Local EPUB Text
第11章 二十国集团
第11章
二十国集团
从澳大利亚到巴西，中国的贸易伙伴都从中国的刺激措施中得到了好处。[1]中国在全球贸易中的比重增加。[2]但是，在认识到中国所付出的努力的规模和意义之后，重要的是，我们不要掉进一叶障目的陷阱。如果我们刚刚把目光从西方移开，就全部投向中国，那么就无法真正把握世界多极化过程的戏剧性和复杂性。1997年至1998年，新兴市场发生了债务危机，如今十年过去了，2008年令人印象深刻的是新兴经济体的政策反应。2008年9月，在纽约举行的联合国大会上，拉美国家的反应最为激烈。但是，在应对危机方面，率先采取行动的则是“新兴亚洲国家”。
一
1997年夏天，亚洲金融危机从泰国开始，并从那里蔓延到东南亚的印度尼西亚、马来西亚和新加坡，然后又扩散到东北三千多公里的地方，在韩国造成了极大破坏。经过一年的严重衰退，到2000年，泰国、印度尼西亚、马来西亚和韩国都再次实现了增长。按购买力平价计算，这四个国家在1997年的GDP总和为2.3万亿美元；到了2008年，这个数字几乎增长了一倍，达到4.4万亿美元。[3]这使得它们在世界经济中所占的比重（按购买力平价计算），可以与法国和意大利的总和不相上下，或者与美国加州和得州的总和相当。从经济政策的角度而言，东亚经济体可谓模范生。在20世纪90年代的危机后，它们吸取经验教训，实施紧缩的财政政策，积累了庞大的货币储备。在印度尼西亚，1998年的危机引发了苏哈托（Suharto）独裁政权的倒台，该国甚至效仿欧盟《马斯特里赫特条约》的标准，采取了一项财政紧缩措施。[4]尽管财政纪律是种限制，对于需要公共投资的发展中国家来说尤其如此，但是当2008年的危机爆发时，东南亚和东亚地区仍有回旋的余地。[5]这样的余地也正是它们需要的。尽管危机并非起源于亚洲，但是亚洲极易受到全球冲击的影响。
2008年，风险最大的是韩国。韩国著名的出口龙头企业，如大宇、现代和三星等财阀，以及大型钢铁厂、造船厂和汽车厂都受到了严重打击。“危机不是我们引起的，我们却被牵连，受到了损害，”首尔高丽大学的一位教授说道，“我们生活在一个不公平的世界。”[6]但是，无论这种受害感是多么真实，它都不能反映韩国局势的复杂现实。韩国之所以与亚洲其他国家不同，而且像东欧或俄罗斯一样脆弱，是因为韩国金融体系与世界的深入融合。[7]在20世纪90年代的冲击后，韩国央行已经确保积累了充足的外汇储备——2008年夏天达到了2400亿美元。然而，这没能消除韩国金融体系的脆弱性。与欧洲不同，韩国的问题不在于次级贷款。韩国仅持有8.5亿美元有毒的美国抵押贷款证券。[8]资产方面也不要紧，真正的问题在于资产负债表的融资方面。自21世纪初以来，首尔就一直致力于将自己打造为东北亚的区域金融中心。它放开了货币和资本流动。在韩国的银行中，有相当大一部分是由外国投资者所有，而且韩国的银行业也转向了批发融资这种不稳定的新模式，它们在全球美元市场上借入短期资金，然后在韩国以较高的利率进行长期投资。韩国出口的成功以及韩元对美元的稳步升值，使得这种模式更具吸引力。对财阀来说，问题是如何防止它们的美元出口收入贬值。为此，它们借入美元，投资韩国的资产，未来再以更优惠的汇率还清美元贷款。[9]如果短期美元融资保持较为低廉的水平，而且汇率继续像预期那样变动，那么这样的交易是有利可图的。截至2008年6月，由于这种套期保值策略，韩国企业的未偿短期美元贷款达到1760亿美元，比2005年增加了150%。银行部门的负债达到800亿美元，不得不在2009年夏季展期。
当全世界的短期美元贷款市场关闭、美元飙升，韩元与美元的套利交易的逻辑突然发生了逆转。随着韩国企业争相弥补其美元风险敞口，灾难性的周期随之而来。抢购美元导致韩元的价值即刻下跌。当外汇持有量下滑，接近2000亿美元的心理门槛时，恐慌加剧。[10]在2008年夏天到2009年5月间，韩元的价值从1美元兑1000韩元跌落到了1美元兑1600韩元，导致当地美元贷款的成本增加60%。除了破产的小国冰岛，韩国遭遇的贬值最为剧烈。韩国借款人投保的美元债券违约保险（信用违约掉期利差）的成本从2007年夏天的20个基本点（贷款价值的0.2%），升高到了2008年10月的700个基点。[11]如果银行债券的利息负担再增加7个百分点，那么可以预见未来这些贷款将无法再展期。即使是像友利银行这样获得政府支持的银行，也发现自己被回购市场拒之门外。
2008年，韩国经历了出口骤降、货币贬值和大规模流动性紧缩的全方位打击，而亚洲其他地区则没有遭遇同样的情况。但是，2008年的危机仍对整个地区造成了巨大影响。在泰国，金融危机正好碰上了不断升级的政治危机，最终引发大规模示威，中产阶级抗议者占领了曼谷机场。2008年12月，人民力量党领导的政府被通过司法途径罢免，这个政府与流亡寡头、前总理他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra）有关联。由于商品和服务出口（尤其是旅游业）占GDP的近70%，这样的社会动荡使泰国的经济变得非常脆弱。[12]2009年的第三季度，泰国出口同比下降了25%。马来西亚对出口的依赖更大，占到GDP的103%。[13]出口价值超过GDP是有可能发生的事情，因为对于依赖进口原材料和零部件的全球制造商来说，马来西亚是一个组装中心，甚至超过了中国。2008年冬至2009年冬，马来西亚的全球制造部门缩水17.6%。马来西亚的电子组装工厂同比萎缩44%。与泰国和马来西亚相比，印度尼西亚是东盟集团中最大、最贫穷的国家。虽然它的出口仅占GDP的20%，但它主要出口大宗商品，而大宗商品的价格在2008年的夏天开始暴跌。
对于主要受到出口冲击的亚洲经济体来说，应对政策非常简单：财政和货币刺激。这些国家的应对措施都不如中国的规模宏大，但也引人注目。在泰国，在2008年12月的“司法政变”后，新政府上台，这个政府与曼谷的当权派、王室和军方关系密切。新政府领导人是曾就读于伊顿公学和牛津大学的阿披实·维乍集瓦（Abhisit Vejjajiva）。考虑到经济危机对高度开放的泰国经济的影响，以及他本人急需获得合法性，阿披实立刻启动了一项刺激计划。2009年1月宣布的第一阶段的总额为1167亿泰铢，占GDP的1.3%，重点关注大众消费，包括社会保障局发放的“拯救国家支票”、老年居民津贴和公共教育补贴。与此同时，泰国银行将利率降至1.25%（相比之下，1998年危机期间的利率为12.5%），并指示6家国有银行迅速发放贷款，尤其是向小型企业发放。但是，1月份的刺激计划只是一个开始。随着危机加剧，阿披实将刺激计划的规模提高到了400亿美元，以供未来四年使用。这是一个惊人的数字，占泰国2009年GDP的17%。2009年，泰国的预算赤字从GDP的1%飙升到了5.6%。[14]
与严重依赖出口的邻国相比，印度尼西亚在一定程度上受到全球冲击的影响较小。但是，印度尼西亚也是该地区最大的国家，其中央政府很难有效地在广阔且分散的岛屿领土上部署资源。副总统布迪约诺（Boediono）曾担任过财政部部长、印尼央行行长，在他的带领下，雅加达选择了一项主要基于减税，而不是增加政府支出的刺激方案。[15]这意味着，在印度尼西亚的9700万劳动人口和为数众多的4800万小企业中，只有1000万工人和20万家注册纳税的公司将会受益。但是，这个方案对该领域造成的影响是相当大的。按购买力平价计算，减税金额达到了GDP的1.4%。听起来似乎没有多少，但由于印度尼西亚中央政府的预算规模较小，这个数字占到了公共支出的10%。
与泰国一样，当危机袭来时，马来西亚正处于政治动荡中。执政的民族主义政党正在经历一场交接危机。总理阿卜杜拉·艾哈迈德·巴达维（Abdullah Ahmad Badawi）的政府瓦解，接替他的人是强势的财政部部长纳吉布·拉扎克（Najib Razak），这并非巧合。没过多久，纳吉布就宣称2009年春季启动的164亿美元的刺激计划是他的功劳。这是“马来西亚有史以来最大的经济刺激措施”，算上税收减免和担保，总额达到了GDP的9%。[16]人们宣称这个举措朝着振兴新经济模式迈出了重要的一步。在马来西亚独立后，新经济模式就一直引领着该国的经济发展。在外国投资和石化产业繁荣的推动下，马来西亚希望实现跨越发展，成为一个完全发达的经济体，能够与令人羡慕的邻国新加坡相媲美。马来西亚政府采取了税收减免政策，中央银行降低了利率，但是，这个计划的最主要推动者是财政部和马来西亚的主权财富基金国库控股公司。它们放款的主要工具是一马发展有限公司，该基金旨在将海湾地区的石油美元引入马来西亚的国家开发基金，并作为中国国家电网公司的基础设施开发项目的对口单位。在启动时，纳吉布的计划受到了国际社会的广泛赞誉。在瑞士洛桑国际管理发展学院发布的全球竞争力排名中，马来西亚从第18位跃升至第10位，吸引了高盛和花旗的大量投资。高盛位于新加坡的办公室尤其急于提供帮助，它持有一马发展有限公司发行的65亿美元的庞大债券。但后来，经过《华尔街日报》和《纽约时报》的调查，人们发现，一马发展有限公司不仅是马来西亚经济发展的工具，也是高盛收取令人垂涎的费用的工具。此外，它还是马来西亚总理贪污数十亿美元的渠道。[17]
整个亚洲都必须应付出口冲击。让韩国与众不同的是其金融领域的紧急状况。为了抵消美元融资市场关闭的影响，韩国政府被迫在2008年10月提供1000亿美元的外国贷款担保，以及至少300亿美元的其他流动性和支持措施。2008年秋，韩国在应对危机时，动员起来的不仅仅是政府，主要的韩国出口商，例如钢铁生产商浦项钢铁集团、现代汽车和三星电子，都将数亿美元投入了首尔的交易所，以缓解韩元面临的压力。[18]韩国的国家养老金系统自愿购买银行债券，以缓解融资困难。与此同时，韩国总统李明博——他曾担任现代建设的首席执行官——呼吁国民节约进口的化石燃料，并拿出个人美元存款来拯救韩元。在兑换厅的柜台前排起的长队，既显示了韩国民众的爱国主义情结，令人欣慰，也表明了情况的紧急程度。同时，韩国银行（韩国央行）积极干预外汇市场，拼命阻止韩元崩溃。但是，阻止挤兑的最有效的方法是外界的援助。[19]10月30日，韩国银行宣布与美联储启动300亿美元的货币互换额度，使其能够大量标售美元。随着外汇市场不再处于恐慌状态，首尔可以着手恢复银行业。2009年初，韩国政府再次发放了550亿美元的流动性支持，用于银行间贷款，并拨出230亿美元用于银行重组和不良贷款。之后，韩国政府又增加了一只78亿美元的债券市场稳定基金和一只313亿美元的企业重组基金。与此同时，韩国总统李明博不负“推土机”的称号，在2009年初启动了一个庞大的建设项目，预计未来四年该项目的预算将达到940亿美元。[20]重点项目包括大规模投资核电、升级铁路系统，以及总统最喜欢的150亿美元的“四大河流恢复工程”，该工程旨在恢复河床并建造一个新的大坝系统。[21]李明博承诺，韩国将不仅实现7%的增速和40000美元的人均收入，跻身全球第七大经济体（为此，他的口号是“7-4-7”），还将成为“绿色发展”的先驱。
在应对2008年危机方面，整个东亚和东南亚树立起了一个历史性的标志。在1997年的危机中，泰国、马来西亚和韩国曾经低声下气地依赖国际货币基金组织和克林顿政府，现在，它们的自治水平达到了一个新台阶。与中国或西方国家一样，这只不过是技术官僚的能力问题，虽然它们有很多这样的技术官僚。但是，主要的刺激措施归根结底都是出于政治考量。不论各国调动了哪些地方利益，亚洲新兴市场采取的政策反应都是有效的，而且这种新的抗逆能力得到了华盛顿的认可。美联储官员之所以主张与韩国建立货币互换额度，原因之一是相信韩国不愿再次向国际货币基金组织求助。最好的办法还是小心谨慎地接纳韩国，而不是冒着发生政治冲突的风险，这种冲突可能会扰乱脆弱的全球市场。[22]于是，亚洲经济迅速反弹，很快就吸引到新的外国资本。此外，从危机中走出来的韩国和印度尼西亚，成为一个新组织的正式成员，这个新组织是专门为反映多极化全球经济的复杂现实而设计的。
二
二十国集团的成立要追溯到1999年12月，当时的美国财政部部长拉里·萨默斯和加拿大总理保罗·马丁（Paul Martin）发起了一项倡议，希望创建一个全球治理论坛，这个论坛要比国际货币基金组织和世界银行等布雷顿森林体系机构更具代表性，但又不像联合国那样难以管理。20个成员国似乎是个不错的整数。据传，这份名单是萨默斯的助手蒂莫西·盖特纳和前世界银行的常务董事凯欧·克哈维萨（Caio Koch-Weser）起草的。前者当时在美国财政部负责国际事务，后者当时在德国财政部工作。他们参考了GDP、人口数量和世界贸易等数据，在名单上“挑挑拣拣，加拿大纳入，西班牙剔除，南非纳入，尼日利亚和埃及剔除，阿根廷纳入，哥伦比亚剔除，等等”。[23]在八国集团批准这份名单后，他们就会把邀请函发送到相关国家的财政部和央行。在此之前，这没有跟任何国家进行讨论或协商。富有国家决定成立一个更大的俱乐部，于是邀请了12个新成员加入，这让全球治理变得简单。
在21世纪头十年，二十国集团一直是技术专家的顶级论坛。[24]会议常常敷衍了事，一些忙碌的财长干脆选择不参加会议。但是，保罗·马丁孜孜不倦地努力让二十国集团升级成为全面的领导人峰会。他遭到了布什政府的阻止，谁也没有觉得意外，因为布什政府更倾向于与中国进行双边谈判，或者筛选有意愿的成员组成联盟。因此，这个特设政府间论坛成为世界主要经济体应对金融危机的全球平台，远非预先设想的结果。2008年9月，在联合国大会上，法国总统萨科齐提出将八国集团扩展成为十三国集团或十四国集团，增加中国、印度、南非、墨西哥和巴西。法国和日本都倾向于较小的集团，因为这样可以最大化发挥它们的影响力。英国首相戈登·布朗赞成萨科齐的提议，在联合国大会结束后，他在纽约召开了一次临时会议，与白宫制定了一项联合方案。问题是如何让美国参与进来，以及应该把哪个国家纳入。英国赞成二十国集团这一更大的模式，澳大利亚、加拿大和拉美国家也是如此。在9月和10月初各国不协调、混乱的银行救助行动之后，布什政府重新认识到合作的必要性。白宫希望避免在纽约召开由联合国主持的全球大会，因为大会上肯定会充斥着对布什政府的批评。美国希望在华盛顿召开会议，在那里，国际货币基金组织就能以体面的姿态粉饰太平。尽管国际货币基金组织传统上是由欧洲人领导，但投票权重是按照财政贡献计算的，美国因此拥有否决权。布什政府能够接受这样的整体设计。第一届二十国集团政府首脑会议定于11月14日举行，10月22日，会议邀请函终于发了出去。被冠以“单边主义政府”恶名的布什政府，终于在卸任之际不情愿地开启了全球多边主义的新篇章。
对于澳大利亚、巴西、韩国和印度尼西亚这些新加入精英圈子的国家来说，二十国集团是一个令人振奋的旅程。对于美国来说，它承诺至少在主要经济体之间进行最低限度的协调。对中国来说，这是一个获得全球影响力的便利机制，而无须承担过重的责任。然而，二十国集团远远没有得到普遍认可。德国《明镜》周刊报道称，挪威外交大臣约纳斯·加尔·斯特勒（Jonas Gahr Støre）认为，全球重要国家形成的这个寡头集团，是第二次世界大战以来国际组织遭受的一次最大挫折。[25]用他的话来说：“在维也纳会议（1814—1815）上，各大国聚集在一起有效地管理世界，但这个会议的精神在当代国际社会没有立足之地。二十国集团严重缺乏合法性，必须做出改变。”这些言辞很激烈，但在一定程度上偏离了主题。维也纳会议是在法国大革命和拿破仑战争之后恢复旧政权的反动会议。二十国集团确实是一个排他性的俱乐部，但它也是一个新俱乐部，纳入了新成员，其全球地位的提升可能会令挪威这样的欧洲小国反感。二十国集团的组织原则并不是权力平衡或者守旧派的合法性等古老的政权逻辑，就此而言，也不是1945年吸引罗斯福新政者的全球主义逻辑。二十国集团反映了20世纪70年代以来由全球化经济增长创造的新世界。参加二十国集团的国家可能只占联合国成员国的10%，占世界人口的60%，但它们却占据了80%的贸易额和85%的全球GDP，而且这些占比还在不断上升。在二十国集团的内部，各国没有佯称平等，更不用说与其他国家佯称平等了。但是，二十国集团的成员国至少承认彼此是全球经济体系中不可或缺的重要部分。在联合国，二十国集团的排他性引起了一些反对，而当2009年联合国大会就全球经济危机召集自己的委员会时，二十国集团却不加理睬。[26]
联合国面临的冲击在于，它不是一个空谈俱乐部，就是一个哗众取宠的全球舞台。创建一个扩大的“二十国集团”委员会，把所有重要人物聚集在一起，这似乎是一个更加务实的做法。但是，在二十国集团里进行全球治理又会有什么不同之处？2008年11月15日，第一届二十国集团会议在华盛顿召开，这次会议并没有那么鼓舞人心，因为规定的时间太短了。各国首脑围坐在桌旁，发表事先准备好的讲话。在20位首脑各自发表15分钟的讲话后，规定的5个小时过去了。他们的讲话的准则性、中肯度和圆滑世故程度各不相同。德国、澳大利亚和加拿大有的放矢、切中要害。萨科齐则是哗众取宠，要求在多哈回合贸易谈判[*]中采取行动，尽管法国对欧洲农业的保护是世界贸易自由化进程中最大的阻碍。意大利总理西尔维奥·贝卢斯科尼没有谈经济问题，不过，他至少对即将卸任的布什总统表达了美好的祝愿。对于一个“全球”论坛来说，仍然有太多的欧洲人参与其中。[27]巴西和阿根廷很享受在聚光灯下的时刻。他们别有用心，临走时还要对布什总统说些尖酸话。
各国领导人没有进行任何实质讨论，而是批准了一份包含95项事先承诺的清单，其中包括将在来年春季举行第二次会议的协议。也许最重要的是，对于维持开放的全球贸易的必要性，他们措辞强硬。就像20世纪30年代那样，他们不允许保护主义者为所欲为。与会者还同意放弃财政适宜性的狭隘观点，不要去抑制赤字，但没有就协调一致的全球刺激方案达成共识。为什么二十国集团如此重要，似乎是因为它能够成为“强国”为其他全球机构制定日程的通道。2008年11月，全球性的银行监管机构金融稳定论坛与国际货币基金组织达成协议，由金融稳定论坛为金融监管机构制定新的标准，由国际货币基金组织负责监管这些标准的实施，所有金融组织都扩大成员，纳入自信的新兴市场经济体。
三
第一届二十国集团会议没能取得更多成果，一个原因是它召开于美国大选的十天后。在共和党执掌白宫八年后，新当选的总统奥巴马将定下新的基调。但是，奥巴马拒绝抢现任总统的风头。奥巴马上台后会在国际经济事务上摆出怎样的姿态，大家都不清楚。因此，对于下一届美国政府，其他国家只能发挥自己的想象力。戈登·布朗大力游说，为伦敦争取到第二届二十国集团会议的主办权。随着托尼·布莱尔的“新工党”口号逐渐退去，布朗和他的幕僚们迫切地想把自己与新总统的魅力和他对希望的承诺联系起来。[28]但是，布朗的志向不止于此。1933年夏天，伦敦举办了一场世界经济会议。那次大会旨在治愈大萧条的创伤，但被纳粹德国的装腔作势、英国与法国之间的分歧和早期罗斯福新政的孤立主义倾向搞得分崩离析。1933年的伦敦标志着世界陷入了分裂和经济民族主义，这种情况摧残着后来的十年。布朗决心避免这样的命运。为此，英国尽全力推销2009年的二十国集团会议，将它包装成新的布雷顿森林体系。[29]布朗和他的幕僚们吸取历史教训，咨询研究罗斯福和新政的专家，并把凯恩斯的传记放在唐宁街的床头柜上。要让这段历史传奇成为现实，伦敦需要二十国集团的其他成员的配合。然而，有迹象表明一切并不太顺利。
白宫的新团队不喜欢英国向他们殷勤提出的请求。他们没有耐心讨论“特殊关系”。奥巴马政府关注的是太平洋，而不是欧洲。白宫接待的第一位外国访客是日本首相麻生太郎。不管怎样，最重要的是把重点放在国内政策上。奥巴马可能根本没有时间参加二十国集团会议，他的助理在日记中写道，4月4日，他必须前往法国的斯特拉斯堡，参加北约成立60周年的纪念活动。为此，布朗的团队将伦敦的二十国集团会议提前了两天，以配合美国总统的行程。[30]为了做好准备，2009年3月3日，戈登·布朗抵达华盛顿与奥巴马会面，并向国会两院发表了欢欣鼓舞的讲话。他假装伤感地回忆了伦敦的“讨价还价”和一项“全球性的新交易”的达成。[31]他设想的是一个涉及“数万亿美元的峰会”，是精心策划的庞大刺激计划，以提振世界经济，摆脱衰退困境。不幸的是，由于工党的公关机器一门心思只想控制，全球其他国家并不合作。2009年3月14日，当二十国集团的财长们在伦敦参加峰会前的会议时，德国总理安格拉·默克尔顺道来访。结果，让戈登·布朗感到尴尬的是，默克尔和克里斯蒂娜·拉加德精心策划了一场联合反对峰会的行动。德国和法国不仅认为谣传的大规模刺激政策是没有根据的，还怀疑这会被用来掩盖全球议程中更敏感的问题。“法国和德国担心，由于现在关注的重点是世界经济，罪魁祸首——盎格鲁—撒克逊金融体系在市场上的行为——会被放过。”[32]美国希望讨论其他国家的贸易顺差，而不是自己那些危险的银行。
更加令人不安的是中国的反应。到了2009年春天，北京对西方国家缺乏纪律越来越不耐烦。中国政府认为，正是因为美国在赤字方面不计后果才导致了全球失衡。现在，英国和美国非但没有紧缩开支，反而在讨论增加开支。3月23日，在距离二十国集团峰会还有一周时，中国央行行长周小川呼吁建立新的布雷顿森林体系，这个举动震惊了世界。[33]中国参加了1944年的布雷顿森林会议，了解自己的经济历史。[34]在周小川看来，是时候重新审视1944年达成的根本性决定了。正是因为在二战结束时美国拥有妄自尊大的力量，美元才被确立为全球储备货币。从那时起，美国在开支方面随心所欲，积累了庞大的赤字。为了确保真正的稳定，正如凯恩斯在1944年代表英国代表团极力主张的那样，世界需要一个独立于任何国家货币的全球货币单位。周小川认为，最明显的选择就是国际货币基金组织的记账和信贷单位：特别提款权[†]。有了特别提款权，就会有一个真正的稳定之锚，而不会受单个超级大国的摆布。在这个基础上，我们才可以讨论对贸易逆差国家（例如美国）和顺差国家（例如中国）都有约束力的规则。
有人可能会问，为什么中国政府希望改变一种曾给自己带来巨大好处的制度？毕竟，从20世纪90年代起，中国就把自己的人民币与美元挂钩，创造了一些经济学家所谓的“第二代布雷顿森林体系”。[35]华盛顿对此有着较为传统的解读：中国正在搭乘美国的顺风车。不过，这是从西方的角度看待形势。1994年，中国把其固定汇率作为一种防御性措施，当时美国正在实施负责任的财政政策。如果巨大的不平衡从2000年已经开始出现，那么在北京看来，原因主要在于美国不计后果的支出，而非中国对汇率的操纵。中国的出口顺差不一定就完全是好事。至少在北京看来，顺差过度强化了中国以投资驱动的经济增长路线，导致中美之间的贸易更加不平衡。只有在将经济增长的重点转向国内消费时，才会自然而然地出现更加平衡的贸易账户。[36]同时，中国人民银行的货币提议给了美国的新政府当头一棒，也是北京对美国逐渐失去耐心的一个信号。
较之戈登·布朗对20世纪40年代的伤感回忆，中国的自信提议引来了更多注意，这是理所应当的。中国此前从来没有在全球治理的基本问题上提出过如此大胆的提议。中国的提议与法国和俄罗斯的主张相呼应，这两国也在质疑美元本位制。这个提议也与联合国正在制订的计划相符合，这些计划由诺贝尔奖得主、经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）牵头，推动了基于特别提款权的全球货币的构想。华盛顿大为吃惊。[37]在接受记者提问时，奥巴马表示，他认为世界不需要一个全球货币。[38]他的新任财政部部长蒂姆·盖特纳就没有那么谨慎了。为了安抚中国，盖特纳漫不经心地表示，他对于“逐步”将特别提款权更多地用作全球储备资产的想法持“相当开放”的态度。[39]货币市场震惊了。美元兑欧元下跌了1.3美分。这是共和党右翼和福克斯新闻（Fox News）的评论员喜欢讨论的话题，他们声称奥巴马政府正在计划用全球货币取代美元，这令观众大为惊讶。[40]盖特纳在公共关系上得到了一个惨痛的教训。他赶紧改口，在电视网络上承认说，事实上他和他“老板”观点一致。强势美元应继续作为世界经济之锚。
中国提出的“第二代布雷顿森林体系”没有出现在戈登·布朗的二十国集团会议的议程上，这或许并不意外。但是，2008年秋天以来的实际情况也没有得到讨论。这场危机非但没有削弱美元对全球金融的控制，反而进一步强化了它的控制力。[41]在货币市场上，对美国国债作为避险投资的需求推动了美元走高。通过互换额度机制，美联储支撑着整个全球银行体系的流动性。如果伦敦的二十国集团峰会真的确立了第二代布雷顿森林体系，那么以美元为基础的银行体系、互换额度和美联储作为全球流动性提供者的新角色，都将是讨论的中心。这肯定会让欧洲人措手不及，因为欧洲的银行是主要受益者。但是，没有人有兴趣公开这些脆弱的安排。因此，最好还是将全球货币架构这种更广泛的问题完全排除在议程之外。
四
这是一种微妙的平衡。华盛顿知道自己希望合作，但它无意宣扬美联储和美国财政部自去年以来发挥的核心作用。英国想把自己低配版的两国集团的构想捆绑在新总统的身上，让英美关系重新升温。但是，这种想法非常脱离现实。2009年4月1日，当布朗和奥巴马在唐宁街共进早餐后，奥巴马对媒体发表了讲话。他称赞布朗在促成会议方面所做出的外交努力，他说：“如果只有罗斯福和丘吉尔坐在房间里，喝着白兰地，那么谈判会容易得多……但是，那不是我们生活的世界，也不应该是我们生活的世界。”[42]那天早上，默克尔和萨科齐在伦敦强调了这一点。他们早早抵达伦敦，举行了早餐会议，发表了联合声明。用萨科齐的话来说，“法国和德国将同声同气”[43]。真正需要的不是财政刺激，而是对全球金融市场采取真正的严厉手段。萨科齐威胁说，除非会议认真解决避税天堂的问题，否则他将退出。“这与自负无关，也不是任性发脾气，”他说，“这与我们能否应对未来的挑战有关。”他先发制人，阻止英国可能给法国的批评贴上任何标签。默克尔以她特有的方式给听众上了一堂道德课：“从目前的倾向来看，会议不打算处理罪恶的根源。我们需要从这场危机中学到一些东西。”[44]
当天下午，二十国集团首脑在白金汉宫开会，这是一场特大型的怪异表演。不哗众取宠的时候，萨科齐就会招摇地埋头盯着手机。阿根廷总统克里斯蒂娜重申了自己在华盛顿时持有的反资本主义态度。意大利总理贝卢斯科尼吵吵嚷嚷，急切地想要吸引奥巴马的注意力，要不然就要睡着了。默克尔沉着镇定，难以动摇。中国则坚持他们的谈判立场。有几位政府首脑无法用英语流利地交谈，而且大多数首脑对会议材料并不熟悉。在整个会议中，戈登·布朗怒目而视，他睡眠不足，情绪狂躁，几近崩溃。据说，作为闭会环节的主持人，布朗的表演专横、热情洋溢，让好几个目击者认为这些表演不太合适。布朗很幸运，因为奥巴马参加了这场庄重的、约定好的第二届会议。不过，在好几个议题上，谈判都面临着破裂的危险。尽管整个过程没那么赏心悦目，而且有时还很怪异，但在4月2日主要会议结束时，第二届二十国集团峰会还是取得了一些成果。
会议的公报从开头到结尾都在泛泛而谈，陈述了危机的规模，承诺合作以避免保护主义，以及牢记广大民众的利益，至少是保护最不发达国家的利益。这些都是陈腔滥调。公报中真正涉及政治的部分从金融改革的章节开始。峰会决定成立全球金融稳定委员会，制定改进的规章制度，规范不起作用的私人信用评级机构。因此，二十国集团还确定了自己作为实际领导机构的角色，为巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织和其他全球治理机构设定议程。由于德国和法国决定阻止讨论协调一致的财政刺激计划，而且对于美联储在提供全球流动性方面所扮演的角色，公报似乎有意保持了沉默，因此，布朗和奥巴马需要通过国际货币基金组织来提供扩大的刺激计划。国际货币基金组织的总裁多米尼克·斯特劳斯—卡恩（Dominique Strauss-Kahn）是一个雄心勃勃的人，他非常高兴该组织能够发挥领导作用。但是，鉴于去年秋天以来发放的贷款组合，以及向东欧承诺的规模，国际货币基金组织迫切地需要补充资金。一份起草于2009年1月的内部备忘录指出，在最坏的情况下，随着客户从2个增加到16个，国际货币基金组织将至少需要3000亿美元的新资金。[45]美国财政部部长盖特纳坚持自己的“压倒性力量”原则，正在推动一个比这大得多的数字。然而，问题的症结在于，只有重新分配投票权，亚洲和拉美才会同意国际货币基金组织扩充资源。截至2008年4月，在经过两轮改革后，国际货币基金组织内部的投票权已经转移了5.4%，其中韩国、新加坡、土耳其和中国的投票权增加最多。但是，中国仍然只有3.81%的投票权，印度只有2.34%。在伦敦峰会上，各国同意进一步转移5%，这在很大程度上是让出了欧洲国家的投票权。这为国际货币基金组织争取了足够的支持，使其扩充资金成为媒体关注的焦点。国际货币基金组织将马上从成员国那里获得2500亿美元的新融资。新的贷款协议将高达5000亿美元，使国际货币基金组织可以按需向成员国提供信贷。最终，国际货币基金组织将面向所有成员国发放2500亿美元的特别提款权。[46]这使布朗得到了他梦寐以求的“能够登上头条新闻的、充裕的1万亿美元整”。[47]这不是传统的凯恩斯主义式的刺激措施，但它代表了自国际危机（这场危机于1994年从墨西哥开始）的主要周期以来，各国从中获得的教训总结。国际货币基金组织拥有了所需要的活力，能够应对21世纪的跨国银行业危机了。
但是，二十国集团还没有大功告成。最后一个下午的主要问题在于避税天堂。萨科齐和默克尔坚称，必须采取行动来遏止避税天堂。奥巴马也曾提出过同样的问题。戈登·布朗对伦敦金融城的利益非常敏感，因此对这个问题不太热情。不过，对于这个问题，立场最坚定的是中国人。然而，澳门和香港是资本进出大陆的重要通道，对北京来说，关闭这扇门将引起重大波动。此外，鉴于中国一直拥护反对帝国主义的民族主义，中国不可能把以前受到殖民统治的地区置于由西方人主导的国际监督的新体制之下。主权问题不容置喙。距离各国政府首脑散会只有几分钟了，布朗的二十国集团峰会可能会因为法国与中国之间的冲突而遭到破坏。布朗忙于履行会议主席的职责，无法脱身去促成单边交易。法国和中国不太可能被唐宁街的下属吓倒，即使是那些吵吵嚷嚷的下属。因此，奥巴马迅速采取行动，劝诱双方接受了一项不失体面的妥协。根据这项协议，二十国集团将“注意”被经济合作与发展组织列入黑名单的避税天堂。经济合作与发展组织是从马歇尔计划时代演变而来的组织，中国不属于这个组织，完全可以无视这个组织。
萨科齐对这个协议感到满意，他立刻试图收回去年9月在联合国提出的议程。在最后一场会议中，他先于主持人第一个出现在镜头前。至少有那么一会儿，这位法国总统装扮成了团结的二十国集团的代表。他为戴高乐主义[‡]行动热身，宣布“盎格鲁—撒克逊资本主义”的历史“翻开了新的一页”。放松管制的时代结束了。这是戈登·布朗取得的成果，萨科齐迫切地想要抢走他的风头。分歧和破裂都得以避免。对着全球电视观众（他乐观估计有10亿人），精疲力竭的戈登·布朗传递了全球主要大国齐心协力的消息。各国已同意采取协调一致的行动。奥巴马愉快地宣布：“无论从哪个角度衡量，伦敦峰会都具有历史意义。”[48]他们做出的决定“比人们记忆中对危机的任何应对措施都要大胆……这些决定是否足够了，我们将拭目以待”。安格拉·默克尔则比较勉强。她承认：“这是非常非常好的，几乎是历史性的妥协。这一次，世界并没有做出20世纪30年代那样的反应。这是全球合作的胜利。”[49]
伦敦的二十国集团峰会不仅仅是一场戏。它将一群关键的新兴市场国家纳入全球经济政策，这是一项真正的创新。国际货币基金组织的协议获得正式批准，这被证明是特别重要的。具有讽刺意味的是，对欧洲来说，在接下来的几年里，该协议还将被证明是一项重要的资源。但是，如果这就是全球治理的未来，那么对维也纳会议的嘲讽也许并非毫无道理。对于伦敦来说，能接待魅力四射的美国新总统是一件令人兴奋的事，20世纪90年代褪色的“酷不列颠尼亚”[§]的一系列特征和做法大量涌现。会议产生的提振信心的消息，即大幅增加了国际货币基金组织的资源，是一个利好消息，尤其对于伦敦、纽约、东京和上海等金融市场，以及服务于金融市场和世界各地大大小小投资者的媒体。但是，当谈到国际货币基金组织的配额或避税天堂时，英国或美国并不欢迎公众参与，更不用说中国或沙特阿拉伯了。作为一个政治活动，这次峰会是个封闭的执行权力的小圈子，会议地点位于伦敦会展中心的巨大碉堡里，动员了大批警察来阻隔数万名抗议者。[50]在伦敦金融城的一起冲突中，一名无家可归的卖报小贩被警察打成重伤，这进一步加剧了人们对警察镇压手段的愤慨和反抗。在会堂内，戈登·布朗证明了自己非常适合担任世界财政部部长的角色。但是，他的首相地位似乎越来越不稳固了。事实上，布朗的顾问们担心首相已经习惯于从万亿美元的角度来思考问题，从而脱离了英国是一个正在滑向深度衰退的中等规模国家的无趣现实。
尽管布朗主张在全球范围内采取刺激措施，但在国内他却难展拳脚。在峰会前的一个星期，也就是2009年3月24日，英格兰银行行长默文·金向英国下议院的财政部特别委员会提交了证据，并向德国、法国和中国发表了反对任何大规模财政刺激的意见。他说：“鉴于这些赤字的规模，我认为，在进一步使用可自由支配措施扩大赤字的规模时，采取谨慎态度才是明智的做法。”[51]金断然反驳了首相的观点。同一天，首相在法国斯特拉斯堡向欧洲议会发表讲话，呼吁政府“尽一切努力创造经济增长和我们所需要的就业机会”。这是英格兰银行行长一场风险极高的政治干预，他偏离了货币政策的范畴，进入了财政政策的领域，令市场动荡不安。第二天，财政部遭遇了国债标售失败，这是自1995年以来的首次。[52]价值17.5亿英镑的三十年期的英国国债只吸引了16.7亿英镑的订单。标售倍数只有0.93，被认为是有史以来最糟糕的。反对派几乎无法掩饰他们的幸灾乐祸。保守党发言人迈克尔·戈夫（Michael Gove）打趣道，默文·金“剪碎了首相的信用卡”。[53]英国第三大党自由民主党的温斯·凯博（Vince Cable）言语夸张，他说，“这是一场非常英国式的政变”，英格兰银行行长“把坦克开进林荫大道[¶]”，“软禁了政府”。[54]由于预算赤字达到1180亿英镑，金融市场极为恐慌，首相布朗需要用二十国集团提供的广阔视野来隐藏自己有限的回旋余地。
五
由于法国和德国的阻挠，任何财政政策的坚定承诺都被排除在伦敦二十国集团峰会的议程之外，因此，峰会的最终公报用浮夸的语言称，5万亿美元的财政扩张将挽救数百万个工作机会，并将“加速向绿色经济转型”，这让人有些吃惊。[55]这个庞大的数字是怎么来的，我们不得而知。在接下来的几周，这个数字被交给国际货币基金组织等外部机构，以便为世界各地提出的紧急支出计划编制数据。结果令人震惊。
总的来说，在2008年至2010年间，应对经济危机的支出达到了1.87万亿美元，按购买力平价调整后达到2.4万亿美元，这只计算了可自由支配的支出和紧急减税措施。虽然不到5万亿美元，但在历史上却是前所未有的。更惊人的是这些支出的分布情况。不论以何种方式衡量，在2009年和2010年，亚洲和新兴市场对危机做出的反应都最为引人注目。俄罗斯、印度尼西亚、韩国、土耳其、巴西和阿根廷现在都能推出真正大规模的财政应对措施。[56]根据国际货币基金组织的数字，按购买力平价计算，2009年，俄罗斯应对危机的可自由支配支出与德国的相差不大，甚至超过了德国。[57]而且这些数字严重低估了中国的努力。这些数字没有涵盖庞大的借款热潮。相比之下，尽管欧盟的经济规模庞大，但欧洲应对危机所采取的财政措施微不足道，最大的措施都不足10%。这预示着即将发生的事情。在西方国家发起的财政刺激措施中，能够严重影响平衡的，只有美国的措施。
全球刺激计划：二十国集团的可自由支配支出
资料来源：作者根据国际货币基金组织2009年4月26日发布的Update on Fiscal Stimulus and Financial Sector Measures和麦迪逊计划发布的购买力平价GDP数据计算，http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm。
[*]简称“多哈回合”（Doha Round），是世界贸易组织于2001年11月在卡塔尔首都多哈发起的多边贸易谈判，旨在削减贸易壁垒、推动全球贸易良性发展。该谈判在2008年7月陷入僵局后声音越来越弱。——编注
[†]特别提款权（Special Drawing Right，SDR），亦称“纸黄金”（Paper Gold），是国际货币基金组织根据会员国认缴的份额分配的，可用于偿还国际货币基金组织债务、弥补会员国政府之间国际收支逆差的一种账面资产。其价值由美元、欧元、人民币、日元和英镑组成的一揽子储备货币决定。因为它是国际货币基金组织原有的普通提款权以外的一种补充，所以称为特别提款权。——译注
[‡]戴高乐关于坚持独立自主的原则、维护战后法国在国际事务中的大国地位、建立以法国为核心的欧洲，以及对抗美国控制的政策和主张。——译注
[§]这个词最早出现在1967年，原是一个乐队的歌名。后来被用于形容英国发达的前卫流行文化。布莱尔曾对此加以借鉴，试图为英国打造新的国家形象和品牌等。它也反映出在七八十年代的停滞、混乱结束后，英国国内的乐观气氛。“酷不列颠尼亚”一名源自英国爱国歌曲《统治吧，不列颠尼亚！》。——译注
[¶]英国伦敦的一条马路，从西面的白金汉宫到东面的海军拱门和特拉法加广场。该路在星期天、公众假期和举行重大仪式的日子禁止行车。——译注