住房供应对象集中在中低收入阶层的“社会型”分析更具借鉴意义。

中国特色的住房制度顶层设计

以下我们结合地权、房权和税收三维模型，分别针对不同市场类型（商品房市场和保障房市场）和住房类型（商品房、租赁房、经济适用房（含两限房）、廉租房），希望可以提出有效的住房制度解决方案（图17）。

商品房

定位

商品房对应的应该是最高收入、中高收入以及少部分的中等收入家庭。目前中国城镇家庭户均住房套数接近1，但是由于最高收入家庭通常拥有多套住房，与此同时，保障房体系不完善，大部分的家庭（不论是否具有支付能力）都瞄准了商品房市场。这种结构上的错配一方面使得商品房市场过度发展，另一方面又突显了商品房供不应求。

商品房应该属于“全额土地出让金+全产权+低/中/高税收”的组合。目前我国经营性用地采用招拍挂出让方式，开发商拍地时向地方政府支付土地出让金，使用权通常分为70年和40年两种。税收主要集中在交易环节，而在持有环节较少且税率低。先不论给房产权设定一定年限的合理性，毕竟其对供需基本没有影响；而土地政策涉及地方政府财政问题，因此一时间也难以做出较大的变革。那么，唯有从税收角度改变政策。

图17 中国住房制度设计

资料来源：中金公司研究部。

税收的必要性

与别国比较，中国住房的交易成本处于中等水平，但是持有成本处于最低水平。正是因为如此，最高收入人群拥有多套住房，并且还在房价下降时继续买入，而一些中高收入和中等收入家庭却无法拥有自己的住房（中低收入以下的家庭的住房问题应该通过保障房体系解决，不在这里考虑）。这种结构上的错配使得大部分房子空置，极大地浪费了社会资源。与其直接调控房价，不如使用税收工具调控供需。物业税的征收可以实现房地产资源的优化配置，为地方政府的财政收入提供稳定长期的来源，同时可以增加房地产投机成本，起到抑制房价的作用。长期来看，征收物业税是大势所趋。

图18 针对初次购房者应该采用低税收鼓励购房，对于拥有多套住房或者高档住房应该相应增加税收，并对持有环节征税

资料来源：中金公司研究部。

国际经验来看，物业税税率一般为累进制（除香港地区和新加坡以外）。如果都以物业价值为税基，一般税率的低端在0.2%左右，高端的可以超过3%。但是对于高端的税率，其本身是带有惩罚性的。此外，对于自住房，大多数国家都会有一定的优惠税率。比如在美国，如果是自住房，可以用房贷抵税；在澳大利亚，自住房是不征物业税的；在新加坡，自住房的税率只有4%，而标准税率为10%。

政税策收建议：使用物业税调节商品房供需结构

征收条件：产权界定明晰，税率税基合理，违规惩戒有力。首先，在开征物业税之前要理顺所有权的关系。对集体所有的农基地，小产权房等要明确产权关系，对家庭拥有房产的数量和价值都要有系统的统计，为征税做好法律基础。其次，在制度制定方面，建立物业评估系统，对税率的制定要考虑居民的支付能力和地方政府的财政需求，同时，地房权方财政要公开透明化，建立更直接的纳税全额土地出让金+ 全产权+ 高税收人监督机制。再次，在实际操作过程中，要建立高效率的收税平台，要完善法律制度督促纳税行为。任何一方面都是一个复杂的过程，需要反复的讨论和验证，因此先采用试点，再全国推广更为实际。

征收范围：自住房可以享受一定的优惠，以区别拥有多套物业的情况。例如对首次购房者购房税费相应减少，免物业税；对两套住房以内的家庭免物业税；对两套住房以上的家庭采用累进税率，根据拥有住房套数的增加相应提高税率；对于别墅等特别高档的住宅，可以按照国际上的普遍做法，征收高于2.5%的税率。各省市可以根据自身的实际情况确定不同的税率及其累进方式，以体现区域差别性。

租赁房

定位

租赁房对应的应该是最高收入和中高收入家庭（供给方），以及中等收入和中低收入家庭（需求方）。最高收入和部分中高收入家庭可能拥有多套房，可以成为这个市场的供给方；而部分中等收入和中低家庭可能还未买房，或者本身可能已经有房，但是因为工作或者学习等地点距离居住地太远，因此需要再租一套房，从而成为这个市场的需求方，这种需求可能是短暂的，也可能是长期的。

租赁房对于供给方而言，应该属于“全额土地出让金+全产权+低税收”的组合；而对于需求方来说，应该属于“无土地出让金+无产权+零税收”的组合。目前我国商品房租赁市场的不规范主要体现在三方面：一是租金的税率太高。如果出租房的业主进入一个规范的租赁市场，就要为租金收入支付20%的所得税，考虑到业主还需要支付中介费、物业费、暖气费等，同时还要承受租户对房屋保护不够而带来的加速折旧，考虑这些之后的租金收入就显得过于微薄；二是对出租者的保护不够。例如擅自改变房屋用途，把别墅改成集体宿舍等，从而导致了很多业主宁愿房子空置，也不愿进入租赁市场。三是对租户的保护也不够。合同通常比较短期，到期后出租者可以任意提升租金或者终止合同，这样租户就需要再次花时间找房子，成本提高，因此大多数人都倾向于买房而不是租房。

图19 为鼓励业主出租房屋，对租金收入采用低税收，允许费用抵扣

资料来源：中金公司研究部。

必要性

由于最近几年我国商品房市场发展过快，房价大幅上涨，不少高收入人群将买房作为一种投资的途径，追求的是房价上涨带来的资本升值，但是也导致很多房屋空置，形成了很大的资源浪费。规范租赁市场，积极促进租赁市场的发展，可以更好地运用存量房产，提高税资收源使用效率。

政策建议：鼓励商品房租赁市场的发展

建议应该使用低税收或者补贴鼓励拥有多套房的业主进入租赁房市场，从而加大房屋的供给。从国际经验来看，如法国，仅出租一套房屋的房主可以免税；在德国，拥有房屋两年以上的房主出租房屋时租金可以免税。大部分国家都允许房主从税赋中扣除各种费用，这些费用包括房屋折旧、贷款利息、房屋维修费、管理费及保险等。一个规范的租赁市场也可在一定程度上缓解中等收入和部分中高收入家庭的买房需求，对高房价也有一定的抑制作用。

经济适用房（含两限房） [4]

定位

经济适用房对应的应该是中等收入和中低收入家庭。中等收入和中低收入家庭在我国占比大，对于商品房缺乏支付能力，但与最低收入家庭还不一样，在一定的金融支持下，他们对经济适用房有一定的承受能力。因此这部分家庭的住房问题就需要用经济适用房来解决。

经济适用房（含两限房）应该属于“部分土地出让金+部分产权+低/负税收”的组合。经济适用房采用产权限制、成本定价的方式。政府拥有部分的地权和房权，因此减少土地出让金，并且配合金融支持或者社会保障支持，相当于负税收。自住一定年限后，房屋可以在二级市场交易，交易时的收益按照土地使用权和房产权的比例与政府分配（图20）。

图20 经济适用房采用产权限制，成本定价的方式，目标是中等收入和中低收入家庭

资料来源：中金公司研究部。

必要性

适合政府的投入能力。我国目前经济适用房（含限价房）的建设由政府出地及税费减免，而其发展滞后的最大的问题就在于资金投入不足使得建设无法开展。如果经济适用房定位于政府只拥有部分产权，那么政府仍可以取得部分土地出让收入，也符合政府的投入能力。

符合居民的支付能力。我国目前地价占总房价的比例大约在20%~50%，这部分若能减半，居民的购买能力将大幅提升，相比商品房更加适应中等收入和中低收入家庭的支付能力。而与现在经适房建设政府出地及税费减免相比，政府收取部分土地出让金，经济适用房的房价也会有一定的提高，挤出的这部分需求（主要是最低收入家庭）则由廉租房来解决。

实现投资增值需求。经济适用房住满五年后，可以上市交易，政府与居民按照产权比例分享投资收益。地方政府获得收益后可以补贴财政，而居民则可以用于购买商品房，提升住房水平。由此可以实现投资增值的需求。

政策建议：改变产权结构，加大金融支持

目前我国经济适用房的发展并不顺利，供需两方面都出现了一定的问题。在目前的经济适用房制度下，经济适用房以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭；经济适用房在取得完全产权前，只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借；经济适用房如果住满五年，可以进行更名交易，按市场价格与购买价格之间差价的一定比例补交土地收益等价款，届时购房人拥有完全产权。经济适用房套型建筑面积限定在60平方米左右。但是由于地方政府建设热情不高，分配过程中的不公平问题，建筑位置、面积与需求不符等问题，使得目前我国经济适用房的发展并不顺利，供需两方面都出现了一定的问题。

制度方面：改变产权结构，对保障性住房建设立法支持。保障性住房发展顺利的国家都非常重视法制建设，政府通过立法给予了保障性住房大力支持，保证了政策的权威性和有效性，并且在保障性住房定义、保障对象界定、住房保障的具体形式和操作方式等方面均有详尽、可执行性强的规定。

供给方面：保障房建设要因地制宜。我们根据国家统计局公布的35个城市2011年人均收入、家庭平均人数以及平均房价来计算90平方米、30%首付、20年贷款、贷款利率8折下的家庭月供收入比，计算结果显示，三四线城市家庭月供收入比较低，对商品房承担能力较强，而一二线城市的月供收入比则偏高（图21）。因此，一线城市和部分房价较高的城市更应该扩大保障性住房在整个住房市场中的比例；而三四线城市保障性住房比例可适当降低。建筑面积也要因地制宜，同时考虑到5年后可上市交易，完全按照60平方米建设恐怕难以满足居住要求，以及未来在市场上的出售需求（表4和表5）。

图21 一二线城市家庭月供收入比高，更应该扩大保障性住房在整个住房市场中的比例

资料来源：CEIC，中金公司研究部。

需求方面：加大金融支持力度。世界上绝大部分国家都把信贷支持作为来提高低收入者住房支付能力的重要手段。不管是直接买房补贴、租金补贴，还是低首付、低息甚至零利率贷款，或政府为购房者提供住房抵押贷款的担保，对中低收入家庭的购房或者租房需求提供了有力的资金支持。我国目前的公积金制度就是立足于解决居民的住房问题，但作用没有得到最大程度上的发挥，未来应该更加充分发挥公积金的作用。甚至可以设想把养老金与公积金结合管理，年轻时买房，年老时养老，从而解决人生的两大重要问题。

表4 中等收入以下的家庭无力承担商品房

资料来源：Wind，中金公司研究部。

表5 假设50%的月供收入比，不同收入水平的家庭可承担的房价

资料来源：Wind，中金公司研究部。

廉租房

定位

廉租房对应的应该是最低收入家庭。最低收入家庭对居住的要求很低，也最容易提升满意度。考虑到未来城镇化的发展，初来城市的农民工根本无力购买住房，这部分人的住房需求也应该通过廉租房来解决（图22）。

图22 廉租房所有者为政府，目标是最低收入家庭

资料来源：中金公司研究部。

廉租房应该属于“无土地出让金+无产权+负税收”的组合。廉租房的土地和建设资金均由政府提供，因此所有者为政府。负税收，即保障补贴，可分为实物配租和租金补贴，主要以实物方式，结合发放租赁补贴。实物配租是指以政府核定的低租金租赁给城市最低收入家庭，只租不售。租金补贴是指对目标人群发放补贴。

必要性

配合我国城镇化进程。与老一代农民工不同，新生代农民工更倾向于留在城市。所谓新生代农民工主要指80后的农村劳动力，他们目前已经占到外出农民工总数的58.4%，将逐渐成为外出农民工的主体。他们大多没有从事农业生产活动和经验和技能，因此即使经济形势波动，就业形势恶化，新生代农民工也很少会返乡务农。他们脱离农业生产和向城市流动已经成为一个不可逆转的过程。新生代农民工最大的需求就两个：一是工作，二就是家。通过廉租房的模式可以有效解决农民工的住房问题。

维护社会稳定。解决最低收入人群的居住问题，对维护社会稳定意义重大。

政策建议：增加供给是关键

立法支持，加大供给。廉租房与经济适用房还有所不同，廉租房土地和建设资金均由政府提供，因此廉租房成为对资金需求最迫切的保障性住房，如果资金投入不足，廉租房所受影响最大。大力建设廉租房，资金投入和土地分配都要落实。

把流动人口纳入保障。随着我国各城市间以及城乡间人口流动性的加强，城市中外来务工者和农民工的住房需求由于在保障范围外而得不到满足，仅仅是“有本地户籍的城镇人口”的保障范围将逐渐不能适应社会的变化。当低收入的流动人口租住的偏远地区的廉价房屋由于城市化进程推进或者修建保障性住房拆迁后，这部分人群被迫移居更远的郊区，推动郊区房租的上涨，居住条件进一步恶化。因此，惠及非当地城镇户口的保障将是未来保障性住房发展的方向。

住房结构

过去十年，商品房大步向前，而保障性住房原地踏步。房地产商品化以来，商品房市场迅猛发展，不仅成为中国经济发展的支柱产业，也解决了众多中高收入人群住房需求（图23）。但同时，保障性住房发展却停滞不前，遗留了面对中低收入人群的保障性住房欠账。保障性住房建设从90年代中期后开始推行，到2000年达到增长高峰，之后五年出现较大萎缩，2005年开始几乎停滞，直到2010年才再次重启，这和迅猛发展的商品房市场形成“冰火两重天”的对照局面（图24）。

图23 商品化以来，商品房市场迅猛发展，成为中国经济发展的支柱产业

资料来源：CEIC，中金公司研究部。

从土地供应计划来看，商品房与保障性住房比例为7∶3。近三年国土资源部公布的土地供应计划中，商品房建设用地为主要供应对象，商品房平均占比66%，保障性住房平均占比34%。在保障性住房建设用地中，经济适用房和两限房占10%，棚户区改造占17%，廉租房占比最少，仅占4%（图25）。

从存量住宅类型来看，商品房与保障性住房比例为9∶1。根据测算，保障性住房套数在住宅存量市场的占比不到10%。由此推断，目前住宅市场中高达90%以上的人通过商品住房解决居住问题，而保障性住房供应量不到十分之一。若以整个收入阶层中最低30%的家庭作为保障对象，在这部分人群中，也只有不到三分之一的人能享受到住房保障。

图24 2005年以来经济适用房的建设几近停滞，投资占比持续下降

资料来源：CEIC，中金公司研究部。

图25 近三年土地供应计划中保障性住房和商品房比例

资料来源：国土资源部，Wind，中金公司研究部。

我国目前住房市场发展存在的问题与不足已在上文详细分析，这里我们做一个简单的匡算。依据统计局公布的2011年不同收入阶层家庭的年收入，我们匡算在目前全国商品房住宅均价水平下的家庭月供收入比，可以看到中等收入之下的家庭对商品房住宅根本没有承受能力。如果假设所有家庭的月供收入比都是50%，那么中等收入之下的家庭可承受的房价不能超过4 000。一句话概括就是“商品房价格高，买不起；保障性住房供给少，买不到”，这离“居者有其屋”的目标还有一定的距离。

政策建议：因地制宜地加大保障性住房建设。商品房和保障性住房之间的占比根据各省市，各地区居民支付能力的不同要适当调整，不可使用一个比例一刀切。商品房和保障性住房的建筑区域不可过度分离，或者通过城际交通和城内交通有效连接。例如，商品房聚集的小区也要配置一定的保障性住房，如需要考虑到家政人员、周围商圈服务人员的居住。另外，在经济适用房和保障性住房周围，也要考虑教育和医疗的需求。

结语

住房制度的设计和实施是一个长期的系统工程，除了我们上述分析的地权、房权和税收三个核心变量，还包括土地供应、货币政策、信贷政策、房地产调控政策等方方面面的各种经济结构变量。例如，土地供应的加大会降低土地出让金的价格，从而影响住房制度对地权的设计；宽松的货币政策或者对地产商的信贷政策会增加地产商建房的意愿，房屋供给的增加对房价有向下的作用力，从而影响着住房制度对房权的设计。这些因素对住房制度的设计也有影响，但是由于它们的变化是一个中长期的过程，因此我们将它们作为上述理论模型的背景因素，当发生重大变化时，就需要重新审核所设计的住房制度的有效性，以及对地权、房权和税收三因素进行调节的必要性。

从长期来看，我国的住房制度将经历从政府加大介入力度到逐渐退出的过程。从我国目前住房市场的情况来看，政府在被动应对住房问题。在未来的一段时间，我国的住房制度应该侧重于通过对土地出让金、房权以及税收（补贴或金融支持）方面的设计解决广大中等收入和中低收入人群的住房问题，提高住房市场中保障性质住房的占比。从更长的时间来看，政府应该逐渐退出住房市场，让市场机制解决住房问题。

[1] 原文发表于2014年《比较》第71辑，与王慧和汪超合作。

[2] 本段内容引用的城镇化率是根据国家统计局公布的城镇人口占总人口的比例计算。如果以拥有城市户籍人口计算，这一比例只有35%左右。

[3] 由英国学者David Donnison提出。

[4] 2013年10月23日，北京市住建委等五部门联合发布了《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》。从自住型商品房的地价、房价、房屋面积以及购房对象都有一定的限制，五年内不能上市交易，五年后上市收益的30%上交财政。从性质上看，自住型商品房类似于升级版的经济适用房。