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第13章 修复金融业
第13章
修复金融业
“信心”是经济学中最变化多端的概念之一。在2007年至2008年，对抵押贷款证券化、货币市场和银行的信心的崩溃，导致了房地产市场的崩塌，迫使政府采取纾困措施。到了2009年，信心仍然是问题所在。但现在，占据新闻头条的是政府赤字和所谓的“债券市场义勇军”的威胁。鉴于当时债券市场的实际情况，限制财政政策引发了焦虑，这表明危机前的中间派正统观念获得了胜利，他们无视危机后的事实。尽管债券市场义勇军没有出现，但数百万失业者将因没有采取财政刺激措施而付出代价，而且其影响已经超出了劳动力市场。限制性的财政政策的目的原本在于保持信心，为私人部门的复苏创造空间。但是，信心从哪里来呢？房地产市场仍在崩溃。家庭需要偿还债务，以恢复过度紧张的财务状况。提振只能来自商业投资。为此，必须保持金融稳定和宽松的信贷。这样一来，我们又回到了实际上是2008年信心崩溃根源的体系中：银行及其危险的资产负债表。为了维持信心，不能进行全面的财政应对措施。在不得已而求其次的情况下，重振银行业似乎是最有希望的复苏之路。
尽管2008年9月的严重普遍恐慌已经过去，但银行业仍然非常脆弱。随着损失的整体规模开始显现——到了2009年5月，国际货币基金组织估算全球的资产减记达到1.5万亿美元——银行债务的违约保费在欧元区飙升到300个基点，在美国飙升到400个基点。[1]按照这样的保费为银行筹集新资金的成本高得令人望而却步。2009年春天，美国最大的两家商业银行（美国银行和花旗集团）仍然处于危险之中。[2]美国银行正在消化美林那恐怖的资产负债表。花旗的情况更糟。尽管财政部对花旗进行了又一轮注资，并对其3000亿美元的有毒资产提供了担保，但截至2009年5月，花旗的股价只有97美分。[3]纽约联邦储备银行正在准备一项全面救助计划，包括担保其所有债务和5000亿美元的外国存款。与此同时，银行家们非但没有意识到2008年的纾困所造成的政治创伤，反而陶醉于自我满足之中，继续让自己从产生的收益中抢占最大的份额。
在英国，最令人震惊的例子是苏格兰皇家银行，这家目前主要由国家持有的银行在2009年2月宣布，它打算拿出10亿英镑来派发红利。[4]在美国，这个数字要大得多。在2008年发放红利的季节，华尔街在遭受数百亿美元的损失后，向高层发放了184亿美元的红利。这是国会批准的总统优先实现美国宽带基础设施现代化所需费用的2.5倍。如果银行留下这笔钱，那么它将对银行的资本重组做出重大贡献。[5]然而，投资银行不是传统的上市公司。它们是合伙制企业，主要是为了让管理精英受益，无论发生什么，这些精英都希望得到报酬。在2008年发放红利的季节，仅美林一家就要支付40亿到50亿美元。正常情况下，美林是在2008年12月发放奖金，现在美林需要确保提前支付，而当时美林刚刚宣布第四季度亏损215亿美元，并且没过几天美林就不情愿地被美国银行收购。[6]但是，在所有的红利丑闻中，真正引起民众注意的是美国国际集团。该公司在2008年第四季度亏损617亿美元，创下美国企业历史上最严重的亏损纪录。即便如此，2009年3月16日，该公司仍宣布其金融产品部门（这个部门一直是有毒资产扩散的核心部门）将获得1.65亿美元的奖金，这个数字原本还可能被提高到4.5亿美元。就连奥巴马都表达了自己的“愤怒”，并要求拿钱赔偿美国的纳税人。[7]该怎么做呢？
一
一种选择是进行国有化。这就是英国被迫对劳埃德—哈利法克斯苏格兰银行和苏格兰皇家银行所做的事情。德国商业银行和裕宝地产银行都掌握在政府的手中。经济学家提出瑞典这个正面例子，瑞典曾在20世纪90年代面临严重的银行业危机，后来采取了激进的行动。在对银行进行国有化和重组之后，瑞典的经济迅速反弹回升。相比之下，日本一直拖延进行银行重组和资本重组，此后一直饱受折磨。也许解决办法就是效仿瑞典的做法，拆分美国的巨型银行，进行改组和资本重组，然后再让它们回到市场。曾经被视为卢德主义而不予考虑的办法现在成为常识。2009年2月，美联储前主席艾伦·格林斯潘在年轻的时候就崇拜自由市场女神安·兰德（Ayn Rand），他告诉英国《金融时报》：“或许有必要暂时将一些银行国有化，以便推动迅速而有序的重组……我知道一百年来才会这样做一次。”[8]在网络电视新闻中，南卡罗来纳州的共和党参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）认为：“把银行国有化的想法让人不太舒服……但是，我认为，现在有这么多的有毒资产扩散到银行和金融界，甚至全世界，所以我们必须做一些一年前没有人想到，也没有人喜欢做的事情。”[9]
2009年初，人们对银行的反感是如此强烈，以至于奥巴马总统不得不表明立场。在2009年2月10日的新闻发布会上，奥巴马谈到了每个人都在谈论的国际例子。他承认日本在20世纪90年代的糟糕纾困后的经历令人不快，也承认瑞典在银行国有化后做得更好：“所以，你会认为瑞典看起来是一个很好的榜样。”但是，奥巴马从来都不喜欢这样的比较。他说：“问题在于，瑞典大概只有5家银行（大笑）。我们有好几千家。你们都知道，美国的经济和资本市场的规模是如此庞大……我们评估认为，这样的比较没有意义。而且我们国家也有不同的传统……很明显，在政府与市场的关系方面，瑞典有着不同的文化，而美国也不一样。我们希望保持一种强烈的意识，即私人资本能够满足这个国家的核心投资需求。因此，我们试图采取一些必要的严厉措施，但同时要认识到我们有庞大的私人资本市场，最终这将成为恢复信贷流动的关键。”[10]
这不是奥巴马最能言善辩的一场演说，但他清楚地说明了基本的原则。“国家的核心投资需求”取决于“私人资本”。政府刺激措施中的支出，不论是用于基础设施还是用于教育，都不是最主要的。真正至关重要的是让银行重新站起来。奥巴马承诺的“严厉措施”，将由财政部部长蒂姆·盖特纳来执行，在盖特纳听来，奥巴马的讲话非常中听。对盖特纳来说，银行国有化从来就不是一个选项。2008年，在纽约联邦储备银行任职时，他曾经目睹了市场恐慌的程度。他亲眼看见了贝尔斯登、房利美和房地美引发的骚动。那年的10月13日（星期一）下午，当保尔森、伯南克和希拉·贝尔迫使银行家接受不良资产救助计划的资金时，他也在场。这些已经足够。在盖特纳看来，在2009年进一步推动银行国有化将是一个“严重的政策错误”。[11]
尽管奥巴马和盖特纳团结一致，反对采取瑞典的做法，但是，考虑到民众的不满情绪日益高涨，以及有关纾困计划的丑闻不断曝光，未来的路还很不明朗。奥巴马政府的主要经济学家拉里·萨默斯和克里斯蒂娜·罗默却被瑞典的例子吸引，保罗·沃尔克也是一样。也许，美国金融体系需要的是在国家所有制下进行短暂而剧烈的重组。讨论变得如此激烈，以至于在2008年3月15日的下午，白宫召开了一场会议来消除分歧。[12]奥巴马旁观了这场会议，辩论中你来我往，持续了好几个小时，直到奥巴马不耐烦地宣布他还有其他事情要处理，希望在当晚结束前能得出结论。在总统离开会议室后，这个问题就由满嘴脏话的幕僚长拉姆·伊曼纽尔决定。如果按照瑞典的做法进行银行重组和全面的资本重组，需要投入7000亿美元，“我他妈的不会让这件事发生”。在不良资产救助计划和经济刺激计划出台后，医疗改革正在进行中，伊曼纽尔无法要求众议院的中间派民主党人支持增加支出。经济学家们必须想出其他方案。
到了2009年，问题不在于投资银行，它们已经恢复盈利了。问题在于境况不佳的商业银行。花旗集团是最糟糕的。因此，会议同意将不良资产救助计划的剩余资金集中用于支持花旗集团的“解决方案”，而不是对整个美国银行体系进行全面重组。这个规模过大的庞然大物应该被拆分、缩小规模和重组，并将最糟糕的资产转移到坏账托收银行（bad bank）[*]。在没有告诉美国联邦存款保险公司的希拉·贝尔政府的内部讨论有多么激烈的情况下，萨默斯试探着向她表明了为花旗最糟糕的资产创建一个8000亿美元的坏账托收银行，并让其股东进行自救的可能性。[13]当天晚上的晚些时候，奥巴马批准了针对花旗的计划。财政部负责拟定细节。这应该是一个重大计划，因为花旗的规模非常庞大。1998年，在与旅行者集团合并后，花旗就为“无聊的”商业银行业敲响了丧钟。通过鲁宾，花旗与民主党有着紧密的政治联系。第二天，当美国国际集团向高层支付红利的丑闻爆发时，要求采取行动的压力开始加大。奥巴马勃然大怒。他想要采取行动，于是把美国前十三家银行的老板都召集到白宫来开会。[14]
此时此刻，华尔街真正担心的是奥巴马政府会对它们开战。考虑到银行是多么不受欢迎，开战可以成为一个不错的政治手段。但是，这并没有发生。尽管总统在3月15日批准了这个决定，但盖特纳从未同意重组花旗。从来没有人拆解过像花旗集团这样复杂的银行。目前尚不清楚财政部是否有资源和法定权力来完成这项工作。然而，旷日持久的重组会令市场恐慌。奥巴马最亲近的一位顾问在事后的分析报告中表示，财政部是在“慢吞吞地处理”针对花旗的提议。[15]虽然这个做法近乎违抗总统的命令，但奥巴马并没有表现出要将自己的意愿强加于人的倾向。正如他对“瑞典案例”的言论所表明的，他在银行业问题上绝不激进。3月27日，当奥巴马与银行的首席执行官们对质时，气氛十分冷淡。不过，奥巴马把这些人叫到华盛顿，并不是要惩罚他们，而是要规劝他们。他呼吁银行家们在薪酬和红利方面有所克制。“帮助我，也就是帮助你们自己。”奥巴马请求道。当几位首席执行官为他们领取过高的薪酬提出惯常的理由时，如业务规模庞大、风险高，而且要在国际人才库中竞争，总统愤怒地打断了他们：“先生们，发表这些言论的时候最好小心一点。大众并不买账……我的政府是挡在你们和举着干草叉的大众之间的唯一屏障。”[16]
2009年春天，奥巴马和盖特纳没有采取攻势，而是将自己定位为美国金融体系的最后一道防线。他们给自己下达的任务是平息“暴民”。当然，扮演好警察的角色是一种经过检验并且可靠的谈判策略，但它通常结合了苛刻的条件。总得有人扮演坏警察的角色。在2009年，值得注意的是，奥巴马政府并没有就向银行提供保护附带苛刻的条件。令老练的华尔街交易商惊讶的是，3月27日，谈判桌上的唯一条件就是他们需要自愿限制薪酬。这甚至比半年前保尔森要求他们接受不良资产救助计划时提出的条件还要低。事实上，2009年春天，如果说真的有人在挥舞干草叉，那么他们一定不是反对银行的左翼人士，而是右翼民粹主义者。在福克斯新闻网的大力关注以及友好的商业寡头的慷慨资助下，他们正在自发地组织茶党运动。他们的愤怒对象不是华尔街，而是白宫的自由派。令人不安的事实是，奥巴马的幕僚们并没有高举自己的干草叉。盖特纳承认，右翼谩骂他们，左翼怀疑他们被华尔街操控，政府发现自己在政治上“孤立无援”。[17]
在担任财政部部长之初，盖特纳常常被人们形容是前高盛人。[18]鉴于保尔森和鲁宾的先例，这也是意料之中的事情。盖特纳看起来就是那样的派头。他成熟、风华正茂，而且有着老练的投资银行家具有的好斗精神。纽约联邦储备银行的日志显示，在美联储任职期间，盖特纳定期与花旗的高管们交流，而他的导师罗伯特·鲁宾在这些场合是最引人注意的。[19]在担任财政部部长期间，盖特纳继续维持了这样的习惯。[20]不过，正是由于有着华尔街的从业背景，他的公职生涯一直持续到了2013年。他也为此感到自豪。盖特纳认为自己不是一个银行家，而是一名战士，一个坚韧的人，他为国家经济和美国民众的利益服务，不惜为了民众的利益而弄脏自己的手，还愿意为此承担道德责任。但是，盖特纳又是怎样定义民众利益的呢？首先，也是最重要的一点，他承诺维持“金融体系”的稳定，因为没有稳定，整个经济注定会崩溃。[21]这是他最重要的信仰。美国的利益和金融体系是一致的。为了解释他的行为，我们不需要假定他被特定的银行操控。正是他对金融体系的承诺，决定了花旗集团不应被拆分。更重要的是，关键的金融监管机构和政府也必须得到保护。当盖特纳反对银行国有化时，他的目的是保护货币主管机构，就像保护任何一家银行一样。对华尔街全面开战，将很容易演变成对监管机构的攻击。在2009年，“审计美联储”[†]是左派和右派共同的作战口号。
在盖特纳的领导下，财政部对危机的反应不是通过分拆最大的银行来解决“大而不倒”的问题，也不是通过政治化的监管来谋求更广泛的社会利益。相反，财政部的解决方案是提高政府监管机构（包括财政部、重要的监管机构和美联储）的监督和管理能力。如果资本主义金融业是一个既定的事实，那么人们将不得不接受与庞大的银行打交道的必要性，以及接受复杂、快速变化的市场。人们还必须承认，这个体系容易引发危机。事实上，危机是不可避免的，每个人都希望在国家和国际层面建立足以应付危机的能力。2008年，美联储和财政部的行动规模惊人，其影响远远超出了美国国民经济的范畴。在伦敦的二十国集团峰会上，国际货币基金组织得到了自己需要的火力。2009年，财政部的目标是在国家层面上继续整合。正如2008年10月以来所做的那样，这将围绕着资本重组进行。当银行从冲击中恢复过来时，它们就急不可耐地要偿还不良资产救助计划的资金。为了进一步加快速度，美联储和财政部合作引入了一种新的监管机制，即压力测试。紧接着，政府将施加强大的政治力量，力促国会通过立法，以便让监管金融稳定的业务可以合法化和规范化。随着2008年的严重危机逐渐成为人们的回忆，大型银行和政府之间的新关系将被永久确立。
二
纯粹是因为内部目的，纽约联邦储备银行曾有一段时间常常与华尔街的主要银行进行危机模拟。[22]2009年2月，在作为财政部部长发表的第一次重要演讲中，盖特纳宣布这些所谓的压力测试将作为公共政策得到全面执行。美联储和财政部将检查并确认在美国运营的每一家大型银行的稳健程度。为此，美国的所有大型银行都要提交账目以供检查。然后，美联储和财政部官员将这些数据应用于金融灾难的情景假设，估算银行可能遭受的损失，以及为了抵御冲击需要动用的资源。实际上，财政部和美联储将使自己成为首要的信用评级机构——“穆迪美国”——并成为私人公司信誉的官方仲裁者和美国金融体系的信心守护者。[23]那些被证明有风险的银行，将被强制筹集额外的资金。那些无法在私人资本市场筹集资金的银行，将被要求接受不良资产救助计划的注资。
通过拒绝采取瑞典的做法，奥巴马总统向美国的“数千家银行”表明了态度。事实上，在奥巴马发表讲话的时候，美国一共有6978家商业银行正在运营。但是，对盖特纳和伯南克来说，这些银行并不重要，它们由联邦存款保险公司管辖。对于系统稳定性而言，最重要的是19家资产超过1000亿美元的大型银行，它们的总资产大约有10万亿美元。彻底调查这些无比庞大且复杂的机构将是一项艰巨的工作。此外，压力测试也是一项更具策略性、快速变化的工作。经过一番紧急的努力，一个由200名银行审查员、监管人员和分析师组成的临时团队对账目进行了大致检查。[24]他们采用的危机情境远非世界末日那样的灾难。他们假设，GDP将只降低2%至3%，失业率将升高到8.5%，房价将下跌14%到22%。后来，这些假设被证明过于乐观了。但是，即使从这些数字和它们所暗示的违约概率出发，也足以得出令人警醒的结论。除了2009年春天已经确认的3500亿美元的损失外，根据压力测试的情境，到2010年底，预计银行可能还会减损6000亿美元的资产。这就提出了真正关键的问题：要让银行安全度过危机、重建市场信心，需要多少资金？这是一个需要判断的问题。财政部和美联储权衡了一系列选项，少则350亿美元，多则1750亿美元。然而，风险在于，如果它们宣布出现了巨大的资金缺口，那么这会动摇市场的信心，而且不可逆转。另一方面，如果宣布的数字太低，那么这将损害人们对压力测试的信心。[25]
根据内部报告，最初的估算让银行圈十分震惊。美国银行面临500亿美元的额外增资要求。花旗集团被要求筹集350亿美元。富国银行对最初170亿美元的增资要求感到沮丧，甚至威胁要提起诉讼。最后它们同意了一个经过讨价还价的妥协金额。到目前为止，美国银行的压力最大，需要筹集339亿美元才能离开“急诊病房”。富国银行的增资数额最终确定在137亿美元。该公司的高级财务官员说：“最后我们同意了这个数字。但我们未必喜欢这个数字。”[26]境况不佳的花旗集团则有更多的理由对最后达成的交易感到满意。考虑到未来的收入流，花旗需要的资金最终降低到了55亿美元，这个数字还算适度，是最初数字的七分之一。[27]这只比花旗当年支付的红利多了一点点。经过好几个星期的讨价还价，2009年5月7日，民众被告知美国的大型银行一共需要筹集750亿美元，这个数字在可控的范围内。
压力测试是一种谨慎协调的做法，它始于精确的会计计算，终于讨价还价和信心博弈。[28]不论是被迫的，还是满心欢喜地发现财政部和美联储很有帮助，市场的反应都很好。非常安全的AA级公司债券与银行以Baa级债券借款所支付的价格之间的利差从6%下降到3%，从而降低了融资成本。在消息公布后的第二周，银行股持续上涨10%，最强劲的银行借此机会立刻筹集了200亿美元的额外资金。6月19日，前9家银行偿还了借款并退出了不良资产救助计划。在接下来的几个月，仍在救助计划中的8家银行（包括庞大的美国银行和花旗集团）用尽了会计账目中的所有招数，在高度合作的美国国税局、美联储和财政部能够提供的一切帮助下，退出了不良资产救助计划。[29]在2009年12月非同寻常的两个星期里，花旗集团、美国银行和富国银行竞相通过发行普通股筹集了总共490亿美元。美国银行发行了193亿美元，是美国历史上规模最大的普通股发行。[30]这些股票充斥着市场，如果把发行时间延长几个月，那么它们可能会以更低的成本筹集到更多的资金。但是，当局急于结束不良资产救助计划，并且对于银行来说，时间是至关重要的。越早偿还财政部的借款，就能越快摆脱不良资产救助计划施加的薪酬限制，从而留住和争夺人才。希拉·贝尔懊丧地说道：“一切都是为了红利。”[31]
这是政府喜欢的剧本。政府稍做干预，就能让私人企业发挥带头作用，从而避免了国有化。正如奥巴马承诺的那样，“私人资本”将“满足这个国家的核心投资需求”。但是，这个庆祝性的叙事掩饰了这个行动造成的不明确的后果。压力测试让美国金融界的顶级银行的账目接受介入式审查（intrusive scrutiny），这种审查由政府挑选的银行监管机构来主导，而不是由民众和市场来执行。出于同样的原因，压力测试对以营利为目的的私人商业活动提供了官方批准。它昭示了一种全面的、预见性的监管新体制，同时也揭示了美国国家机器和大银行之间的纠葛。从官僚机制的角度来说，这种做法可能惹眼又代价昂贵，它让那些接受测试的银行背负了繁重的负担，但是，它也授予了特权，特别是暗示性的承诺：通过压力测试的银行被美联储和财政部认为是安全的。如果出现危机，通过了测试的银行的援助请求很难被拒绝。在这些受到高度监管、获得密切支持的实体中，不可能发生突然的、不可预见的破产。随着风险的消除，这些银行可以用明显低廉的成本来发行股票和借钱。一项研究估计，在危机之后，大型银行在融资成本方面的优势比小型银行高出了两倍以上，从0.29%提高到了0.78%。对于规模最大的18家银行来说，这意味着每年至少获得340亿美元的补贴。[32]
三
因此，市场喜欢这个消息也就不足为奇了。很显然，银行安全了。得到主管机构的暗中支持，银行最终稳定下来。这为考虑长期解决方案赢得了时间。奥巴马政府可以着手应对金融改革的巨大挑战了。
政治风险很高。到了2009年夏天，白宫迫切需要一场“胜利”。从政治的角度来看，刺激计划是一个失败。医疗改革正面临无情的反对。金融改革作为一项政治工程，必然会被定义为必须“完成某些事情”。这促使盖特纳的财政部和以拉姆·伊曼纽尔为首的白宫政客之间形成了一个邪恶的联盟。除了同样好斗、喜欢讲脏话外，伊曼纽尔和盖特纳专注的事情不同，但能够互补。对于政治调停者伊曼纽尔来说，最重要的是“在积分榜上得分”，金融改革的内容是别人的问题。相反，盖特纳对国会持怀疑态度，对他来说，最重要的是通过一项立法，尽可能少地向“民粹主义”政客赋予新的权力，并让专业监管机构的自由裁量权和火力达到最大。然而，为了实现这个目标，财政部必须与国会合作，特别是两个关键委员会的主席：众议院的巴尼·弗兰克和参议院的克里斯·多德。他们也必须和联邦存款保险公司的希拉·贝尔等重要的监管人员周旋。他们必须获得（社会）活动人士的支持，尤其是哈佛大学的法学教授、消费者权利活动家伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Ann Warren），同时还要抵御历来存在的银行业游说团体。[33]
结果，一份长达849页的庞大法案出台了。[34]这就是《华尔街改革和消费者保护法案》，通常被称为《多德—弗兰克法案》。该法案并没有提供一个一以贯之的论点，而是列举了一系列危机诊断的纲要。危机是由对消息不灵通的借款人进行大规模的掠夺造成的吗？在这种情况下，需要成立一个由伊丽莎白·沃伦领导的消费者金融保护局（第10部分）。是场外衍生品交易的不透明导致了系统崩溃吗？在这种情况下，需要规范一个透明的、基于市场的衍生品交易市场（第12部分——华尔街的透明度和问责制）。是抵押贷款证券化的延伸链条中责任心崩溃所造成的毒害吗？在这种情况下，需要证券化机构也持有证券化商品（第9部分——投资者保护）。银行的规模庞大是一切问题的根源吗？银行真的是太大而不能倒吗？在这种情况下，应当限制对银行的救助，让整个行业为此付出代价（第2部分——有序清偿机制），并限制银行的进一步增长（第6部分第622和623条）。投资银行拿客户的钱去赌博了吗？如果是，那么我们要做的就是采用沃尔克规则[‡]，禁止“自营交易”，恢复20世纪30年代对商业银行和投资银行进行分隔的模式（第6部分——沃尔克规则）。与2007年至2009年危机有关的所有理论都产生了很大的政治反响。它们全都被纳入了冗长的《多德—弗兰克法案》。其中许多措施都是合理且有价值的，它们纠正了金融服务业的一些严重失衡。但总体而言，它们几乎没有涉及批发融资影子银行体系的崩溃，而后者才是2008年压垮房地产市场的真正原因。
财政部对这场危机的应对机制有了更清晰的认识。财政部想要更多的资本，更低的杠杆，更多的流动性，而且希望和美联储获得更加集中的权力，以便应对下一次危机。它在2009年夏天发布的蓝图中阐明了这个愿景。[35]这份蓝图在许多方面与《多德—弗兰克法案》有很大差异，但这并非偶然。这份蓝图遗漏了很多战略性的内容。盖特纳毫不掩饰地提到，“我们不想让国会设计新的资本比率、杠杆限制或流动性要求。无论它们有什么缺陷，监管机构都更有能力”决定那些技术问题。“历史证明，国会山太容易被金融行业的影响力和当前的政治所左右；因此，我们认为，不应该由国会山来校准金融体系的减震器，这项工作对他们来说太复杂了。”[36]换句话说，财政部和美联储所知道的危机的主要驱动因素被排除在了立法议程之外。财政部希望国会提供的是法律权力，盖特纳认为2008年9月的关键时刻缺乏的正是这种法律权力。如果挑战是在华盛顿和华尔街之间构建一种更可持续的共生关系，那么在财政部看来，最好是通过行政和监管的方式，而不是通过国会的角力。
在2009年夏天的提案背后，财政部的想法是协调监管机构，但它很快意识到，这将面临联邦存款保险公司和国会内部的顽强抵制。它们都非常怀疑美联储和财政部与华尔街串通一气，也怀疑盖特纳希望获得更大的权力。为了确保集体责任，希拉·贝尔和巴尼·弗兰克坚持要求，对整个体系的监管不应当仅由财政部和美联储执行，而应当由金融稳定监督委员会执行，这个委员会由财政部主持，并汇集了所有关键的监管机构。这个由委员会来进行危机监管的想法让盖特纳大为震惊。但是，事实上，这个委员会获得了盖特纳想要的很多权力。它将有权认定具有系统重要性的机构，可以将这些机构置于一个高度监督和管控的制度之下，包括定期进行压力测试。如果某个大型银行即将引发系统性危机，那么委员会拥有广泛的管理干预权。而且，所有具有系统重要性的机构必须事先准备好“生前遗嘱”（living wills）[§]，安排如果破产应当如何解决。这些监管和控制措施还可以延伸到在美国经营的外国银行。
在盖特纳对未来监管的设想中，美联储将发挥关键作用。但是，从政治的角度来看，这是一种责任。如果说危机削弱了美联储在民众心中的地位，那么这种说法有些轻描淡写。危机造成两极分化，并在适当的时候颠覆了该机构的政治。[37]2008年，伯南克和他的前任艾伦·格林斯潘一样，在共和党人中比在民主党人中更受欢迎。到了2010年，两党都不喜欢他，而且在右翼，茶党的声势越来越大。同时，对奥巴马来说，伯南克是他渴望的两党合作的象征。2009年8月，总统宣布提名伯南克连任美联储主席。当年年底，《时代》（Time）杂志提名伯南克为年度人物。[38]但是，这些都没能让伯南克得到共和党右翼和民主党左翼的支持。[39]2009年12月和2010年1月，参议院就伯南克连任一事发生了激烈的冲突。为了争取支持，白宫动员沃伦·巴菲特等有影响力的人物来为伯南克游说。更糟的是，与此同时，伯南克本人正在打电话，努力阻止克里斯·多德的参议院金融改革法案的草案，这个草案将剥夺美联储对最大型银行的监管权。[40]
为了保住美联储在金融治理中的核心地位，伯南克和盖特纳被迫做出了牺牲。他们不情愿地同意成立一个单独的消费者金融机构——沃伦的消费者金融保护局。[41]这使改革运动取得了重大胜利，也引来了游说者的炮火攻击。而且，它与盖特纳和伯南克所追求的系统稳定的愿景基本上无关。只要能继续监管资产负债表超过500亿美元的银行，那么他们可以放弃对信用卡和消费者贷款的监管。实际上，消费者保护和宏观审慎监管之间可能存在矛盾。正如拉里·萨默斯对奥巴马提到的：“航空安全委员会不应该负责保护航空公司的财务生存能力。”[42]这话很公平，但是仍需要进一步的评述。虽然有很多安全机构，但事实上，没有任何机构负责确保航空公司或除银行以外的任何行业的财务生存能力。航空公司应该管好自己的财务。然而，盖特纳和萨默斯倾向于回避这种想法的影响。
在雷曼破产后，财政部最关心怎样才能安全地控制破产的大型银行。盖特纳认为，没有什么能够取代最终在2008年10月稳定局势的组合措施——联邦存款保险公司广泛的担保权力、美联储的一般流动性支持、美联储和财政部精心安排的资本重组和损失防范措施。这场危机表明，与进行救援相比，为那些银行设立资源充足的处理机构更为重要。但是，国会的气氛很糟糕，而且希拉·贝尔坚决反对。最终，《多德—弗兰克法案》体现的是对2008年的做法的严正拒绝。不会再有用纳税人的钱来进行救助的方案了。美联储可以提供广泛的流动性支持，但不能为特定银行提供量身打造的援助工具。与总统和美联储沟通后，财政部必须把破产的机构置于联邦存款保险公司的控制之下。它将继续运营破产的银行，但会分拆并出售破产银行的部分业务。财政部保留了一项监管工作，它将负责向联邦存款保险公司的解决方案提供所需的资金；在危机结束后，它将通过对金融业征税来收回成本。伯南克和美联储认为这个协议可以接受。美联储主席一直对自己不得不根据第13（3）条的紧急情况条款采取特别干预感到不满。在盖特纳看来，这是一个令人担忧的限制。与以往一样，盖纳特再一次把金融危机和国家安全进行了类比：“总统被赋予特殊权力，以保护我们的国家安全不受威胁。这些权力附带精心设计的限制，但它们使得总统能够在极端情况下迅速行动。国会应该给予总统和金融应急人员必要的权力，以保护国家免受金融危机的破坏。”[43]
盖特纳认为，“赎罪议程”[¶]中的“民粹主义愤怒”是令人分心的危险事项，让人不能集中精力于应对危机的技术性问题。[44]但是，危机造成的悲伤和痛苦是一股不可小觑的力量。它们在美国社会掀起了波浪，2010年初，《多德—弗兰克法案》遭遇了在国会中艰难通过的关键时刻。房地产泡沫破裂已经三年了，信贷紧缩和大规模失业的全面影响正在显现。在2007年到2009年，有250万套房产被止赎，而且这还没有到达顶峰。2010年初，370万个家庭迟缴抵押贷款超过90天。还有数百万人勉强维持生活，他们拖欠了一两个月的还款。在接下来的12个月里，有117.8万套房将会被止赎，这是危机中最糟糕的一年。由于房价仍在下跌，越来越多的房产变成了负资产。正如一位分析师在2010年初所说：“我们现在正处于极度脆弱的时刻。人们对房产的眷恋正在化为乌有。”[45]在佛罗里达州等受打击最严重的地区，足足有12%的房产被房主放弃，或者因为止赎而被银行没收。这些房屋进入止赎程序的速度是如此之快，如同半自动化的法律流程，但结果证明这些程序存在严重的缺陷。在一场噩梦般的行政和法律纠纷中，越来越多的受害者被卷入了这场危机。
华尔街和普通民众的财富对比越来越让人难以接受。大型银行得到了救助。一些最肆无忌惮的老板可能会面临法律诉讼，但他们的人生并没有被摧毁。他们可以退休，过着富裕舒适的生活。[46]没有人进监狱，而那些位居华尔街顶端的人显然毫无羞愧之心，他们立刻恢复了原来的生活。2009年的红利比以往任何时候都要高，顶级投资银行、资产管理公司和对冲基金的高管领取的红利达到了1450亿美元，而在2008年，他们领到的是1170亿美元。[47]高盛为股东赚得134亿美元的利润，向员工发放了162亿美元的薪酬和红利。[48]令人震惊的是，就连2009年亏损高达16亿美元、仅靠政府援助才生存下来的花旗集团，也发放了50亿美元的红利。银行家们乐于把过去抛在脑后，但美国民众却无法释怀。2010年春，华尔街在民众中的支持率只有6%。[49]监管机构及其律师终于弄明白了过去三年所发生的事情的根源。2010年4月16日，美国证监会宣布，将起诉高盛误导投资者，向投资者出售劣质的抵押贷款担保证券。这个公告引起了轩然大波。终于有大公司要接受应得的惩罚了。然而，让政府尴尬的是，《多德—弗兰克法案》最终在国会获得通过，靠的不是财政部和白宫的推动，而是新一轮的民愤。
2010年春天，民众情绪高涨，以致财政部、中间派民主党人和商业游说团体不得不联合起来，在最后一刻阻止了一项提案，该提案禁止联邦存款保险公司担保的银行参与任何形式的衍生品交易。对于最大型的银行来说，这真的是代价高昂。最终达成的妥协方案规定，“推出”10%危险性最低的衍生品。同样的，最后一刻提出的另一项提案（该提案通过为银行资产负债表的规模设定上限来解决“大而不能倒”的问题），也在银行业委员会上被克里斯·多德和其他“温和派”盟友给否决了。但是，有一个后来提出的修正案最终变成了法律，即2010年5月的《柯林斯修正案》。[50]这个修正案由联邦存款保险公司在幕后起草，要求无论美联储和监管机构为最大型的银行设定何种资本标准，至少应达到为联邦存款保险公司所监管的小型银行设定的水平。希拉·贝尔希望消除对大型银行的偏袒，《巴塞尔协议Ⅱ》是这些偏袒的依据。她还希望确保资本标准不仅适用于商业银行的子公司，也适用于控股公司。但是，美联储和财政部拒绝了。它们坚持认为，设定资本要求是它们的监管特权。银行大声疾呼，声称新的资本标准将迫使它们削减1.5万亿美元的信贷。最后，在众议院和参议院的和解过程中，参议员苏珊·科林斯（Susan Collins）和贝尔在多德的支持下取得了胜利。
四
2010年7月21日，奥巴马签署了《多德—弗兰克法案》，该法案被誉为20世纪30年代以来最重要的监管法案。批评人士嘲笑它没有设立一个很高的标准。对于这个充满了妥协的混乱法案，人们很容易产生怀疑，该法案包含的内容和遗漏的内容一样多。而且，在法案获得通过后，不连贯性问题将变得更加严重。当法案还在国会进行审理时，银行业游说团体意识到人们的情绪有多么高涨，于是退缩了。他们非常清楚，法案的成功通过仅仅是第一局。一旦法案被写入法典，以及关于如何执行的争论在幕后展开时，他们就会蜂拥而上。由于议题本身的复杂性、监管机构之间的冲突以及游说团体的激昂叫嚷，《多德—弗兰克法案》的实施陷入了困境。
总而言之，《多德—弗兰克法案》呼吁监管机构为金融行业制定398条新规则。于是，每个机构都成为利益相关方不择手段争取的游说目标，这些利益相关方现在可以在国会辩论的聚光灯外开展活动。2013年7月，也就是该法案通过三年后，在规定的398条规则中，最终只敲定了155条。[51]备受争议的沃尔克规则就是一个很好的例子。[52]如何在银行内部划分部门，将客户的资金与自营交易隔离开来，是一项技术性很强且颇具争议的业务。即使怀有全世界最美好的意愿，要想让银行在为客户做市和代表自己交易之间划清界限，几乎是不可能的。结果就是，出现的并非一条“明确”的监管界限，而是罗夏墨迹测验[**]中的墨迹图。直到2013年12月，也就是《多德—弗兰克法案》通过1238天后，五个监管机构才就基本的沃尔克规则的措辞达成一致。[53]结果产生了一份71页的文件，外加900页的解释说明。当银行被要求证明自己没有违反规则时，它们并没有被充分告知应该做什么。到底哪些证据可以用来证明自己是合规的呢？这个问题有待进一步的谈判。[54]律师能够提供的最佳建议是，由银行自行决定所能接受的“监管风险容忍”水平。在2010年7月通过该法案，以及在2013年12月发布“最终”版的沃尔克规则后，2014年又开始了新一轮讨论，即发布解释这些监管风险的“指导文件”。唯一清楚的是，这将产生对合规管理人员和公司律师的巨大需求。摩根大通的杰米·戴蒙在著名的抱怨中描述说，为了协商新的“体系”，银行家不仅需要律师，还需要精神病医生。[55]
《多德—弗兰克法案》不只是让银行家们感到焦虑。盖特纳也担心，这项法案在危机中将如何发挥作用。他认为，以联邦存款保险公司为中心的正式解决程序会阻碍危机的应对。但是，这使危机预防得到了重视，而这正是《多德—弗兰克法案》带来的真正重大的变革。它使从2009年春季开始的压力测试机制延续下来，并使这个机制制度化，因此，它成为被称作“宏观审慎监管”的新型治理的先驱之一。[56]它要求对银行进行评估，不仅要评估它们的商业模式，还要评估它们对宏观经济稳定的影响。相反，在评估宏观经济情景时，则是根据其对关键银行的影响来进行考量。此后，金融危机的风险不再是对新兴市场经济体进行临时干预的问题，就像20世纪90年代那样。它成为二十国集团的成员国政府持续关注的问题。《多德—弗兰克法案》创建的金融稳定委员会向美联储、财政部和其他监管机构提供了一个平台，用于发展这种新的监管和控制形式。随着政府监管机构对现代金融的了解愈发成熟，银行建立了庞大的合规团队，每天与监管机构互动。正是在两者的互动中，真正关键的工作才得以完成，也就是为对金融稳定至关重要的三个参数——资本、杠杆率和流动性——定义规则。这是一种错综复杂的关系，里面充满了利益冲突。对美国的保守派来说，这是高尚的企业自由主义变成假公济私的自由企业主义的时刻。[57]而且这已经超越了与官僚机构互动和旋转门[††]（其连接着监管机构、律师事务所和银行）的社会学范畴。要想了解这种纠葛的逻辑有多么严密，只需回顾2009年5月最初的压力测试。
很明显，认可具有系统重要性的银行核心团体的稳定性，就相当于向它们授予了特权。这将降低它们的融资成本，而这一点正是关键所在。但是，这种做法将注意力集中在表面的增资上，忽视了测试的细节。如果压力测试的目的是恢复银行的财务健康，那么发行新股并不是唯一的选择。事实上，2009年，在根据压力测试情景预测的6000亿美元的损失中，有60%将通过“资本以外的资源”来弥补。压力测试表附带的解释说明显示，这些额外“资源”的主要来源是“拨备前净营收”。[58]拨备前净营收是指利息净收入加上非利息的净收入，减去非利息支出。它和利润不一样，因为它没有考虑损失准备金，但它和利润密切相关。在可预见的未来，美联储和财政部政策的主要关注点之一是，确保美国最大的19家银行能够获得充足的拨备前净营收。这个赌注很大。因为没能产生足够拨备前净营收的银行将无法通过压力测试，需要到市场上筹资，或者接受不良资产救助计划的资金。
通过压力测试，财政部避开了国有化的呼吁和花旗集团的“解决方案”。相反，为了维护金融稳定和最大限度地减少不良资产救助计划资金的消耗，美国财政部和美联储实际上制定了一个政府目标：让银行收入恢复到健康水平。其中的逻辑是无法忽视的。如果金融稳定、通货膨胀控制和就业是当前经济政策的主要目标，那么银行利润就是其中一个关键的变量。利润越高，意味着银行的资产负债表越强劲、稳定。作为压力测试机制的一部分，美联储编制了拨备前净营收的数据，并根据多种宏观经济情景开发了新的模型，用于预测拨备前净营收的发展趋势。[59]
但是，纠葛并没有就此停止。在以银行利润为目标的情况下，监管机构对银行如何处置利润也应该拥有发言权，这是合乎逻辑的。[60]两年后的2011年11月，作为其“综合资本分析和审查”（CCAR）的一部分，美联储发布了一份新闻稿：
美联储每年将评估这些机构的资本充足率、资本充足率的内部评估程序以及资本分配计划，例如股息发放或股票回购。只有当这些机构的资本计划得到监管机构的批准，并且能够证明，在紧张的宏观经济和金融市场情境下，即使在进行了所需的资本分配之后，其仍有足够的财力作为成功的金融中介机构进行运作，美联储才会批准增加股息发放或其他资本分配。[61]
奥巴马和盖特纳或许阻拦了推动国有化的努力，但是，一个真正具有讽刺意味的历史转折是，在苏东剧变之后不到二十年，在全球资本主义经历了20世纪30年代以来最严重的危机后，美国金融业的堡垒在向股东支付股息之前，必须就政府批准的“资本计划”进行谈判。但是，为了维护整个体系的稳定性，恰恰需要这样做。这是一个戏剧性的举动，因为要对一个曾自诩为市场自由推动者的行业实施介入式监管。还有一点从一开始就非常清楚，那就是无论美国采取了怎样的变革，都不会局限在美国国内，必定会辅之以国际措施：因为美国首先要确保自己不会在竞争中处于劣势；其次，美国要确保不将危险行为轻易转移到国外。二十国集团的各国财长在2008年10月的重要会议上确定，不允许具有系统重要性的任何机构倒闭。现在的问题是如何监管这些结构。美国人已经开了个头，而更广泛的框架将由巴塞尔委员会设定。
五
变革的紧迫性令人震惊。从20世纪70年代初的银行业危机，到1988年的《巴塞尔协议Ⅰ》，经历了十四年乏善可陈的谈判。从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅱ》的正式修订程序从1999年就开始了。八年后，当危机爆发时，新标准仍未得到全面实施。但是，《巴塞尔协议Ⅲ》却是按照完全不同的速度进行的。在2008年11月的二十国集团峰会上，与会国第一次呼吁出台新规定。2009年夏天，新的全球金融稳定委员会成立，意大利央行行长马里奥·德拉吉担任主席。20世纪70年代，德拉吉和伯南克曾一起在麻省理工学院接受教育，他大力倡导将金融和宏观经济学结合起来。到了2009年9月，与此有关的技术讨论仍在进行。几周后，就有传言称巴塞尔委员会效仿美国的压力测试，在全球层面认定30家金融集团具有“系统重要性”。[62]这些机构将受到更严格的资本标准限制，需要起草“生前遗嘱”，预先规划出最糟糕情况下的解决方案。2010年11月，这项新规定在首尔召开的二十国集团峰会上获得通过。2011年11月，巴塞尔银行监管委员会公布了第一批全面受制于《巴塞尔协议Ⅲ》的29个具有系统重要性的金融机构的名单。
危机爆发后，这29家总部位于美国、欧洲、日本和中国的机构共有资产46万亿美元，约占全球金融资产的22%。从此以后，它们将面临特殊的监管机制，不仅通过压力测试形式受到国家级监管，而且要受到国际级监管。鉴于2008年金融危机的机制，《巴塞尔协议Ⅲ》重点关注了新的监管领域。为了让它们在面对“回购哄抢”时获得弹性，所有系统重要性机构被要求必须持有重组的高品质流动资产，足够通过出售或回购负担30天的净业务流失。此外，为了减少期限错配，银行需要证明自己有充足稳定的长期融资来源，用以匹配长期贷款账目。《巴塞尔协议Ⅲ》旨在确保银行不会沦落到北岩银行的境遇，庞大的长期抵押贷款资产负债表以不稳定的短期批发性融资为来源。最终，这些内容将成为《巴塞尔协议Ⅲ》具有革新意义但饱受争议的监管条款。但是在针对新监管的第一场战斗中，首当其冲的是经典的资本问题。
全球系统重要性金融机构：资产和一级资本（2012年底）
资料来源：A. Rostom and M. J. Kim, “Watch Out for SIFIs—One Size Won't Fit All,” World Bank (blog), July 1, 2013, http://blogs.worldbank.org/psd/watch-out-sifis-one-size-wont-fit-all. Data: The Banker, July 2012, and bank annual reports.
危机之后，许多支持改革的经济学家呼吁大幅度提高资本比率。[63]经济学家阿纳特·阿德马蒂（Anat Admati）和马丁·赫威格（Martin Hellwig）带头呼吁，应要求银行持有占资产负债表20%—30%的资本，这是其他行业和对冲基金普遍适用的资本比率，这样做会极大提高银行的稳定性。但是这也会显著降低回报率，因此，这将受到全球银行的激烈抵抗，它们可不想变成无聊的金融工具供应商。带头冲锋的是国际金融协会，其成员包括整个全球银行业，涵盖美国、欧洲和亚洲。协会总裁查尔斯·达拉拉（Charles Dallara）是一位富有经验的主权债务谈判家，在20世纪80年代曾是刚刚进入财政部工作的蒂姆·盖特纳的上司。国际金融协会主席约瑟夫·阿克曼是一位独断专行的人物，也是德意志银行的瑞士首席执行官。他们认为，过激的资产重组将减少贷款，进而使经济增长放缓。根据国际金融协会内部经济模型计算，对全球级的系统重要性金融机构提高2%的资本要求，将导致美国、日本和欧洲的GDP减少3%，年度增长将减少0.6个百分点。在经济复苏阶段，实现1%或2%的增长并不容易，因此这是个不祥的预测。[64]当然了，这是一种带有倾向性和假设性的论点，呼吁提高资本要求的人士不得不拿出更加复杂周密的计量经济学模型进行反驳。
在巴塞尔的经济模型大比拼中，希拉·贝尔成为提高资本要求的发言人。瑞士监管机构也站在她的一边。经过瑞银集团几乎破产的危机，加上瑞信的巨大亏损，瑞士非常明白，他们承担不起任何一家大银行破产。[65]美国代表团的其他人没有希拉·贝尔这么激进。最终达成的妥协要求进行大幅度整改，但是绝对算不上激进。新规定要求，所有银行风险加权资产的1级普通股最低基本要求为7%。但是，系统重要性银行必须持有更多资本，这取决于银行规模与其对世界经济的影响。从2014年11月到2019年1月，29家被选择的机构将被要求提高资本对风险权重资产的比例，范围是8%—12.5%，依其各自的系统重要性程度而定。[66]此外，如果压力从债券转移到股份，还可能以可转换证券等形式额外施加3.5%。最重要的是，与《巴塞尔协议Ⅱ》不同，新规定将以两种形式衡量杠杆。基本标准是资本对风险权重资产的比例，银行可以根据神秘的内部公式计算。但是作为稳定性的粗略检验，可以根据银行总资产与吸收亏损资本的简单比率来核实风险加权杠杆。这一比例不能低于股份对资产“杠杆率”的3%。这让希拉·贝尔和持有相同意见的人士非常气愤。在美国，通过《柯林斯修正案》和联邦存款保险公司设定的标准，这个条件被提高了。但是如果巴塞尔协议没能做出更多努力，那么主要原因在不在于美国代表团，而在于欧洲的反对。
自危机爆发以来，德国和法国政府始终对盎格鲁—撒克逊金融措辞强硬，欧盟委员会最终意识到，需要建立金融消防能力。拉罗西埃的金融监管委员会[‡‡]在2009年2月给出报告[67]，呼吁建立全新的欧洲银行监管架构，2011年发展形成四大全新机构：欧洲银行管理局、欧洲证券与市场管理局、欧洲保险与职业养老金管理局和欧洲系统风险委员会，共同执行宏观审慎监管。从机构设置角度来说，这比《多德—弗兰克法案》想要实现的监管要全面得多。然而，尽管拉罗西埃的团队承认庞大的跨境银行给国家监管造成了巨大困难，而且委员会也意识到美国的联邦架构使其在危机管理上拥有明显优势，但是它给出的建议不过是临时责任分担协议，否定了实施共同储蓄保险机制的设想。拉罗西埃委员会提出的愿景是国家措施的协调和协作，而不是银行业联合会。[68]与此同时，尽管欧洲花费了大量努力创建新监管机构，银行业务模式和资产重组方面的进展却无比缓慢。[69]
随着美国的节奏与步伐，2009年5月，欧洲银行业监管委员会（EBS）[§§]宣布，将对欧洲的银行实行“情景规划演练”。但是委员会坚称，这些“不是用以识别单个银行的压力测试”，而且“结果（将始终）保密”。[70]人们有理由担心这会导致更加彻底的调查。银行迫切地想要避免接受政府援助这一耻辱，2008年10月分配给欧洲各地的数千亿用于资产重组的公共基金基本上没有人动。与此同时，处在谷底的银行股票价格让银行通过市场筹集资金变得非常昂贵。因此，早在2009年4月，在对金融危机的第一次令人痛苦的总结中，国际货币基金组织即估算，美国在银行资本重组方面领先很多。[71]根据国际货币基金组织数据，到2010年，欧洲银行除了它们已经承认的亏损外，还面临至少另外1万亿美元的资产减记。这是美国仍未偿付的数字的两倍。在欧洲各地的报道中，甚至流传着更加令人担忧的数字。2009年4月，《南德意志报》（Süddeutsche Zeitung）获得了从德国银行监管机构德国联邦金融监管局（BaFin）泄露出来的报告，德国银行拥有的大量资产在当前状态下是不良资产或者无法出售，总计8160亿欧元。[72]2009年夏天，德国通过新的立法，启动了坏账银行吸收这些不良债务。但是再一次，没有人愿意拿走这些资金。欧洲的行动是促进性的，不是强制性的。总而言之，据国际货币基金组织估算，要重塑稳定性，欧洲银行将需要5000亿到1.25万亿美元，不论是新资本还是累计和留存利润。但是在接下来的一年间，欧洲银行没有积极寻求新资金，而是显著落后于美国的同行们。
资产重组竞赛：美国和欧洲银行股份发行（年化数值占总资产的百分比）
资料来源：D. Schoenmaker and T. Peek, “The State of the Banking Sector in Europe,” OECD Economics Department Working Papers 1102 (2014), figure 8, http://dx.doi.org/10.1787/5k3ttg7n4r32-en.
这个图表令人震惊，它显示了美国银行相比于欧洲银行提高资本的力度是多么大，这是危机第一阶段的一个合适结论。不良资产救助计划加上随后的压力测试，以及《多德—弗兰克法案》和资本规划，让美国银行业体系在强迫性力量的推动下开始复兴。它阻止了更激进的选择。银行仍然大而不倒。不但没有缩小规模或者拆分，到2013年，摩根大通、高盛、美国银行、花旗集团、富国银行和摩根士丹利的规模反而比2008年的时候扩大了37%。[73]政府提供的资源一边倒地用于管理层和股东福利。但是，如果说目的是把美国的银行推出急救室，这些措施做到了。正如盖特纳坚持认为的，对他的稳定政策的最终考验是银行的财务状况，就此而言，记录是毫不含糊的。从2009年到2012年，美国18家最大型银行的共同资金从4000亿美元增加到了8000亿美元。他们将风险批发融资的比率从联邦存款保险公司担保的每美元1.38美元的零售存款降低至0.64美元。同时，现金、国债和高流动性工具资产的资产份额从14%提高到了23%。[74]财政部和美联储最终在2008年10月成功组织的精英封闭决断与合作正在发挥作用。
相比之下，欧洲没有对伤痕累累的银行体系进行全面的资产重组，这个错误成为危机的一个根本转折点。得益于特里谢的欧洲央行提供的低利息贷款，许多银行通过购买收益率更高的政府债券，采取权宜之计来增加利润。但是，欧洲银行没有建立新的资本，这将让它们无法抵御未来的冲击。美国开始稳定了，但是在欧洲，2008年银行业危机将在一年之后与新的危机合流，这一新危机即欧元区公共债务市场恐慌。次级贷款危机和欧元区危机的相关之处在于欧洲银行资产负债表的脆弱性。接连发生的两场危机的结合将成为欧洲经济历史自1945年以来最严重的事件之一。它将动摇欧洲的政治基础，将让在欧洲和美国这两个位于大西洋两端的经济体拉开惊人的距离，也将给跨大西洋关系造成严重挑战。
[*]简言之，即由国家财政支持的、专门解决银行坏账问题的金融机构。作者曾在第7章中提到过“私人坏账银行计划”，该计划寄希望于私人银行自救和互助。——编注
[†]“审计美联储”是肯塔基州参议员兰德·保罗（Rand Paul）推动发起的运动。其主旨是加大美联储货币政策的透明度，废除原有对于美联储独立性的法律保证，使美联储的货币政策受到美国政府的审计和问责。——译注
[‡]由保罗·沃尔克提出，内容主要是限制银行利用参加联邦存款保险的存款（自有资本），直接进行证券交易、投资对冲基金或者私募基金，也就是禁止银行从事自营交易。——译注
[§]又称恢复与处置计划。这一安排在金融危机后已逐步在世界各主要国家普及。——编注
[¶]“赎罪议程”是盖特纳的提法，是尽早推动金融改革以平息民众愤怒的消极表述。——编注
[**]瑞士精神病学家罗夏（Hermann Rorschach）在1921年介绍的投射测验。简言之，在测验中，被试要描述自己看到的10张不同的墨迹图，描述会被计分；测试者根据分数描述被试的精神状态和心理特征。——译注
[††]指的是个人在公共部门和私人部门之间转换角色、为利益集团牟利的机制。这一机制可以被归为两类。一类主要是指公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入联邦政府并担任要职。在政策制定和实施的过程中，他们可能为其曾经代表的团体谋取特别的好处。一类是指前政府官员充当游说者或进入企业公司任职，利用自己与政府的联系来为现在代表的团体谋取利益。——译注
[‡‡]欧盟委员会在危机期间组建了以雅克·德·拉罗西埃（Jacques de Larosière）为首的高级别委员会，就建立涵盖整个欧洲金融部门的监督体系提出可行性建议。拉罗西埃曾在1978—1993年先后担任国际货币基金组织总裁、法国中央银行行长。——编注
[§§]欧盟的一个银行监管咨询委员会，成立于2004年1月，2011年1月后被欧洲银行管理局取代。——编注