Local EPUB Text
第7章 政府救市
第7章
政府救市
2008年的金融危机来势汹汹，为了应对危机，各国政府进行了资本主义历史上前所未有的国家动员。除了战争时期，从来没有哪个国家以这样的规模和速度进行干预。这对“大缓和”时期的自满信念造成了毁灭性打击，令人震惊地颠覆了盛行的自由放任意识形态。政府动用纳税人的数万亿美元来拯救银行，使银行免于承受由其自身的愚蠢和贪婪所造成的后果，这违背了公平和善治的准则。但是，考虑到危机的传染风险，各国政府怎能不采取行动呢？然而，既然这样做了，他们又如何回到市场是有效的、自我调节的，最好由其放任发展的观点呢？这深刻挑战了自20世纪70年代以来指导经济治理的基本理念。更重要的是，挑战并非来自外部，它并非由一些转向左翼或右翼的激进意识形态所激发。政府几乎没有时间去思考或进行更广泛的考量。推动政府干预的是金融系统自身的失灵，以及无法将单个企业的破产与更广泛的系统性影响分离开来。英国《金融时报》备受尊敬的首席经济评论员马丁·沃尔夫（Martin Wolf）将2008年3月14日称为“全球自由市场资本主义的梦想破灭之日”。[1]就在这一天，政府宣布救助贝尔斯登，而这只是开始。
一
在整个大西洋经济圈（美国、冰岛、爱尔兰、英国、法国、德国、比荷卢和瑞士），政府开启了纾困大战。部署的财政火力是巨大的，这使得纾困本身成了一个政治争论的领域。但是很明显，无论我们使用何种衡量标准，此前从未出现过如此广泛或大规模的纾困。承诺的金额超过了7万亿美元。
主要的干预机制有四个方面：（1）贷款给银行；（2）资本重组；（3）资产收购；（4）政府为银行存款、银行债务，甚至整个资产负债表提供担保。在任何受到危机冲击的地方，政府都不得不搭配采用这几种措施。参与的机构有央行、财政部和银行业监管部门。事实上，下文冷静列出的几项工具都是疯狂的、临时拼凑的解决方案，来自没日没夜的、几乎无法协调的问题解决会议。随着危机加剧，国家的财政和政治韧性都受到了考验。广泛而言，这产生了四种结果，反映出全球金融的融入程度、处于风险之中的国家的资源、政府精英的形态，以及金融领域内部的权力平衡。[2]
最极端的情况是危机压垮了整个国家。爱尔兰和冰岛根本没有资源、机构或政治能力来解决过于庞大的金融部门造成的巨大冲击。它们遭受了一场全面的危机，受打击最严重的东欧新兴市场经济体也是如此。其他国家的情况稍好一些。金融部门过于庞大的瑞士却在危机中安然无恙。之所以能够这样，是因为瑞士很早就持续密切关注即将破产的超大银行瑞银集团。[3]尽管瑞银集团没有被国有化，但它实际上成了该国的保护对象。更大的欧洲国家，以及那些银行体系没有那么过度发展的国家，诸如英国、德国、法国、比利时和荷兰，呈现出了更加复杂的情况。尽管面临的危机规模巨大，但是它们都有资源去应对。它们尝试了全面的组织和财政解决方案，包括失败的提议，目的是协调整个欧洲来共同应对危机。然而，为实现协调一致的行动而做出的努力，遭到了国家政策考量和主要银行的不合作的破坏；这些银行认为自己足够庞大，即使不屈尊向政府寻求援助，它们也能活下来。因此，虽然灾难没有像螺旋一样上升，但遏制危机的代价极其高昂，而且充其量也只能取得部分成功。
2008年10月至2010年5月底政府对金融机构提供的支持措施（如未特别指出，单位均为10亿欧元）
资料来源：依据Stéphanie Stolz and Michael Wedow, “Extraordinary Measures in Extraordinary Times: Public Measures in Support of the Financial Sector in the EU and the United States,” Bundesbank Series 1 Discussion Paper 13, 2010.
通过这样的实力考验，美国成为唯一一个不仅能够支持全球最大的金融业，而且有能力实施综合解决方案的国家。美国的危机战士喜欢使用一些军事术语，比如“大型火箭筒”和“震慑”，这不是没有原因的。在这方面，盖特纳最夸张。为了寻找灵感，他引用了美国参谋长联席会议主席科林·鲍威尔（Colin Powell）在越战失败后提出的作战原则：动用庞大的力量和明确的路线实施打击。[4]1994年墨西哥发生金融危机时，拉里·萨默斯首次引用了这个类比。现在，这个说法成了盖特纳的口头禅。对他来说，“适用于国际金融的鲍威尔主义”意味着“使用无可比拟的实力，加上明确的冲突解决战略”。正如盖特纳坚持认为的那样，“渐进主义比积极果断的行动的风险更高、代价更大”。在盖特纳和他的支持者眼中，迅速而果断的行动将带来回报。与欧洲经济的灾难性表现相比，美国又回到了正轨。[5]美国金融业的领导地位得到了重振。即使从狭隘的会计角度来看，财政部和美联储的很多支持项目都给美国纳税人带来了实在的利益。[6]就防止第二次大萧条的发生而言，这存在着巨大的好处。
与欧洲的经历相比，不难发现美国人这种沾沾自喜的叙述是如何获得认可的。然而，它的经济好处却没有倡导者认为的那么明显，而且也没有给自由放任原则的拥护者带来任何安慰。过去的经济政策是通过收缩政府的权力来解放自发的市场自由秩序，但这样的日子已经一去不复返了。制定可以预测的规则，以限制政策制定者的武断判断，也不再是明智之举。以战争为模板的经济政策注重的是意志、警觉、战术谋略和火力。尽管军事叙事可以调动民粹主义，但也要付出政治代价。[7]2008年至2009年应对经济危机的措施，使美国政治陷入混乱。布什政府失去了国会大多数共和党人的支持。危机摧毁了共和党的管理层、大型企业精英和右翼民众之间的脆弱纽带。共和党中的主要派别（他们得到特立独行的寡头赞助者的支持）日益转向愤怒的反抗社会体制的反对派，伯南克和保尔森等主要的保守人士只能抱怨说，不是他们离开了党派，而是党派抛弃了他们。[8]布什政府对抗危机的努力由国会中占多数的民主党支撑。这个矛盾直到危机达到顶峰的几个星期后，在2008年11月4日，也就是巴拉克·奥巴马赢得大选时才得到解决。但是没过多久，美国右翼的分裂最终对美国和更广大的世界产生了深远的影响。
二
2007年，政府最希望的仍然是私人部门能够自救。1907年，约翰·摩根（John Pierpont Morgan）的财团是华尔街的传奇。[*]2007年10月下旬，在美国财政部的帮助下，花旗银行、美国银行和摩根大通这三家最大的银行同意合作创建一个所谓的“超级流动性增级管道”（Master Liquidity Enhancement Conduit），帮助稳定抵押贷款担保证券市场，重振资产担保商业票据市场。[9]毫不意外，财政部部长保尔森喜欢这个想法。但是，任何私人部门的安排很容易受到集体行动问题的影响。尽管银行家们厌恶政府干预，但他们也不想背上与破产公司同属一个同业联盟的污名，尤其是这个联盟还包括花旗银行，它的资产负债表是如此不堪。[10]当全球主要的竞争对手汇丰银行宣布，它将在其资产负债表上全面吸收由结构性投资工具导致的450亿美元损失时，它在美国的最大竞争对手没有其他选择，只能也这样做。[11]到了2007年12月，私人坏账银行计划已经崩溃。
在集体行动失败时，政府可以介入，充当首席中间人的角色，在各个银行之间撮合收购交易。2008年，在英国，苏格兰的大企业哈利法克斯苏格兰银行在唐宁街的鼓励下，被卖给了劳埃德银行。[12]在德国，第二大银行德累斯顿银行将与第三大银行德国商业银行合并。[13]这两笔交易表明，风险在于陷入困境的银行可能会拖垮它的救助者。美国开始认真考虑并购贝尔斯登，但2008年3月13日至14日晚，这个计划失败了。[14]如果贝尔斯登把2000亿美元的资产担保证券和担保债务凭证的投资组合以低价抛售，那么其后果可能是灾难性的。这将迫使所有其他银行承认严重的损失，从而扩大恐慌。好在摩根大通有意收购贝尔斯登，这让财政部和美联储松了一口气。摩根大通作风强硬的首席执行官杰米·戴蒙确信，稳健的资产负债表能够让他安全地收拾残局。但是，要完成这笔交易，戴蒙需要适当的诱因。根据美联储法规第13（3）条赋予的紧急权力，由纽约联邦储备银行支持的结构性投资工具吸收了贝尔斯登账上最差的300亿美元资产。[15]然后，3月14日清晨5点，由于回购市场对贝尔斯登关上大门，纽约联邦储备银行借给摩根大通129亿美元，摩根大通把这笔钱借给了贝尔斯登。之后，木已成舟。刚开始，摩根大通同意以每股2美元的荒谬价格收购贝尔斯登的剩余资产。而就在一年前，贝尔斯登的估值为每股159美元。贝尔斯登的股东提出抗议，价格被提高到了每股10美元。不论是2美元还是10美元，摩根大通都很有信心能够大赚一笔。
美联储的行动阻止了一场具有破坏性的混乱破产。不过，至少可以说，摩根大通设法得到的诱因是值得商榷的。美联储具有传奇色彩的前主席保罗·沃尔克形容他们是将“合法、隐秘的权力延伸到了极致”。[16]严格恪守道德风险逻辑的人后来坚称，正是对贝尔斯登的援助导致了雷曼的灾难。[17]随着一家投资银行获得救助，雷曼的管理层感到安全和放心，认为他们的问题也能找到解决方案。他们认为自己可以不慌不忙地寻找最好的交易，而这种态度将会让他们付出高昂代价。
无论这是合法的还是明智的做法，通过开展掩盖资产负债表的交易来拯救投资银行是一项技术性的业务，可以免于登上政治新闻的头条。这也改变了房利美和房地美。作为政府资助企业，它们是支撑着整个美国住房市场不可或缺的支柱，处于华盛顿最难对付的政治网络的中心。到了2008年夏天，私人证券化市场停滞不前，它们还要负责为美国75%的新抵押贷款提供担保。在房利美和房地美的资产负债表中，有很大一部分是优质的合格抵押贷款。如果它们拥有的是传统的资产负债，那么它们应该能够安然度过这场风暴。问题在于情况并不是这样。2008年6月，房利美和房地美持有价值1.8万亿美元的抵押贷款担保证券，并以股东权益为基础另外担保了3.7万亿美元，但是，房利美的股东权益只有412亿美元，房地美只有129亿美元。[18]这样的杠杆率太高了，就连最大胆的投资银行家也会为之脸红。这种情况之所以可能，只是因为房利美和房地美是政府资助企业。到了2008年夏天，这种身份将受到考验。即便按照最小损失计算，房利美和房地美的资本也将被彻底抹去。如果这两家公司倒闭，那么抵押贷款市场上仅存的几家贷款机构也将被拉下水，并且会让美国的国家信用遭到质疑。它们将使外国投资者广泛持有的巨大证券组合处于危险之中。这年夏天，外国投资者持有8000亿美元的债券，这些债券都是由政府资助企业发行的。颇有影响力的博主布拉德·塞策调侃道，房利美和房地美的“中国投资太多了，不会倒闭”。[19]
2008年春天，汉克·保尔森执掌的财政部迫切希望能控制住局势，于是开始在国会的民主党和共和党之间斡旋，以达成一项交易，让联邦政府获得必要的权力来整顿抵押贷款的巨头。[20]但是，国会整个夏天都在拖延，共和党人不合作，民主党人坚称，如果他们想通过这项法案，那么必须包括对陷入困境的房主提供支持，以及向遭受严重打击的州拨款，以购买被止赎的房产。到了7月中旬，情况变得更加危急。鉴于危机的规模以及政府资助企业的财政状况的不透明，需要注入的资金可能是非常庞大的。[21]财政部同意在联邦政府授权的债务上限范围内借款，并把美国政府的所有财政力量都用来支持政府资助企业。正如保尔森向参议院银行委员会建议的那样，该建议广为人知：“如果你的口袋里有一把水枪，那么你可能不得不把它拿出来了。如果你有一个火箭筒，而且大家都知道你有，那么你可能不需要把它拿出来。”[22]保尔森的要求让人印象深刻，他的“火箭筒”言论在全世界引起了共鸣。美国财政部部长迫切地想要稳住外国投资者。北京越来越警觉。[23]保尔森在回忆录中写道：“我定期和他们（中国的部长和官员）交谈，因为我不希望他们在市场上抛售证券，引发更严重的危机……因此，当我去国会请求给予这些紧急权力（以便稳住房利美和房地美）时，我被国会公开地痛批了一番，然后，我得经常给中国打电话，向中国人民银行解释说：‘听着，这是我们的政治体系，这是政治戏码，我们会搞定的。’虽然我自己没什么信心，但我确实尽了一切努力来让他们放心。”[24]
中国人的困惑是有理由的。在华盛顿上演的政治闹剧前所未见，也很新奇。由商人领导的保守的自由市场政府提议无限制地增加政府支出，以便将大部分住房金融系统国有化。一想到要帮助不该获得抵押贷款的借款人，以及怂恿和助长他们这种不负责任做法的“新政”机制，共和党的选民们就怒不可遏。但是，保尔森认为，必须处理的系统性问题已经非常明显。布什总统支持他。“这是一个需要政治勇气的惊人举动，”保尔森滔滔不绝地说，“就好像总统在任期的最后一段时间突然转变立场，在一些违背其政府基本原则的问题上转而支持民主党人，反对共和党人。但是他决心去做最有利于国家的事情。”[25]保尔森谈到的是美国保守主义中的一个基本裂痕。不能指望共和党右翼支持不受欢迎的、令人厌恶的措施，但很显然，政府必须拯救“这个系统”。保尔森承认，他所要求的权力是前所未有的。“我不知道以前有没有哪个行政部门曾经获得过这样的权力，向一个企业无限制地放款或投资。我能做的就是证明情况与众不同并且难以预计，在这种情况下，有必要给予这种权力。”[26]他也知道，只有民主党人（该党不太阻止扩大政府的权力范围）才愿意接受这种绝对和无限制增加支出的逻辑，这个逻辑并非由国家安全的紧急情况决定，而是取决于金融危机。
7月26日，保尔森拯救房利美和房地美的特别授权法案在国会获得通过，尽管众议院中四分之三的共和党人投了反对票。该法案于7月30日签署成为法律。白宫认为最好放弃像往常那样在椭圆形办公室举行庆祝活动，因为没有理由去刺激共和党人，也没有时间可以浪费。在从摩根士丹利无偿招募的一个团队的帮助下，财政部开始了数周的调查取证，并与失败的政府资助企业的监管机构进行谈判。结果令人沮丧。这两家政府资助企业都破产了。已经提供的流动性支持仍然不够。2008年9月7日（星期日），房利美和房地美都被托管了。它们被国有化，但公司名称保持不变。如果有必要，财政部将补足资本，以弥补资产和负债之间的任何缺口，最初每家公司的最高限额为1000亿美元。美联储提供了信贷额度，承诺购买陷入困境的政府资助企业需要摆脱的任何抵押贷款担保证券。因此，与其说这是火箭筒，还不如说是核武器。
这种干预的最主要作用是稳住债券持有人，尤其是外国持有人，让他们相信房利美和房地美不会破产。虽然俄罗斯玩弄阴谋诡计，但美国政府资助的抵押贷款机器的崩溃并没有蔓延为一场全球危机。不过，其政治后果是非常可怕的，并且会严重影响危机的未来走向。共和党的右翼正在为激烈的总统大选动员全部力量，而房地美和房利美的国有化引发了一场风暴。[27]财政部向政府资助企业注入资金，作为回报，财政部惩罚性地拿走政府资助企业的分红；此外，财政部还清除了政府资助企业的现有股东，从而尽其所能避免任人唯亲的指控。美国银行家协会联合起来支持政府，呼吁共和党人支持救市的努力。但是，它们立刻受到了保守的增长俱乐部的反对，这个俱乐部是一个由科赫兄弟资助的重要右翼游说团体。共和党众议院领袖约翰·博纳（John Boehner）和前发言人纽特·金里奇（Newt Gingrich）公开反对保尔森的救市计划。约翰·麦凯恩被认为是支持救市的。但在8月29日，他提名民粹主义者阿拉斯加州的州长萨拉·佩林担任总统竞选搭档。佩林对政府资助企业或金融危机并没有一致的看法，但她表现出的虚张声势，点燃了共和党基础选民的热情。随着危机日渐加深，布什政府害怕自己将会面临由总统候选人领导的反对救助的党内争斗。让共和党人如此担忧的是，到了9月初，拯救房利美和房地美很明显只是第一轮争斗，这场战斗的下个阶段将由华尔街决定，而不是由华盛顿决定。
几个月来，财政部一直在焦急地看着雷曼寻找买家。到了9月的第二个星期，雷曼已经无路可走。与潜在的韩国收购方的谈判陷入停滞。在这场由盖特纳领导的纽约联邦储备银行主持、保尔森亲自监督的紧张谈判中，寻求私人部门解决方案的努力以失败告终。终极时刻出现在9月13日至14日的那个周末。在那48个小时里究竟发生了什么，至今仍然备受争议。但确定无疑的是，曾被期待成为雷曼的白衣骑士的美国银行没有拯救雷曼，这家庞大的商业银行转而收购了美林。
美林的规模比雷曼要大。它也受到了房地产泡沫破裂的严重影响。与雷曼一样，美林也是一家投资银行，倘若不能进入回购市场，它就无法运转。在雷曼破产后，它肯定会是下一个倒闭的银行。[28]但是，与雷曼不同的是，美林的管理层比较机敏，通过推动与美国银行进行直接谈判拯救了自己。众所周知，美国银行的首席执行官肯·刘易斯（Ken Lewis）长久以来一直希望效仿花旗集团，将一家投资银行与自己的商业银行业务整合在一起。2008年9月13日至14日，就在这个绝望的周末，美国银行数千亿美元的零售存款成为不再运转的金融体系的一部分，这笔资金由联邦存款保险公司担保。这笔融资给美国银行提供了一个平台来收购美林。但是，条件是什么呢？从表面来看，美林是一个奖励。美林是华尔街最知名的公司之一，2007年底，美林的市值达到1500亿美元，拥有1.02万亿美元的资产，在全球有逾6万名员工。然而，考虑到账目上的潜在损失和不稳固的批发融资，2008年9月的美林到底值多少钱呢？当时，在保尔森和伯南克施加的巨大压力下，美国银行支付了500亿美元，每股29美元，仅为美林近期市值的三分之一，但这比上一周的市值高出了40%。
在美国银行收购美林之后，对于雷曼来说，最后一线希望就是与英国的巴克莱银行达成跨大西洋交易。巴克莱银行由旅居英国的美国人鲍勃·戴尔蒙德（Bob Diamond）说了算，他曾供职于摩根士丹利和瑞士信贷。但是，英国首相戈登·布朗和财政大臣阿里斯泰尔·达林（Alistair Darling）拒绝放松监管，除非股东一致批准以及美国财政部承诺给予支持。如果美国银行选择美林，那么为什么巴克莱不选择雷曼呢？他们告诉保尔森，伦敦不希望“引进美国的癌症”。[29]
最根本的问题是，为什么雷曼的选择如此之少？为什么美联储和财政部不愿按照帮助摩根大通收购贝尔斯登的方式来帮助雷曼达成交易？[30]在私人部门解决方案的选项失败后，为什么没有其他的支持方法，也就是他们在未来几周慷慨提供的那些方法呢？盖特纳、保尔森和伯南克全都坚称这个问题没有必要。不是财政部和美联储不愿意，而是缺乏措施。雷曼破产了，这不是政府有意造成的。“我们不是故意的，”盖特纳坚称，“我们的权力有限，而且英国监管机构也很担忧。”[31]伯南克坚持认为，美联储不能借钱给雷曼，因为美联储只向具备偿付能力并且拥有优质抵押品的银行放款。[32]雷曼没有偿付能力，而且由于其投资银行业务的性质，它没有储户基础和其他收入来源，因此缺乏抵押品。但是，这些只是事后的说法。在当时，雷曼的破产被视为一个深思熟虑的决定，也是一个受欢迎的决定。9月17日，民主党国会议员巴尼·弗兰克（Barney Frank）在与财政部官员举行的听证会上宣布，9月15日（星期一），也就是雷曼破产的那一天，将在很长的一段时间里被誉为“自由市场日”。[33]弗兰克是在开玩笑，但其他人不觉得好笑。正如保尔森的一位助手所说，9月15日感觉就像是“财政部的一个好日子”。他们让市场自行运作。[34]《纽约时报》的一篇社论声称，放任雷曼破产“出奇地让人感到放心”。[35]《华尔街日报》（Wall Street Journal）庆祝保尔森没有退让。“政府必须在某个地方划清界限。”[36]对于纽约联邦储备银行的盖特纳来说，这并不令人高兴：“我们没有选择划清底线。我们只是无能为力，而不是无所畏惧。我们努力了，但是没能阻止一场灾难性的破产。”[37]
基于对危机的这种解读，盖特纳将继续构建一个完整的国家建设计划。如果2008年缺少的是政府进行充分干预的权力，那么对策就是向美联储和财政部提供恰当的工具。盖特纳无法承认的是，“保尔森和伯南克”事实上可能犯了一个错误，他们也许低估了雷曼破产可能导致的严重后果。或者说，保尔森作为共和党的财政部部长，可能事实上受到了政治的束缚。但是，这是后来“重现事发现场”时所显示的。在雷曼破产的严重后果变得显而易见之后，从目前可以获得的最有用的证据（而不是几位主要人物的自我辩护）来看，限制援助雷曼的最根本因素是，保尔森从一开始就拒绝考虑另一次纾困。[38]在整个关键的周末，英国财政大臣阿里斯泰尔·达林一直在和纽约保持紧密联系。他的视角很能说明问题：“让人担忧的是，越来越明显，美国财政部不愿意提供财政支持来达成这笔交易。我并不完全感到意外……我认为，他没有足够的政治资本来说服共和党人将另一家银行国有化。”[39]两周后，在为通过不良资产救助计划（Troubled Asset Relief Program, TARP）而进行的不顾一切的斗争中，这个判断得到了证实。虽然是保尔森带头在纽约就雷曼问题进行谈判，但在华盛顿的伯南克完全同意他的做法。在雷曼的管理层为争取时间所做的绝望努力中，美联储显然非常不合作。与伯南克在回顾性证词中所说的情况相反，美联储行动一致地把雷曼推向了破产。当时的说法是，破产能够终结不确定性，这有助于平息市场。事后说起来是挺容易的，但这样的判断大错特错。
当雷曼破产的冲击波对美国和世界经济造成影响时，这个错误在几个小时内就变得明显起来。一天后，保尔森、伯南克和盖特纳不得不面对另一个问题，那就是应该如何处理保险巨头美国国际集团。[40]在这个问题上，他们的第一感觉是寻求私人部门解决方案。9月15日（星期一），摩根大通和高盛带头进行了一整天“狂热的”讨论。但是，到下午7点，私营部门救助的希望破灭了。在24个小时前，当纾困团队对雷曼得出类似的结论时，他们已经开始做好破产准备了。这一次，结论正好相反。金融市场无法承受第二次冲击，而且美国国际集团在衍生品、回购交易和证券放款方面的关联程度甚至超过了雷曼。用一位华尔街玩家的话来说，让美国国际集团破产将是一个“灭绝性”事件。这一次，美联储介入了。就像对待贝尔斯登一样，美联储宣布启用第13（3）条在紧急情况下给予的特别授权。纽约联邦储备银行决定提供高达850亿美元的担保信用额度。9月16日（星期二），中午刚过，美联储的安保人员赶到曼哈顿下城派恩街80号的美国国际集团办公室，收集了数百亿美元的股权凭证，将其作为抵押品。随着全球第二大保险公司的契约安全地存放在纽约联邦储备银行的保险库里，下午3点30分，美联储宣布进行第一阶段的救市计划。美联储为美国国际集团的信贷违约掉期产品投资组合及其证券放款业务提供担保。作为交换，美联储将拿走美国国际集团及其附属机构的股票，这将让美国政府持有美国国际集团全球保险业务79.9%的股份。效仿房利美和房地美国有化的模板，这笔交易给美国国际集团的现有股东造成了巨大的损失。随着纽约联邦储备银行从美国国际集团的手中收购贬值的抵押贷款担保证券的投资组合，美国国际集团得以向交易对手支付费用，证券放款业务被剥离。在所有解决方案中，美联储出手最大方的是信用违约掉期投资组合的解决方案，通过购买美国国际集团承保的危险的担保债务凭证来完成。事实上，加上他们要求美国国际集团提供的抵押品，交易对手在622亿美元的有毒抵押贷款担保证券上得到了100%的偿付，这些证券的市值接近272亿美元。如果美国国际集团破产，这些资产能值多少钱，就只能猜测了。无论如何，交易对手及其客户获得的补贴显然高达数十亿美元。受益的不仅仅是美国的金融体系。在救市的过程中，美联储确保美国国际集团保留了保险合约，以用于向欧洲银行提供“法定资本宽减”（regulatory relief）。如果这些合约失效，美国人估算，欧洲银行将面临至少提供160亿美元的额外资金的要求。“由于害怕在拥挤的剧院里大喊‘着火啦！’”，纽约联邦储备银行后来对国会说，它认为最好不要向欧洲监管机构提及美国国际集团的危机所造成的潜在影响。
三
如果说目标是实现系统性稳定，那么让雷曼破产和拯救美国国际集团的临时措施是不够的。伯南克和保尔森意识到了危机的规模，于是，他们在9月17日决定向国会寻求更多的资源和使用这些资源的授权。[41]保尔森知道，这样做具有非常严重的政治风险。但是，他们现在面临的是整个华尔街体系的崩溃，而他们能够动用的资源已经达到了极限。随着货币市场基金的资金大量流失，财政部于9月19日做出了一个非同寻常的决定，向任何愿意支付保险费的基金提供担保，并从外汇平准基金（Exchange Stabilization Fund）里拨款500亿美元用于支持那些保险基金。这是又一个临时拼凑的措施。外汇平准基金是罗斯福新政时期的产物，成立于1934年，目的是让罗斯福的财政部在放弃金本位后能够管理美元汇率。与2008年9月运作的数万亿美元的现金池相比，这个基金微不足道。但是，利用这个基金来资助保险基金，就可以发挥杠杆作用；更重要的是，它是财政部能够即刻使用的唯一一笔资金。
与此同时，摩根士丹利和高盛这两个仅存的投资银行也承受着紧迫的融资压力。在雷曼破产后的一个星期，它们公开改制成为商业银行控股公司；凭借这个权宜之计，它们可以从联邦存款保险公司的存款保险中获得保护，从而获救。但是，这只会进一步增加自身就存在问题的联邦存款保险公司的负担。9月25日，联邦存款保险公司关闭、拆分并卖掉了华盛顿互惠银行。华盛顿互惠银行的资产负债表上有2440亿美元的抵押贷款，使其成为美国历史上破产的最大的商业银行。摩根大通立刻抢先收购了华盛顿互惠银行的2239家零售分行和存款。[42]在大型银行的减价出售中看到奖励的买家并非只有摩根大通。日本的三菱东京日联银行准备拯救摩根士丹利，收购其20%的股份。沃伦·巴菲特将向高盛注资50亿美元。但是，这两笔交易的前提是政府承诺给予担保。
9月20日，财政部向国会递交了一份三页纸的立法提案，请求授权动用7000亿美元来稳定证券市场。在获得授权对政府资助企业进行无限制的纾困后，财政部现在要求把相当于整个美国国防预算的资金用于不良抵押贷款证券。但是，在保尔森的立法提案中，真正大胆的是他所要求的权力的性质。
这个立法提案的三个关键句子是：
财政部部长有权按照其确定的条款和条件，向总部位于美国的任何金融机构购买，或承诺购买和出资承诺购买抵押贷款相关资产……根据这项法案，财政部部长购买抵押贷款相关资产的权限在任何时候都不得超过7000亿美元。财政部部长根据法案的授权做出的决定无须审查，并由财政部自行决定，而且不得由任何法庭或任何政府机构进行审查。[43]
保尔森要求的是合法的全权委托。
尽管这个法案有些粗略，但它并不是凭空而来。早在2008年4月中旬，保尔森和财政部的团队就与伯南克及其下属会面，讨论所谓的“打破玻璃”[†]备忘录，其中列举了紧急行动的不同选项。[44]他们考虑为抵押贷款提供大规模担保，但是因为负债不确定，而且可能非常庞大，所以放弃了这个选项。资本重组是对银行进行干预的一种更直接的方式，而且很有效率。银行的每一美元都被杠杆化，因此，一美元的政府资本可以支持10倍、20倍甚至30倍的贷款。但是，资本重组因政治原因遭到拒绝。保尔森无意成为“将美国银行系统国有化的财政部部长”而被载入史册。就算保尔森愿意付出个人代价，公开呼吁政府重组资本的提案也绝不可能在国会获得通过。共和党人会集体投票反对国有化，如果没有两党一致的支持，民主党人不会冒这个风险。[45]2008年春天，财政部的团队已经决定，购买资产是阻力最小的道路。收购债务不会涉及银行的所有权，也不会产生控制或治理公司的问题。一切都将通过“市场”完成。可以使用拍卖机制来确定价格。不可否认的是，这个计划进展缓慢且耗资巨大：7000亿美元只能覆盖未偿付次贷证券的一半多一点。这个解决方案并不完美。然而，在雷曼、美国国际集团和华盛顿互惠银行一个接一个出事后，财政部和美联储已经绝望了。他们需要一些能够在国会获得通过的方案，而且要尽快通过。
以前在国会需要花几个月才能通过的法案，现在必须在几天内通过。一名游说者轻率地评论说，这是“超光速闪电战”，而且这个法案从一开始就遇到了麻烦。[46]盖特纳后来在回忆录中写道：“国会的领导人们似乎非常震惊，但是，在汉克和本警告他们可能发生第二次大萧条后，他们愿意行动起来……现在他们似乎只是愤怒。”“就其范围而言，这个提案令人震惊，也是前所未有的，而且缺乏细节，我也许可以这样说，”参议院银行委员会的主席克里斯·多德（Chris Dodd）说，“我只能得出这样的结论，不只是我们的经济面临风险，我们的宪法也面临风险。”[47]多德是民主党人，他至少愿意考虑采取行动的可能性。共和党人就没有这么谨慎了。肯塔基州的吉姆·邦宁（Jim Bunning）形容这项提案为“非美国式的金融社会主义”。[48]得克萨斯州的共和党人泰德·普伊（Ted Poe）严厉批评了这个计划：“纽约市的肥猫们希望普通工人振作起来，为所有这些闹剧买单……用金融业的手枪指着每个美国人的脑袋并不是解决问题的办法。”[49]
到了2008年，布什政府在紧急权力方面已经出现了信任危机。“这与匆忙发动伊拉克战争有着可怕的相似之处，”来自纽约北部的民主党众议员迈克·麦克纳尔蒂（Mike McNulty）说，“政府反复跟我们说，经济的本质是良好的，而后突然间，他们说经济马上就要崩溃了。这让人无法接受。”[50]来自加州的民主党众议员彼得·斯塔克（Pete Stark）提到了在伊拉克战争期间担任布什政府国务卿的科林·鲍威尔，回忆起他是如何“在很多年前试图恐吓我们说，如果我们不给这场考虑不周的战争投赞成票，那么恐怖分子就会出现在我们的大街上了”。[51]
在《金融时报》上，经济学家兼博主威廉·比特（Willem Buiter）评论说，保尔森的法案看起来“就像是拥有绝对行政权力的君主迪克·切尼亲自起草的，没有制衡，没有责任，没有追索权。美国政府在伊拉克为我们带来大规模杀伤性武器，并且在关塔那摩湾和阿布格莱布建立了虐囚营，对于这样的政府，最好不要有什么期待，只需对这些请求报以歇斯底里的傻笑”。[52]左翼电影制作人迈克尔·摩尔（Michael Moore）给规模庞大的粉丝发了一封极具煽动性的电子邮件，标题是“今天早上富人发动了政变”。英国记者保罗·梅森（Paul Mason）写道，保尔森的笨拙提案“在反对纾困的右翼民粹主义者和左翼自由主义者之间引发了意外的协同效应”。[53]历史将证明这绝非意外。
在总统大选期间，这些都是爆炸性事件。民主党候选人巴拉克·奥巴马不是问题所在。奥巴马不仅得到了由罗伯特·鲁宾和汉密尔顿项目招募的经济学家团队的支持，而且他的随行人员还包括来自瑞银和美林的顶尖银行家。[54]问题在于约翰·麦凯恩。如果麦凯恩把自己的命运和反叛的共和党人拴在一起，那么这不仅会让立法提案受到威胁，还会让民主党的总统候选人变成极度不受欢迎的一个选择。众议院的共和党领袖约翰·博纳对此也无能为力。国会中有三分之一的共和党议员在意识形态上反对任何进一步的纾困，因此不可能得到他们的支持。另外三分之一因为竞争激烈，不能冒险疏远自己的支持者。得克萨斯州的众议员、保守的共和党研究委员会的领袖杰布·亨萨林（Jeb Hensarling）愤愤不平，他向记者抱怨说：“你们必须要在金融崩溃、纳税人破产和社会主义道路之间做出选择，而且必须在24小时内完成。”[55]共和党右翼的新星，包括威斯康星州的保罗·莱恩（Paul Ryan）和弗吉尼亚州的埃里克·坎特（Eric Cantor），则团结起来反对布什政府的“背叛”。
由于共和党内部存在严重分歧，麦凯恩在9月24日宣布暂停竞选，并将返回华盛顿，以领导“修复”危机。这在财政部和白宫引起了恐慌。市场处于狂热状态。没人知道麦凯恩在想什么。可以肯定的是，这将会引发共和党基础的动荡。保尔森听到这个消息吓了一跳，他对着摩托罗拉手机大喊大叫，要求白宫管好“他们的”候选人。[56]伯南克对政治权力的激烈角逐感到非常震惊，认为还是回到美联储比较安全。最后，白宫幕僚长和共和党的重要赞助人进行了干预，包括私募股权的亿万富翁亨利·克拉维斯（Henry Kravis）、摩根大通的副总裁詹姆斯·李（James Lee）和美林的约翰·塞恩（John Thain）等，才让麦凯恩没有胡来。[57]但是，这让麦凯恩哑口无言，在“体系”的要求和佩林为他争取的民粹主义风潮之间左右为难。9月25日，应麦凯恩的要求，两位候选人与布什政府举行了一场引发高潮的会晤。然而，这位共和党候选人几乎无话可说。[58]
9月28日星期日，保尔森和国会中的民主党议员似乎达成了交易。保尔森同意为薪酬设置上限，分阶段释放不良资产救助计划的援助资金，实行多层级的监管，并承诺一旦纳税人遭受损失，损失将通过对金融业征税来弥补。为了让不良资产救助计划迅速获得通过，这个计划被附加到“众议院决议3997”上，该决议也被称为《捍卫自由减税法案》，旨在为军人、志愿消防员及和平部队的成员减免税负。9月29日（星期一，该日也是投票日）的早晨，总统举行了新闻发布会，宣布对保尔森的法案达成一致。当天下午，他会见了处境艰难的乌克兰总统尤先科（Viktor Yushchenko）。这是一个证明自由世界的领袖仍然牢牢掌控着形势的时刻。在市场需要支持时，他们可以提供所有帮助。来自欧洲的消息非常糟糕，华尔街的交易紧张不安。所有的目光都锁定在电视屏幕上，等待着来自国会山的消息。
众议院的情况让人无法安心。经过一个上午辩论般的演讲，投票在午饭后开始。在世界各地的屏幕上，人们可以看到国会中民主运作的艰难过程。下午1点49分，当正常的投票程序结束时，有228票反对，205票支持。两党领导人都盯着无尽的危机深渊。为了让他们挥动鞭子集结队伍，投票时间延长了。摄像机尾随着他们，“两党的高级副手们紧紧抓着手中的选票……聚集在一起，而且非同寻常地经过过道闯入了对方的领地”。[59]五分钟后，很明显两党都已无计可施。在离下午两点还差几分钟的时候小木槌敲了下来，法案没有通过。能够说明问题的是，在支持汉克·保尔森的不良资产救助计划的205票中，有140票来自民主党，只有65票来自共和党。在反对票中，有133票来自共和党，95票来自民主党。
在美联储和财政部放任雷曼破产后，美国选举出来的代表都拒绝支持政府的紧急救援措施。对此，整个市场充满了恐慌。道琼斯指数暴跌778点，美国企业的市值在几个小时内蒸发了1.2万亿美元。这是有记录以来的最大跌幅，比“9·11”恐怖袭击还要糟糕，当时指数下跌了684点。[60]这也对全球信心造成了致命冲击，导致大西洋两岸的危机发生了可怕的同步。
四
美国人试图拼凑第一个不良资产救助计划，但失败了。与此同时，在英国，戈登·布朗政府正在疯狂地努力说服西班牙的桑坦德银行，让其收购抵押贷款的放款机构布拉德福德宾利银行的分支机构和220亿英镑的存款。如果成功，英国财政部将持有410亿英镑谁也不想要的抵押贷款。[61]一年前，当英国政府救助北岩银行时，那似乎只是一个孤立的事件。现在很明显，整个英国的金融体系都处于风险之中。它严重依赖批发融资市场，而这个市场正在关闭。
人们担心，恐慌将很快从北岩银行等专业抵押贷款的放款机构蔓延到更大的银行（例如哈利法克斯苏格兰银行），再从那里蔓延到苏格兰皇家银行等商业银行。至少从账面上来看，苏格兰皇家银行的资产负债表最近已使该行被划入全球最大的银行之列。在欧洲大陆，比荷卢的巨头富通银行即将破产，其资产负债表与雷曼旗鼓相当。[62]法国政府正在挣扎着让法国—比利时的放款机构德克夏银行活下去。安格拉·默克尔和她的财政部部长佩尔·施泰因布吕克正在就裕宝地产银行展开形势难料的谈判，裕宝正在被德普发银行拉下水，它在都柏林对德普发银行进行了高风险的投资。[63]每一次救助都涉及一系列措施，包括减记损失、用公共资金重新调整资本结构、为私人借贷提供担保、与其他银行进行交易，以及从央行那里获得紧急流动资金。
欧洲人正在一家银行接着一家银行地灭火。但是，到了9月29日晚上，随着不良资产救助计划的失败搅乱市场，都柏林崩溃了。[64]爱尔兰的三大银行，盎格鲁爱尔兰银行、爱尔兰银行和爱尔兰联合银行都处于崩溃的边缘。[65]在爱尔兰注册的银行的资产负债表高达爱尔兰GDP的700%，而爱尔兰政府没有足够的财政资源来应对普遍的银行挤兑。经过一夜充满了恐慌的讨论，9月30日早晨，都柏林政府宣布，由于害怕银行被摧毁，因此让银行“自杀”。当欧洲开始播报早间新闻时，人们得知爱尔兰政府将在两年的时间里为爱尔兰六家主要银行的存款和所有债务提供全面担保。没有一个政府事先得到这个消息，欧洲央行和爱尔兰的纳税人都不知情。[66]这个做法停止了银行挤兑，但却让这个人口只有纽约一半的国家为4400亿欧元的银行负债提供担保。银行产生的损失将使爱尔兰政府破产。它们将成为把2008年的银行业危机与2010年的欧元区主权债务危机联系起来的关键纽带。不过，那是未来要考虑的事情了。9月30日的问题是，这对世界其他地区造成了直接影响。如果说爱尔兰的做法提供了一个安全的避风港，那么这个模式会扩展到欧洲其他国家吗？
脆弱的英国银行系统：抵押贷款风险敞口和融资来源（数字是资产占负债的百分比）
资料来源：Tanju Yorulmazer, “Case Studies on Disruptions During the Crisis,” Economic Policy Review 20, no. 1 (February 2014). 可从以下地址获取：SSRN: https://ssrn.com/abstract=2403923.
鉴于爱尔兰的银行与英国金融体系的紧密联系，伦敦的压力最大。英国不得不立刻提高其存款保险的上限。与荷兰一样，伦敦和巴黎进行了紧急协商。德国政府就不那么配合了。当英国财政部努力与柏林取得联系，以商讨欧洲的共同应对措施时，德国的财政部部长施泰因布吕克不肯接电话。财政大臣达林无比焦虑，只能给外交部打电话，询问英国驻柏林大使馆能否联系上德国政府。[67]柏林并不仅仅是采取回避态度。在9月的最后几天，刚刚经历了救助富通银行而心烦意乱的荷兰政府提出了一个大胆的建议：欧洲各国应该共同成立银行救助基金，每个国家出资GDP的3%。基金的总额将达到3000亿欧元。[68]法国政府非常热情。为了解决危机，萨科齐在巴黎向四国集团（法国、德国、意大利和英国）发出了邀请。在会议开始前，法国财政部部长克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）对德国的商业报纸《商报》（Handelsblatt）谈到了采取共同措施的必要性。[69]在为拯救德克夏和富通进行了艰难的跨国谈判之后，拉加德对小国应对危机的能力感到非常担心。“如果小型的欧盟国家面临银行崩溃，将会发生什么？”她反问道，“也许政府没有办法拯救出问题的机构。因此，问题是我们需要在欧洲层面达成解决方案。”[70]意大利人喜欢这个观点。[71]德意志银行极具影响力的领导人约瑟夫·阿克曼（Josef Ackermann）同样欢迎这一构想。[72]欧洲需要大规模的资金，就像保尔森向美国国会要求的那样。突然之间，柏林苏醒过来。施泰因布吕克宣布，绝对不能谈论联合救助。默克尔明确表示，如果巴黎的这次峰会被贴上危机解决会议的标签，那么她不会出席。仿佛是为了约束自己，默克尔接受了受欢迎的小报《图片报》（Bild-Zeitung）的采访，谴责了给银行家开空头支票的行为。《图片报》很快因为其对危机的民族主义报道而变得臭名昭著。[73]柏林可以指望得到欧洲央行的支持。欧洲央行的让—克罗德·特里谢对记者说，共同的欧洲解决方案是不恰当的，因为欧元区不是一个财政联盟。同样的，长期担任欧元集团主席的卢森堡首相让—克洛德·容克向德国电台表示：“我认为没有任何理由让我们在欧洲实行美国式计划。”危机来自美国，那里的危机最严重。欧洲可以通过各国的解决方案来应对。
萨科齐退缩了，他宣称这个想法是拉加德的个人提议，没有得到他的授权，从而挽回了颜面。但是，法国和荷兰是对的。不到一年，拉加德描绘的局面就会困扰欧元区。瘫痪的银行和境况不佳的政府借款人拖垮彼此。尽管法国人有先见之明，但如果没有柏林，他们什么也做不成。10月4日，萨科齐、默克尔、布朗和贝卢斯科尼在巴黎召开了会议。结果令人失望。戈登·布朗深深感受到，欧洲人认为这场危机是美国自己的麻烦。[74]一位幻想破灭的英国官员说道，欧洲人“没有看到危机正在到来。他们不懂经济，也不懂共同行动能有什么用”。[75]萨科齐无奈地说：“如果我们无法拼凑出一个欧洲层面的解决方案，那么它将是一场灾难……但是，那不是我的失败，是默克尔的失败。你知道她跟我说什么吗？‘Chacun sa merde!’（各人清各人的屎）。”德国方面则表示，总理的用词没有这么粗俗。“默克尔引用了歌德的一句谚语，‘Ein jeder kehre vor seiner Tür, und rein ist jedes Stadtquartier’（如果每个人都把自己门前打扫干净，那么城市的每个角落都会变得干净）。”[76]
为什么德国人如此抗拒？毕竟，如果成立共同的基金，陷入困境的德国银行也将从中受益。但是，残酷的事实是，德国纳税人不想为其他人的纾困买单，不论是救助德国自己的银行，还是其他国家的银行。从更广泛的意义来说，在默克尔看来，国家解决方案和欧盟解决方案的问题不仅仅是欧元和美分的问题。欧洲制定宪法失败，自2005年以来，她一直在这个废墟中奔波劳碌。《里斯本条约》直到2007年12月才获签署，该条约宣告欧洲大倒退回以民族国家为基础的欧盟愿景。2008年6月，爱尔兰举行全民公投予以反对，使该条约遭遇了严重挫折。随着金融危机的冲击，里斯本框架正在经历紧急手术。德国宪法法院正在审理这个条约。欧洲的基本政治框架不断变化，柏林不会为了促成银行纾困而支持大幅增加欧盟委员会的权力。[77]无论最终达成怎样的解决方案，都将基于政府间协议，而不会以增加欧盟的权力为依据。
10月4日的峰会顶多只会对一份声明达成共识，该声明呼吁协调行动，谴责爱尔兰上周的单边行动。更令人震惊的是接下来发生的事情。就在欧洲各国政府首脑离开巴黎、返回各自国家时，有消息传出，对裕宝地产银行的救助失败了。德普发银行的情况比人们意识到的还要糟糕。德意志银行派往都柏林的一个专家小组发现，为了填补德普发的资金缺口，裕宝需要拿出的不是350亿欧元，而是500亿欧元。被默克尔和施泰因布吕克征召参与救助裕宝的银行立刻反悔了。一位德国银行家后来在联邦议院的调查报告中表示，如果雷曼的破产是一场海啸，那么裕宝地产银行的破产对德国经济来说将是一场世界末日。德国央行行长阿克赛尔·韦伯（Axel Weber）形容这种情况是核反应堆熔毁。颇具戏剧性的是，德国银行监管机构的负责人约亨·沙尼（Jochen Sanio）将此比作《现代启示录》。[78]真正让柏林担心的是与德国储户陷入恐慌有关的传言。随着现金提取额的激增，德国央行面临前所未有的大面额欧元纸币的需求。在从巴黎回来不到24小时，默克尔突然决定必须发表一份声明。施泰因布吕克能做的只是劝她不应该独自做这件事。[79]10月5日（星期日）下午，默克尔和施泰因布吕克走到了电视摄像机的面前。他们没有得到联邦议会的立法授权。他们故意对细节含糊其词。但是，自1949年以来一直统治德国的两大政党的领导人共同宣布，所有储蓄存款都是安全的。
这是针对德国观众发表的声明，但它产生了更广泛的影响。德国不是爱尔兰。即使按照最严格的定义来讲，默克尔和施泰因布吕克至少为1万亿欧元做出了担保。德国的定位是要利用全球银行挤兑吗？柏林没有事先向伦敦和华盛顿发出警告。在默克尔和施泰因布吕克发布声明后的几个小时内，英国首相布朗在唐宁街召开了紧急会议，讨论伦敦的应对措施。英国官员“疯狂地试图与德国人取得联系”，但柏林再次不接电话。[80]在缺乏明确的欧洲政策的情况下，拥有大型银行的小国（例如丹麦）被迫单方面做出决定，并延长他们的担保。在华盛顿，保尔森的团队也在努力弄清楚默克尔的想法。它是一种“道德保证”，还是爱尔兰那种有约束力的两年义务？美国当局感觉自己似乎正在失去对形势的控制。保尔森告诉他的下属：“事情发展得很快，我们必须做些什么，不论我们愿不愿意。”[81]如果德国认为有必要提供担保，那么美国的担保在哪里？10月6日星期一，股市的市值缩水2万亿美元。随着各国财长将齐聚华盛顿，参加国际货币基金组织和世界银行的秋季会议，美国决定于10月10日和11日在美国财政部召集一场七国集团和二十国集团的临时财长会议。
令人欣慰的是，美国财政部已经认识到有必要进行协调。但是，在金融危机期间，一周太长，伦敦等不及了。戈登·布朗政府正面临哈利法克斯苏格兰银行和苏格兰皇家银行这两家大型银行的倒闭。9月18日，劳埃德银行已经同意收购哈利法克斯苏格兰银行的全部股份。但是，这家境况不佳的抵押贷款的放款机构正在失去进入批发融资市场的资格。[82]它的信用评级被下调，随着恐慌的蔓延，零售和企业客户提取了300亿英镑。如果哈利法克斯苏格兰银行在收购完成前破产，那么这会是一场灾难，将令北岩银行的破产相形见绌。[83]考虑到苏格兰皇家银行的规模庞大，它甚至更加危险。自9月26日以来，英国财政部和唐宁街的各自团队一直在努力寻找救助方案。为了协调对抗危机的措施，10月3日，布朗宣布成立国家经济委员会。《每日电讯报》（Daily Telegraph）立刻把这个委员会称作“经济战争内阁”，这样叫是因为这个委员会在地下会议室开会，也就是通常为政府的紧急应变小组预留的高度安全的会议室。[84]尽管周边环境非常不舒服、令人不安，但会议还是很有成效。保尔森的不良资产救助计划的模式以收购不良资产的想法为依据，而伦敦则是把两种想法汇集到了一起：担保和资本重组。与爱尔兰和德国一样，英国也提供担保。英格兰银行和财政部将为银行发行的债券提供担保。不过，这些担保是有条件的，必须通过市场投资或公共基金进行资本重组。政客们在白厅举行的疯狂会议上制定了细节，并选择了一组发誓保密的投资银行家进行测试。10月7日上午，当达林正在与欧洲各国的财政部部长开会，试图敲定关于存款保险的一致政策时，苏格兰皇家银行的股价崩溃，交易暂停。2008年春天，这家银行刚刚成为全世界最大的银行，现在却离倒闭只有几个小时了。[85]
2008年10月8日，在与主要银行进行了一夜心惊肉跳的谈判后，英国的银行纾困方案发布了。这份方案是一出成功的政治戏码。相较于保尔森与美国国会的争斗，布朗和达林的巨大优势是他们在下议院拥有绝大多数支持者。尽管布朗作为工党领袖的地位远谈不上稳固，但是他不用担心布什总统面对的那种议会叛乱。英国财政部和英格兰银行的承诺总额达到甚至超过了不良资产救助计划的承诺额。英国的经济规模要比美国小，因此这些承诺额就显得更大了。
英国的方案包括三个部分：
1. 英国的八大银行必须起草资本重组方案。它们可以决定是接受500亿英镑（相当于750亿—850亿美元）的政府资金，还是私下自行筹集资源。
2. 2500亿英镑（相当于3740亿—4200亿美元）将被用于担保参与银行发行的新债券。
3. 英国银行的特殊流动性计划将增加2000亿英镑（相当于3000亿—3500亿美元），银行可以用滞销的资产担保证券交换政府债券。
让银行家和财政部官员彻夜未眠的是，500亿英镑的资本重组是否应当一下子就强制执行，或者是否会引起市场恐慌。分阶段进行是不是更好？反常的是，境况不佳的银行负隅顽抗，谁也不想成为政府的监护对象。即使马上就要破产，它们仍然在努力寻求能够获得的最后一点点优势。最后，政府向苏格兰皇家银行注入了150亿英镑的资金（取得57.9%的股份），向哈利法克斯苏格兰银行注入了130亿英镑（取得43.4%的股份）。[86]英国最强大的两家银行巴克莱银行和汇丰银行非常骄傲，选择不参加这个计划。它们既没有接受资金，也不需要担保。英国政府没有向它们施加权威，甚至没有试图强制其中任何一家进行资本重组。在亚洲有庞大根基的汇丰银行实力雄厚，足以通过市场筹集资金。巴克莱银行选择与一个海湾国家的主权财富基金达成一笔非同寻常的交易，通过向这个基金借钱来进行资本重组。这笔交易后来遭受了巨额罚款，其高管因此面临刑事指控。[87]
在不良资产救助计划遭遇溃败和欧洲陷入混乱的背景下，戈登·布朗的方案看上去像是一个突破。纽约的保罗·克鲁格曼对英国工党政府大加赞赏。英国的社会民主党人找出了拯救金融资本主义的办法。[88]这个办法当然离不开这样一个事实：工党政府不像汉克·保尔森那样嫌恶国有化。也许可以不那么厚道地说，自从20世纪90年代以来，就像美国的民主党一样，新工党与伦敦金融城建立了热络的合作伙伴关系。因此，英国的工党和美国的民主党在努力解决银行业危机的过程中展现出这样的干劲绝非巧合。这个怪物是他们帮着创造出来的。无论如何，考虑到为了支持哈利法克斯苏格兰银行和苏格兰皇家银行，英国纳税人将不得不承担巨大的负担，因此除了国有化之外，很难找出其他方法。
投资者的反应并不像权威人士那样热情。10月10日（星期五），当七国集团的财政部部长齐聚一堂时，全球市场正处于恐慌之中。那天下午，在美国财政部木板装饰的现金大厅里，气氛不太友好。意大利财政部部长朱利奥·特雷蒙蒂和日本财政大臣中川昭一再三强调美国放任雷曼破产所造成的损失。施泰因布吕克重申了他对盎格鲁—撒克逊资本主义终结的看法。[89]让—克罗德·特里谢更加夸张，他分发了一张图表，显示了自雷曼破产以来伦敦银行同业拆息与隔夜指数掉期（Libor-OIS）息差[‡]的飙升。这是衡量欧洲银行面临的融资压力的一个基准。美国人则保持冷静，坚称尽管雷曼的破产可能是最直接的原因，但并不是全世界所有问题的根源，英格兰银行行长默文·金随之附议。为了让讨论朝更具成效的方向发展，他们提出了五点方案：
1. 不会再有具有系统重要性的机构破产。
2. 采取措施帮助进行资本重组。
3. 他们将努力释放银行间市场的流动性。
4. 他们将提供足够的存款保险。
5. 他们将重建证券化资产的市场。
布什总统突然出现，给各国财长带来了一个惊喜，为讨论增加了些许轻松感。遗憾的是，布什的发言没能很好地安慰各位客人。他说：“大家不用担心。汉克能搞定的。他会冻结流动性的。”[90]由于不良资产救助计划仍处于不确定的状态，冻结流动性是最不需要的东西，因此，这番话不可能让人感到欣慰。
三天后，人们再次聚焦欧洲。华盛顿达成的协议为在巴黎举行的欧元区国家领导人会议定下了基调。虽然萨科齐是东道主，但领导会议的是戈登·布朗。尽管英国不是欧元区成员国，但伦敦金融城是欧洲的金融中心，英国的银行纾困方案现在已被吹捧为典范。从政治角度来讲，萨科齐希望利用布朗的影响力促使德国采取更加合作的态度。[91]10月12日，会议决定为银行提供担保，庞大的金额立刻登上了各大媒体的头条，但是相比于欧洲方案，这个数额仍然较少。欧洲各国没有就共同的应对措施达成一致。欧盟委员会向成员国发放了一项许可，允许它们发出债务担保，前提是担保范围须扩展到成员国的所有银行，包括国内和国外的银行，必须一视同仁。在危机期间，欧洲各国可以自由地向银行注入资金。欧盟将作为监管机构，试图把欧洲共同市场的分裂程度降至最低。但是，从本质上讲，它不是全凭一己之力来对抗危机。总的来说，委员会将审核并批准20个银行债务担保计划和15个资本重组计划。[92]此外，它还接受个别银行的支援申请（其中仅德国就有44个）。不过，它将根据具体情况和具体国家做出决定。默克尔的否决票具有决定性作用。要等到漫长的三年之后，欧洲的共同救助计划才会被重新提上议程。
2008年10月13日星期一，英国对劳埃德—哈利法克斯苏格兰银行和苏格兰皇家银行进行了国有化。同一天，德国宣布将提供4000亿欧元用于担保和1000亿欧元用于资本重组。法国为3200亿欧元的中期银行债务提供担保，成立了400亿欧元的资本重组基金。意大利拿出400亿欧元的预算用于资本重组，并“把尽可能必要的资金”用于担保。荷兰的担保金额达到2000亿欧元。西班牙和奥地利各自投入了1000亿欧元。[93]就占GDP的比例来说，计划投入最多的是爱尔兰。不过，比利时和荷兰也做出了巨额承诺。
欧洲各国的计划由银行和本国政治情况决定。法国的大型银行的状况相对好一些。法国兴业银行比较幸运，因为所谓的“凯维埃尔丑闻”（Kerviel scandal）——交易员凯维埃尔越权建立了500亿欧元的仓位，造成将近50亿欧元的损失——在2008年1月就被发现，而不是在危机最严重的6个月之后。[94]法国兴业银行设法进行资本重组，避免被收购，否则它可能和那段时期被仓促兼并的公司一样糟糕。此外，这家法国银行是高盛的密切合作伙伴，它根据美国国际集团纾困计划的慷慨条款成为特别的受益者。尽管法国的其他大型银行表现稳健，但在2008年秋季，没有一家不让人失望。10月16日，法国议会强行通过了一项紧急资本重组和再融资计划。紧急计划很常见，但法国的紧急计划存在一个不同之处，即私人部门的反应。在法国巴黎银行的带领下，所有大型银行同意从国有金融控股公司获得资金。2009年1月，第二次计划开始。这一次，所有银行都获得了资金。不同寻常的是法国经济融资公司主导的再融资计划。这家实体有权代表银行发行政府担保的债券，总金额达2650亿欧元，但是，其66%的股份被法国的六大银行认购。就连法国汇丰银行也签署了协议。这是一个不错的架构。法国政府仅持有很小的股份，法国经济融资公司的负债不会被计入法国的公共债务。与此同时，由于与银行监管机构达成了一项特殊安排，法国经济融资公司不必满足《巴塞尔协议Ⅱ》的资本规定，因此对银行的实际财务需求是最低的。这个机制有效地重建了市场信心。它之所以可能，是因为法国最大的银行相对没有压力，而且法国的精英阶层内部展开了特别密切的合作。[95]虽然商界和政府的工作方式各不相同，但是在巴黎，二者的关系十分紧密，就像纽约和华盛顿的情况一样，因此能够在市场竞争条件下实现最罕见的事情——就集体行动达成一项非强制性的协议。
单纯从规模来看，只有德国的计划能够与英国匹敌。10月17日，成立金融市场稳定基金（Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung）的法案遭到了德国联邦议院的否决。[96]不过，与英国一样，任何一项全面的解决方案都被占主导地位的一方的力量破坏了。由于地方性州立银行的境况不佳，以及德国商业银行在收购德累斯顿银行的行动中因失策而陷入了挣扎，德意志银行看到了将自己与其他银行拉开距离的机会。在一场有意透露的内部讨论中，首席执行官约瑟夫·阿克曼大肆污蔑国家纾困计划。他故意让所有人知道，如果他的银行向柏林请求援助，那么他将感到耻辱。就像英国的巴克莱银行那样，德意志银行更倾向于依赖会计技巧和海湾国家主权财富基金的投资来渡过危机。后来，它也因为管理危机的权宜之计而面临法律诉讼，不过诉讼地点是在美国，而不是在德国。[97]与此同时，施泰因布吕克非常愤怒。他说，阿克曼为“银行业的两级社会铺平了道路：不需要帮助的银行和面临降级的银行。这很危险，因为市场会对此做出反应”。[98]就在同一时刻，华盛顿也在为同样的问题绞尽脑汁。
五
9月29日，在国会遇挫后，美国财政部别无选择，只能再次尝试将不良资产救助计划写入法案。为了使该计划获得通过，保尔森放弃了让国会开出空白支票的要求。7000亿美元的纾困基金被分成三个部分，第一部分是2500亿美元，第二部分是1000亿美元，而另外的3500亿美元需要总统提出申请并应由国会批准。国会将通过对中产阶级减税和向房主提供支援来平衡对银行的支持。法案的第109条明确授权财政部部长“加快修正贷款条件，以预防本可以避免的止赎”。[99]法案没有向财政部部长授予豁免权，而是提供了多重重叠的监管。10月3日，不良资产救助计划获得通过，众议院中74%的民主党人投了赞成票，但只有46%的共和党人表示赞成。
但是，到了10月的第一周，美国市场和欧洲的事态迅速发展。很明显，最初设想的不良资产救助计划无法奏效。在市场恐慌之时，财政部要想为数千亿美元的可疑资产创造市场，无论是通过付出太多的钱并牺牲纳税人的利益，还是通过艰难的谈判并冒让需要帮助的银行破产的危险，这都是完全不现实的。与此同时，英国在讨论中倾向于资本重组。政府应当注入股本，而不是收购不良资产或者为更多的银行借款提供担保。在从国会那里获得了用于购买资产的资金后，不良资产救助计划现在被重新定位为一种注入资本的工具。与此同时，在爱尔兰、德国和英国发生的事件改变了关于存款保险的讨论。根据保尔森的说法，正是资金从美国向欧洲转移的风险，促使他和伯南克在关于联邦存款保险公司的问题上取得共识，并要求该公司的主席希拉·贝尔提供更加全面的担保。[100]
在七国集团和二十国集团会议的影响下，10月11日至12日周末，财政部、美联储和联邦存款保险公司制订了新方案。10月13日（星期一）下午，就在欧洲人推出自己的担保计划时，他们向美国九大银行惊愕的首席执行官提交了这个方案。[101]这个方案只有接受或放弃两个选项。根据纽约联邦储备银行行长蒂姆·盖特纳制定的资金配给，九大银行都会从政府资金中分得一部分，而政府将获得这些银行的优先股。联邦政府要求的保证股息很低，但会在五年后逐步提高，以激励银行尽早还款。作为接受注资的交换条件，这些银行将获得联邦存款保险公司对所有业务支票账户的担保，以及对2009年夏天之前发放的任何新债务的担保，担保金额高达2009年年底到期的全部债务的125%。这两者是绑定在一起的。不接受政府的注资，就无法获得联邦存款保险公司的担保。本·伯南克采取了一贯的做法，他呼吁大家考虑共同利益，以试图安抚在座每个人绷得很紧的神经。所有人都在同一条船上。“我真的不明白为什么要对抗。”他安慰大家说。[102]银行家们难以置信地盯着他。一部分美国金融资本主义的核心将被国有化。
除了普遍感到震惊，大家的反应还可以归结到商业逻辑上。花旗集团的维克拉姆·潘迪特（Vikram Pandit）认为，对于最弱的银行来说，这显然是一笔很棒的交易。鉴于花旗的资产负债表状况，他没法挑剔。他不假思索地说道：“这个资本交易太便宜了。”确实便宜。花旗集团当天的债券收益率是22%，而保尔森要求的利率只有5%。[103]境况稍好一些的银行，例如摩根大通，没有不良资产救助计划的资金也能渡过困境。但是，戴蒙了解这种系统逻辑，他是第一个签字同意的，尽管他签字的条件是其他银行也同意。迫使政府亮出底牌的是加州的富国银行。当富国银行反对救助纽约银行时，保尔森冷酷地指出，富国银行站在了监管机构的对立面。如果它们当天下午没有接受注资，那么第二天早晨就会被告知资金不足。它们将会发现自己被资本市场拒之门外。到那时再回过头来找保尔森帮忙，条件可就没有这天下午这么优惠了。届时董事会将要求解雇首席执行官。于是，在几个小时之内，所有人都同意了。根据资本收购计划，美国的九大银行用优先股从政府那里获得了1250亿美元的资金。
相比于欧洲不那么全面的计划，美国的资本重组计划令人印象深刻。事后看来更是如此。与欧洲同行相比，美国的银行更快、更全面地从危机中恢复过来。2008年10月13日的会议，似乎是大西洋两岸巨大分歧的开端。[104]拥护行政部门应该具有强大特权的人后来声称，这些行动是主权权威的必要主张。正如“9·11”之后所做的那样，美国政府宣布了一种例外情况，并采取了应对措施。[105]在极端不确定的时刻激发国家权力，这或许令人欣慰，但是它将2008年9月和10月的事情神秘化了。从雷曼到不良资产救助计划，与其说是主权国家在应对危机，倒不如说是社会和政治网络内部功能失调的权力在彼此斗争，这个网络将华盛顿特区、华尔街和欧洲的金融体系联系在了一起。9月，出于政治和商业考量，他们决定不向雷曼伸出援手。恐慌、政治迷茫和前所未有的金融风暴持续了一个月，直到10月中旬才有所转变，当时保尔森拍着桌子宣布每个人都必须接受财政部的资金，这时华尔街的巨头们终于肯听从了。即使在那一刻，行政部门之所以手握重权，很大程度上是因为摩根大通支持财政部的提议。如果说这是一项展现主权的行动，那么到底是谁的主权呢？是美国政府的，还是以保尔森和盖特纳等人为代表、将财政部和美联储与美国的全球化金融部门联系在一起的网络，亦即“新华尔街”的？[106]
如果注资的条件很苛刻，那么美国财政部的权力行动会更加令人印象深刻。但是，事实恰恰相反。维克拉姆·潘迪特是对的。无论从哪个角度来看，财政部“强行”向银行提供的资本都是很便宜的。菲利普·斯瓦吉尔（Phillip Swagel）是财政部主管经济政策的副部长，也是保尔森救市计划的主要缔造者。正如他描述的那样：“为了确保注资能够很快地被广泛接受，条件必须很有吸引力，而不是惩罚性的……必须与《黑道家族》或《教父》的情况相反——不要试图恐吓银行，而是要提供一项极具吸引力的交易，让银行觉得拒绝这个交易是不明智的。”[107]财政部绝不是难以相处的股东。美国政府称自己是“不情愿的股东”，放弃了任何投票权。[108]在英国和德国，对劳埃德—哈利法克斯苏格兰银行、苏格兰皇家银行、裕宝地产银行和德国商业银行的国有化都类似破产重组，引起了管理层的大变动，但是美国采用的更加全面的做法必定干涉程度更低。[109]如果稳健的摩根大通要和境况不佳的花旗银行一起参加这个计划，那么条件就不能太严苛。参与不良资产救助计划的银行可以继续向政府支付优先股的股息。根据不良资产救助计划支付的股息不超过5%，是沃伦·巴菲特在“拯救”高盛时要求的回报率的一半。财政部的目标是说服所有银行参加这个计划，从而确保政府的支持不会被视为一种疲弱信号，这个信号将引起卖空者的注意。施泰因布吕克对德意志银行的行为表现出的愤怒表明，在危机时刻，为了保护整个体系，既需要把每个银行当作稳健的银行来看待，也需要更健康的银行愿意一起参与。它们必须意识到，在发生真正全面的危机时，它们所珍视的优势不会使它们幸免于难。
财政部进行了“主权”干预，结果是向银行提供了巨额补贴，使其商业价值增加了近1310亿美元。[110]最大的受益者是脆弱的投资银行和过度扩张的花旗集团。花旗集团从财政部那里获得了250亿美元，作为交换，它交出了价值155亿美元的证券，这些证券的价值很快就会大幅缩水。相比之下，富国银行被普遍认为是银行业实力较强的玩家，它交出了大约232亿美元价值的证券，换取了250亿美元的政府资金。[111]摩根大通不需要这笔钱，而且戴蒙同意与政府联手阻止挤兑，他放弃了领先于弱小竞争对手的机会。对于批评救助计划的人（例如联邦存款保险公司的希拉·贝尔）来说，整个过程似乎就是一个烟幕弹，目的是掩盖对花旗集团的纾困。[112]克林顿时期结下的人脉网络仍在运转。花旗集团不仅仅是“大到不能倒”，而且它有着广阔的社会关系。不论人们对这次干预作何感想，不可否认的是，10月初的极度恐慌一过去，一视同仁的借口就会被抛弃。
对花旗集团来说，10月份的稳定措施还不够。11月，花旗披露了巨额亏损，并宣布裁员5.2万人。到了2008年11月21日（星期五），花旗的市值从2006年的2500亿美元骤降到205亿美元。随着恐慌蔓延，丧钟已经敲响。花旗正在失去进入回购市场的资格，末日似乎已经到来。鉴于花旗的规模如此庞大，在全球市场的牵绊如此广泛，后果将不堪设想。一系列的紧急谈判在11月22日至23日的“花旗周末”达到了高潮，另一笔交易达成了。政府再次注资200亿美元，以改善花旗的资产负债表，同时通过所谓的损失保护计划为花旗银行3060亿美元的有毒资产提供担保。作为交换，政府获得了价值70亿美元、利息为8%的优先股。[113]美国的银行业正在苦苦挣扎，这也让美林陷入了危险境地。随着收购的进行，美林抵押贷款的损失规模变得越来越明显，美国银行的首席执行官肯·刘易斯及其团队正在不顾一切地想要退出9月14日达成的拯救这家投资银行的交易。谁也不想回到雷曼破产的那个周末的状况。在保尔森和伯南克施加的巨大压力下，刘易斯继续推进这笔交易，对美国银行股东隐瞒关键信息，接受了200亿美元的政府资金和一项针对美林1180亿美元问题资产的“损失保护协议”。[114]
金融危机尚未被遏止。但是，至少从政治的角度来说，华尔街可以放心了。11月4日，巴拉克·奥巴马赢得总统大选，民主党巩固了对参众两院的控制。美国的进步人士庆祝了这个历史性的胜利。奥巴马仿佛一位救世主，他不仅占领了白宫，还拥有真正改变美国所需要的国会多数席位。在这个惊人的历史转折中，民主党的候选人当选为第一位非洲裔美国总统，这对华尔街来说也是一个好消息。正是奥巴马和民主党向布什政府提供了政治支持，使得布什政府得以推出2008年应对经济危机的不同寻常的措施。而且很显然，他们打算继续这条路线。11月23日，就在财政部宣布对花旗提供最新一轮援助的同一天，奥巴马团队公布了他们提名的财政部部长人选。小道消息已经流传了好几周了。鲁宾赫然在列，鉴于他和奥巴马的长期关系，这不足为奇。此外还有拉里·萨默斯，他是克林顿时期放松监管的共同缔造者。奥巴马最偏爱的人是保罗·沃尔克，他在格林斯潘之前担任美联储主席，是卡特和里根时期反通货膨胀的教父。但是，他年纪太大了。其他人的政治风险太大。被选为财政部部长的人正是作风强硬的纽约联邦储备银行行长蒂姆·盖特纳，他是萨默斯和鲁宾的门徒。在等待接替伯南克担任美联储主席期间，萨默斯被任命为国家经济委员会主任。鲁宾则扮演幕后操纵者，也就是“哈里·霍普金斯”[§]的角色，他喜欢这个称呼；而他在汉密尔顿项目中的另一个追随者和伙伴彼得·奥尔扎克将担任白宫预算管理办公室主任。在交接团队中，负责保管名单的人是鲁宾的前财政部幕僚长迈克尔·福曼（Michael Froman）。福曼在奥巴马的竞选团队兼职的时候，继续作为花旗集团的新兴市场战略主管领取薪水。[115]2009年，他加入奥巴马政府，担任总统的副助理，并作为国际经济事务方面的国家安全副顾问。在奥巴马的经济团队中，唯一不属于克林顿时期“老男孩”网络的人是克里斯蒂娜·罗默（Christina Romer），她来自加州大学伯克利分校，是一位信奉“新凯恩斯主义”的经济学家，也是研究大萧条历史的专家。她被任命为白宫经济顾问委员会的主席。[116]市场喜欢这些消息。一位投资顾问说道：“盖特纳确保在布什政府和奥巴马政府之间实现平稳过渡，因为他已经在共同管理目前正在发生的事情。”[117]
事实上，即使就布什政府向奥巴马政府的过渡问题进行讨论，也夸大了这种断裂。早在11月4日之前，指挥棒就已经移交了。愿意动用美国政府的全部资源来对抗金融危机的政党是民主党。就像危机的征兆所显示的那样，共和党并不是治理危机的合作伙伴。在危机的过程中，共和党表现得不像是一个执掌政府的政党，而是一个政治工具，通过这个工具，保守的美国白人表达了他们对震动世界的这场地震的惊恐。
[*]约翰·皮尔庞特·摩根是20世纪初世界金融巨头之一。在1907年美国的金融危机（1907年大恐慌）中，他利用自己银行的大量资金，并说服其他银行和金融家采取行动，协助美国政府克服危机，稳定了金融市场和美国经济。他创立的摩根公司是摩根大通的前身之一。——编注
[†]Break the Glass，形容紧急措施或紧急逃生计划。——编注
[‡]Libor-OIS息差，主要是反映同业拆借市场交易对手风险的指标。息差扩大，表示银行相信其交易对手（其他银行）违约的风险加大，因此放款的银行要求收取较高的利息以补偿这一风险。若Libor-OIS息差缩小，则表示银行相信其交易对手（其他银行）违约的风险下降，因此放款的银行愿意接受较低的利率。——译注
[§]哈里·霍普金斯（Harry Hopkins），美国政治家、民主党人，曾任美国商务部部长。霍普金斯是罗斯福总统的顾问之一，也是新政的主要设计者。他实际上是白宫的第二号人物，有“影子总统”之称。——译注