Local EPUB Text
2.背景介绍及问题的界定
三七五减租源于台湾当局曾经尝试实施的二五减租。当时，佃农缴纳给地主的佃租，普遍采取分益佃租方式，而其比例通常是收获总量的50%。二五减租是将缴纳给地主的50%的佃租，减至25%。所以三七五减租便是将佃租调为最高37.5%。
对于《三七五减租条例》及耕者有其田的发展过程，论述已多而且并不是本章重点，所以不再赘述。图6-1标示出本章分析的范围。
图6-1 佃农性质变化流程
简单地说，佃农承租的土地有公有地和私有地两种。承租公有地的佃农在“公地放领”的措施下，都已成为自耕农。承租私有地的佃农，有一部分经由“耕者有其田”已经成为自耕农（甲类）。其余的佃农除了转业（丁类）之外，仍有一部分为纯佃农，不拥有耕地（丙类）；另一部分为兼具佃农和自耕农的身份，拥有自己的土地（乙类）。本章分析的范围，就是乙丙这两类佃农，根据《三七五减租条例》所承租土地的土地所有权问题。这两类农民的户数，所牵涉的租约件数和土地面积，可由图6-2至图6-5看出。
由这几个图中可以明显地看出，到现在为止，沿用减租条例的租约件数逐年减少。减少的主要原因是历年来佃农自行筹款购买地主保留地、地主依法收回土地、当局征收为公共设施用地、依法变更为非农业用地等。学者等推论，如果这种租约件数逐年减少的趋势继续下去，则几十年后租约数会趋近于零。果真如此，则《三七五减租条例》自动失去作用。这种推论，值得争议。而且，即使几十年之后租约件数真的少到无足轻重，在这几十年的过渡阶段里，政府、地主、佃农以及整个经济体系，该不该承担因为资源分配不效率所隐含的损失？这显然是另一个值得探究的问题。
图6-2 佃农户数历年变化
图6-3 租约件数历年变化
图6-4 土地笔数历年变化
图6-5 订约土地面积历年变化
所谓资源分配不效率，可以从两方面来看：三七五租约地流通率偏低；其他农地耕作效率降低。如前所述，减租条例使佃农在享有几乎是永佃权之外，还有部分的土地所有权。因此，即使从租约地上得到的农业所得只占总所得的一小部分，佃农也不愿放弃租佃的身份，以期得到土地被征收或变更地目时的补偿，或更好的安排。而就地主来说，受到减租条例的限制，不能收回农地以作更有效率的使用（譬如转租给规模较大的经营者），只好维持现状地拖着。而为了避免给予佃农公告地价三分之一或更高的补偿，地主也希望，佃农能自动转业或将来佃农在无子为继的情况下，放弃租佃身份。无论如何，减租条例使得三七五租约地在农地经营上不能更具效率，也对土地流通产生阻碍。
其次，因为减租条例对地主造成的困扰，使得其他原为自耕或已收回土地的地主不愿意把土地出租，以免自投罗网受到减租条例的束缚。这种现象加上农业人口渐少，使得地主在自有土地上的耕作趋于粗放，效率不高。为了矫正《三七五减租条例》造成的这种后遗症，1973年公布实施的《农业发展条例》明订“依本条例规定之委托经营，不适用《耕地三七五减租条例》”之规定。但是地主或是不知道或是心存顾忌，还是不愿意把土地出租。因此，因为减租条例的关系，使得受到影响的不仅是适用减租条例的租约土地，连带地使其他土地的使用率降低。有鉴于此，舆论呼吁当局废止或冻结减租条例，当局也已将其纳入施政方针。
以上是对研究主题的介绍，在提出建议之前，本章将先从另一角度重新检视现存的问题。首先是厘清减租条例所界定佃农权益的确实范围，然后在参考佃农地主的现况之后，提出在目前情况下较为可行的政策性建议。最后一节是对减租条例在设计上的缺失，提出一些后见之明的评估。