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第12章 经济刺激政策
第12章
经济刺激政策
美国正走向“地狱之路”。[1]这是捷克共和国总理米雷克·托波拉内克（Mirek Topolánek）在2009年3月25日对欧洲议会发表的讲话，他即将离任，手中没有实权。令人尴尬的是，他不仅仅是中欧的保守派人士。在伦敦二十国集团峰会召开前的几天，他以欧洲理事会轮值主席的身份发表了这番讲话。他继续强调，奥巴马政府的经济政策将摧毁人们的信心，飙升的赤字和巨额的债券销售将“破坏全球金融市场的流动性”。[2]这些都是挑起争端的言辞。大家知道大西洋两岸的保守派人士都对奥巴马政府持怀疑态度，但这是“走向地狱之路”吗？有人怀疑是不是翻译把他的原话理解错了。《纽约时报》诉诸历史。也许托波拉内克对国家干预特别敏感。然而，对于国家干预，法国总统萨科齐不以为然。他非常气愤，一个暴发户般的东欧小角色怎么能以这样的方式来谈论美国，而且还代表欧洲？在伦敦，萨科齐斥责捷克总理言辞不当。处于不利地位的托波拉内克提供了一个不那么老套、更让人消气的解释。他这句话是在听了一晚上重金属歌手肉块[*]的经典作品《地狱蝙蝠》（Bat Out of Hell）后，突然蹦出的，并非来自过去的恐怖统治的启发。[3]
不管他们用什么样的习语来表达，在2009年初，令大西洋两岸的保守派人士都感到愤怒的是奥巴马政府的第一个重大立法提案，也就是后来被称为“奥巴马经济刺激计划”的《美国复苏与再投资法案》。在民主党的紧急推动下，该法案于2009年1月28日在众议院获得通过。在新总统的坚持下，参议院在周末的特别会议上就该法案进行了辩论，并在2月10日投票通过。一个星期后，也就是2月17日，奥巴马签署了支出计划，使其成为法律。这是危机爆发后西方国家实施的最大规模的财政刺激措施，也是美国历史上规模最大的措施。出于同样的原因，这项法案立刻使大西洋两岸的经济政策舞台一分为二。
一
奥巴马的团队从未怀疑过采取行动的必要性。在2008年冬至2009年冬，美国的经济形势迅速恶化。大量工作流失，底特律陷入了困境，危机感无处不在，对复兴的需求相当急迫。政治风险是显而易见的。正是2008年9月到10月的金融危机破坏了麦凯恩的竞选，让奥巴马赢得了空前的选举胜利。在奥巴马就职时，周身环绕着希望和期待，这种气氛令人振奋。许多人期待新总统会带来近乎革命性的转变。奥巴马不仅把非洲裔美国人提升到了一个新的地位，而且唤起了人们对马丁·路德·金（Martin Luther King）的回忆。奥巴马在金融危机的背景下就职，他无法避免人们拿罗斯福的成绩和他就职“百日”的成绩进行比较。如果说让人们想起马丁·路德·金和罗斯福的时代还不够，那么新当选的总统还唤起了另一个民主党乐观主义时代的记忆。他希望给新一代的人带来像肯尼迪登月计划那样令人瞩目的成果。
无论奥巴马政府做了什么，规模都一定要非常庞大，原因很简单：21世纪美国经济的规模已经相当大了。2008年，美国的GDP大约是14.7万亿美元。因此，为了产生有意义的影响，刺激措施必须是庞大的。问题在于，国会很难接受这个基本事实。正如不良资产救助计划的争议所表明的那样，提议联邦政府应当花费1万亿美元创造就业很可能会引发愤怒或恐慌，或者两种情况都有可能发生。因此，过渡团队设计的方法很谨慎。他们将向民主党的领导层提议7750亿美元，并希望借由国会中臭名昭著的相互投赞成票的做法，最终将总额提高到近1万亿美元。[4]如果共和党的支持能够带来进一步的减税或者增加开支，那么越多越好。
尽管人们希望奥巴马进行激进改革，但他还是倾向于当个两党的中间派。他没有意识到保守派人士对他的强烈敌意。两党合作是不可能的。尽管至少有一小部分共和党人和大部分民主党人投出了赞成票，通过了对房利美和房地美的援助和不良资产救助计划，但到2009年1月，众议院里没有一个共和党人投票支持《美国复苏与再投资法案》，即使该法案打着减税的幌子。[5]在参议院，只有三个共和党人投了赞成票。这是在警告奥巴马，他的政府面对的是怎样深厚的政党敌意。从奥巴马就任总统开始，大部分共和党人实际上否定了他领导的合法性。在基层，这体现在“出生地问题”上，人们怀疑他并不是在美国出生的公民。在国会，这体现在绝对的反对立场上。美国的右翼智囊团动员起来，谴责纾困计划，诋毁刺激政策和即将实施的金融监管。到了春天，一波自称“茶党运动”的反政府抗议浪潮在撼动共和党的根基，并占据了电视新闻节目。在他们的背后，以科赫兄弟为首的亿万富翁——也就是“黑钱”[†]的赞助人——正在搅局。
2009年，共和党在众议院和参议院都只占据了少数席位。但是，他们无休止的游击战和在自家媒体上的鼓动产生了真实而直接的影响。[6]最重要的是，他们改变了民主党内部融汇多种声音的联盟的平衡。政府需要民主党人集体投票支持刺激计划，这个事实使所谓的自由市场温和派——蓝狗联盟和新民主党人联盟[‡]——获得了筹码，这些反对支出的民主党人急于保住他们来之不易的亲商信誉。[7]因此，国会中的“温和派”倾向于削减刺激资金，而不是在7750亿美元的基础上继续增加。结果就是，刺激措施既不像奥巴马团队期望的那么庞大，也低于美国经济的需求。在新闻头条中公布的《美国复苏与再投资法案》的数字是8200亿美元。事实上，它更像是一笔7250亿美元的资金，比奥巴马团队最初提到的少了500亿美元。
政治不仅决定了刺激计划的规模，还决定了其形态。总统想要的是昂贵的创新项目。但是，奥巴马的幕僚长拉姆·伊曼纽尔（Rahm Emanuel）和他的政治团队一直怀疑总统对环境议程和绿色增长的痴迷是否会有效果。国会山想要的是减税和支出计划，以便取悦关键的选区。最终，刺激计划中的2120亿美元用于减税，2960亿美元用于改善法定项目，例如医疗补助计划（针对低收入群体的医疗保险）和失业救济。剩下的2790亿美元用于可自由支配的开支，其中总统优先考虑的绿色能源和改进宽带分别获得了270亿美元和70亿美元。[8]总之，刺激计划修补或者替换了近67600公里的公路和2700座桥梁。但是，与新政时期不同的是，没有引人注目的标志，没有像公共事业振兴署[§]留下的那些富有魅力的纪念碑。[9]
尽管如此，刺激计划的规模仍然很可观。按绝对值计算，它与新政时期的支出相当。尽管相对于美国庞大的经济规模来说，刺激计划的规模比较小，但奥巴马的刺激计划却集中在较短的时间内。[10]2009年，刺激计划使美国和亚洲国家一样成为活跃分子，超过了欧洲采取的任何一项可自由决定的财政措施。它确实发挥了作用。尽管“没有经验的”自由市场经济学家提出抗议，人们还就反对“天真的”凯恩斯主义秉承的“政府注资”提出了复杂的经济论点，但是，每一项著名的计量经济学研究都发现，奥巴马的刺激计划对美国经济产生了显著的积极影响。[11]据奥巴马的白宫经济顾问委员会估计，未来四年，每年将创造160万个工作机会，总计达到600万个工作年[¶]。[12]乘数为正数而且大于1，这意味着，政府支出在经济中的作用不仅仅是正面的，而且私人经济活动得到的刺激要多于政府最初贡献的。因此，政府支出的影响是减少政府在总体经济活动中的比重。
但是，如果事实如此，如果刺激计划确实有效，为什么奥巴马政府不要求进一步增加政府支出呢？[13]提出超过1万亿美元的要求具有政治风险。可是，要求的资金过低也会带来其他风险。到了2010年，美国的失业率仍然高于10%。抵押品赎回权的丧失和强制拍卖正在摧毁整个社区。数百万年轻人离开校园，却无法找到工作。正值壮年的男人和女人被排除在劳动力市场之外。很多人无法回到职场。在2010年和2012年的选举中，面对经济疲软，加之共和党激进主义的复苏，民主党背水一战。他们帮助奥巴马保住了总统职位，但失去了对国会的控制。奥巴马政府从未建立起罗斯福新政塑造的“为生命而支持民主党”[**]的选区。鉴于2009年民主党在参众两院都占据多数席位，为什么奥巴马的团队没有把目标设得更高一些，为什么不要求更高的金额呢？如果用尽全力是重建金融稳定性的最佳途径，那么在财政政策方面，为什么又如此“小气”呢？
部分原因在于，过渡团队没有完全了解正在袭击美国经济的金融海啸的规模。从2009年1月初在过渡团队内部传阅的准备文件中，我们发现，奥巴马团队设想的最坏情况是，在没有刺激措施的情况下，失业率达到9%。[14]事实上，即使有了美国历史上规模最大的政府支出计划，失业率仍高达10.5%。不过，尽管对失业率有所低估，但很明显，奥巴马团队中的顶级宏观经济学家确实意识到刺激措施的规模应当更大。2008年12月16日，克里斯蒂娜·罗默向当选总统提交了一份报告，声称如果要在2011年第一季度消灭“产出缺口”，那么需要涉及1.7万亿至1.8万亿美元的可自由支配支出的刺激计划。她建立的模型很常规，提出的数字也很合理。她的提案比奥巴马团队最终在国会推动通过的数字高出了1万亿美元。决定这个问题的是政治，或者更确切地说，是经济团队以政治的名义进行的自我审查。揣度幕僚长拉姆·伊曼纽尔及其政治助手的态度，国家经济委员会的主任拉里·萨默斯确信，如果他们提出的建议接近罗默认为必要的数字，那么他和罗默就会完全失去可信度。于是，萨默斯打趣地说，罗默的计算结果是“不符合实际的”。他不想让自己显得幼稚和“没有经验”，从而危及经济团队的影响力。结果就是，这从一开始就偏离了争论的议题。最后，没有人提出超过9000亿美元的数字，而9000亿只是罗默提出的金额的一半。类似的通货紧缩计算，让政府不可能对房主的债务采取任何大规模和直接的行动。
白宫一开始没有推动对房主实行全面的救助计划，而是推出了不良资产救助计划和财政刺激措施，原因可能在于奥巴马政府初期遇到的政治问题。[15]虽然银行和放款机构获得援助，但930万美国家庭因为丧失抵押品赎回权而失去了住房，他们把房子交给放款机构，或者被迫进行拍卖。[16]政府制定了措施，重新安排抵押贷款的还款，但收效甚微。后来在回应批评时，拉里·萨默斯坚称，是否救助房主是政府内部经常争论的问题。[17]他每个月都定期与财政部和其他重要机构开会，要求他们提出更好的方案。但是，没有出现有效、高效和在政治上可行的机制，存在着一些最基本的阻碍。如果想要帮助数百万生活在困境中的借款人，那么救助计划的规模必须很庞大。在金融不稳定的时候，大幅减免债务意味着将对银行系统造成损失。而且，这将在国会引起巨大的骚动，政府面对温和的民主党人需要谨慎地使用其政治资源，而对于共和党人则无须如此，因为他们本就没什么指望。这是萨默斯、伊曼纽尔和财政部部长盖特纳不愿付出的代价。
2009年春天，情况变得很明显了，在奥巴马政府里，最鲜活的历史记忆不是罗斯福或肯尼迪，而是20世纪90年代比尔·克林顿领导的上一届民主党政府。在奥巴马阵营中，盛行的是汉密尔顿项目的愿景。面对危机，民主党人证明自己虽然没有那么大胆或者富有想象力，但却是稳健的经济管理者。他们的任务就是纠正另一个共和党执政不善的时代。2009年，尽管没有人对立刻采取刺激措施的必要性提出反对意见，但是，奥巴马团队仍坚定地致力于他们的导师罗伯特·鲁宾留下的遗产。[18]萨默斯、盖特纳和白宫预算管理办公室主任彼得·奥尔扎克都是90年代财政部的老将。奥尔扎克和鲁宾在2004年提出，政府赤字不仅会挤压私人投资，还会在信心和预期方面造成负面循环，并可能在金融市场引发突然的恐慌。[19]面对2008年金融危机造成的庞大赤字，尽全力保持银行稳定与谨慎对待财政政策并不矛盾。对金融市场信心的担忧是二者的共同点。
二
尽管奥巴马的刺激计划规模引人注目，效果显著，并引发了政治争议，但它是围绕政治妥协建立起来的。此外，虽然国会行动迅速，但刺激政策的到来终究还是太晚了。支出计划哪怕不需要好几年，但也要好几个月才能落实。奥巴马刺激计划中的可自由支配支出直到2009年6月才真正开始，那个时候，劳动力市场已经几乎跌到谷底。[20]另一种不太普遍的推论是，在奥巴马政府的第一年，它在财政方面慷慨大方，这是因为它在很大程度上承袭了2008年做出的和尚未做出的决定，当时未来的总统还在参议院。
2009年1月，由于布什政府和国会中民主党人之间的僵持，联邦政府在没有正常预算的情况下运作，并朝着前所未有的超过1.3万亿美元的赤字迈进。这是政治混乱，也是令人畏惧的财政漏洞，但就经济而言，这恰恰是必要的。[21]国会拒绝批准布什政府上一年提交的预算，部分是因为国会认为这些预算来自极其不切实际的经济预测。即使房地产危机开始显现，白宫预计的2009年的赤字也只有4070亿美元。政府要求3.1万亿美元的支出，按现行税率计算，收入将达到2.7万亿美元。国会对这两个数字都表示怀疑，但事实证明这些数字是正确的。由于经济衰退，2008年9月到2009年9月，收入减少到2.1万亿美元，同时，支出飙升到3.5万亿美元，其中包括用于不良资产救助计划的1510亿美元，以及向经济刺激措施的第一阶段拨款的2250亿美元。围绕不良资产救助计划和奥巴马刺激计划展开的争论，为各方提供了完美的政治舞台。这些计划对经济产生的影响是巨大的。但是，在2009年的财政刺激计划中，最大部分的开支是由上一年的预算僵局和经济衰退导致的税收锐减造成的。
自动稳定器（automatic stabilizers）[††]是现代财政政策中的无名英雄。在美国，可自由支配支出在联邦政府开支中的占比不超过三分之一。其余部分则为现有的“应享权利”和社会福利（例如失业、残疾福利和退休金）等法定支出。在经济衰退期间，这些支出往往会增加。同样，按照现有税率和缴付标准流入财政部金库的税收，不是由政治决策推动的，而是由经济活动创造的财富波动决定的。现代国家的预算以非自由支配的资金流为主，因此对经济有着强大的稳定作用。随着经济活动的减少，以及经济体呼吁刺激措施，税收将减少，应享权利支出将增加，政府赤字将自动扩大。
从这些条件来看，2007年至2009年的危机对富裕国家的预算造成了非常瞩目的影响。不管美国国会、德国联邦议院或英国议会下院对刺激支出采取怎样的政治立场，自动稳定器都提供了一个巨大而及时的刺激。根据国际货币基金组织的计算，如果美国经济在2009年达到充分就业的水平，那么，布什政府和奥巴马政府采取的危机应对政策将足以产生相当于GDP的6.2%的赤字——这是可自由支配支出产生的赤字。实际的政府总赤字将达到GDP的12.5%。[22]对总体需求提供的支持有一半以上是自动或半自动产生的。这是所有发达经济体的典型情况。根据国际货币基金组织的计算，在危机期间，发达国家的公共债务大幅增加，其中只有不足一半是由于税基收缩造成的税收减少所致。随着利润、工资和支出全部下降，这自动产生了赤字，因此抵消了刺激措施的效果。这为人们理解二十国集团的财政政策争论提供了一个相当不同的视角。尽管德国、法国和意大利避开了奥巴马政府推出的那种刺激方案，更不用说北京极力倡导的刺激方案了，但是，它们的赤字也在扩大。随着私人部门去杠杆化和削减支出，它们也在不可自由支配支出方面产生了庞大的赤字。事实上，为了阻止这些自动稳定器产生效果，需要采取一种英勇而又真正有悖常理的紧缩措施。在2007年到2011年间，全球经济的需求因为二战以来最大幅激增的公共债务而稳定下来。
对于宏观经济学家来说，这是一个用来赞美现代税收和福利国家的稳定特性的理由。对于财政鹰派来说，这却是一个令人深感担忧的问题。从长远来看，这些债务需要更高的税收来支付和偿还。这将带来重大的政治挑战。资本市场会做何反应？根据传统的财政保守主义编写的剧本，人们预期这可能会即刻产生严重的后果。债务冲击会不会引发奥尔扎克、鲁宾等人一直警告的市场信心丧失？怎样才能诱使储户持有数万亿美元的政府债券？利率会上升吗？这会排挤私人投资吗？债券持有人会惊慌失措吗？20世纪90年代的债券市场义勇军会立刻采取行动，抛售政府债券，从而导致国债价格下跌、收益率上升吗？2009年春天，随着赤字规模变得明显，商业媒体报道称，市场正在激烈抗议。《华尔街日报》表示，鉴于“华盛顿在刺激经济复苏的财政和货币政策上下了令人震惊的赌注”，它希望债券市场做出严肃的反应。[23]
由于人们怨声载道，以及对于对克林顿时期的记忆是如此痛苦，2009年5月，奥巴马要求白宫预算管理办公室主任奥尔扎克准备一份应急计划。[24]奥尔扎克的反应很激烈。在债券市场出现恐慌的情况下，政府应当大幅提高税收。这份报告本来只需给总统过目，但拉姆·伊曼纽尔把报告泄露给了萨默斯，引起后者勃然大怒。萨默斯威胁要辞职，并要求今后必须完全掌控向总统提交的所有经济政策建议。虽然萨默斯呈现出一副头发乱蓬蓬的学究样，但他对权力有着敏锐的洞察力，能够感觉到政府内部正在制定一个整固财政的新议程，这对他的个人地位构成了威胁。然而，这也违背了他作为“新凯恩斯主义”经济学家的直觉。萨默斯也许审查了罗默的刺激提案，但他不相信“信心童话”[‡‡]的力量。[25]2009年初夏，美国即将出现20世纪30年代初以来最严重的衰退，在这个时候讨论削减预算未免过于仓促。如果信心是问题所在，那么恢复信心的最佳方式就是策划一场稳固的复苏。
在这种情况下，萨默斯和其他怀疑者被证明是正确的。没有人抛售国债。债券市场义勇军寝食难安。美国的家庭正在重建储蓄。共同基金正在从有风险的抵押贷款债券中转移。每个人都想要美国国债。这些系统性宏观经济和金融机制常常不会以财政鹰派的意志为转移，鹰派们认为公共预算就像私人家庭的预算。当私人部门正在经历去杠杆化的冲击时，当储蓄率就像2009年那样飙升时，为了保持国民经济的整体财政平衡，政府不需要减少赤字。如果每个人都立刻储蓄，必然会引发衰退。正如“功能性财政”[§§]的倡导者自20世纪40年代以来辩称的那样，国家必须充当最后借款人的角色。[26]这样做可以维持总体需求，并向金融市场提供安全的长期债券。在2008年的冲击后，全世界比以往任何时候都更热衷于持有安全的资产。大量AAA评级的私人证券已经表明它们根本就不安全，由此催生了对美国国债的巨大需求。不仅仅是美国人想要美国政府的债券，在2007年夏天到2009年底，公众持有的美国国债增加了2.9万亿美元，一半以上为外国买家持有。中国持有的美国国债增加了4180亿美元。
在销售债券的机构中，有一些是压力最大的银行。它们需要缩减资产负债表。但是，央行缓冲了这种调整。2009年3月18日，在后来所称的“第一轮量化宽松”的第一阶段，美联储宣布购买7500亿美元政府资助机构发行的抵押贷款担保证券和债券，以及3000亿美元的国债。英格兰银行在3月9日发布了类似的公告，承诺先后购买1500亿英镑和2000亿英镑的英国政府债券，即金边债券。因此，最高评级的政府债券的收益率在2009年实际上是下降了，而这些债券并没有淹没市场。
在欧元区，情况更为复杂。自动稳定器也在那里发挥着作用，而且赤字激增。债券发行猛增。但是，与英国和美国不同，欧洲央行被禁止购买新发行的政府债券。然而，在雷曼破产后，特里谢没有心情冒险。尽管欧洲央行没有购买新发行的政府债券，但它确实回购了欧元主权债券。[27]随着欧元区的赤字膨胀，欧洲央行操作了后来被非正式地称为“全盘交易”的活动。[28]2009年5月，它以所谓的长期再融资操作的形式，向欧洲银行提供了数千亿欧元廉价的流动资金。[29]然后，银行使用这些资金购买主权债券。平均而言，欧洲银行就长期再融资操作向欧洲央行支付的利率，仅为它们所持债券获得的收益的三分之一。总而言之，2009年，在欧元区，银行增持了4000亿欧元的主权债券。[30]获利很容易，而且也很安全，欧洲压力最大的银行（包括德国破产的裕宝地产银行和法国—比利时的德克夏银行）最热衷于利用这个机会。为了使回报最大化，它们把欧洲央行的资金投入葡萄牙和希腊等外围国家发行的风险较高、收益率略高的债券。与英国、美国一样，这有助于稳定政府债券市场，但两者之间又有着至关重要的区别。在美国和英国，央行正在把流动资金注入银行体系。相比之下，在欧元区，吸收主权债务的是银行的资产负债表。
三
在2008年冬至2009年冬，财政刺激措施显然是必要的。自动稳定器是一个受欢迎的补充措施。两者结合，帮助发达经济体从20世纪30年代以来的最严重危机中恢复。得益于总体宏观经济状况和央行的干预，欧洲和美国的债券市场都没有出现挤兑。尽管如此，从2009年春天开始，大西洋两岸都感受到了对过度赤字和整固需求的担忧，其中最强烈的莫过于德国。
在伦敦召开的二十国集团峰会上，默克尔和萨科齐公开表示，有必要进行财政整固。在很大程度上，这是一场政治表演。考虑到德国出口行业受到的冲击，默克尔政府无法忽视对刺激方案的呼吁。失业率飙升，而且在即将到来的秋季，基民盟和社民党将为选举再战。2009年初，默克尔的大联合政府促成了一项协议。财政部部长施泰因布吕克不情愿地同意了适度的额外支出和减税等紧急措施。[31]自动稳定器将负责其他的部分。但是，自2005年以来，默克尔的大联合政府一直关注的财政整固问题再也无法回避。基民盟和社民党同意，即使他们实施了刺激措施，国家和地方政府的预算平衡也会被写入宪法修正案。
这不是债券市场的恐慌或者紧迫的财政需求强加给德国的一项决议。就像美国国债是美元世界的安全资产一样，德国国债是欧元区首选的安全资产。[32]尽管2009年的财政赤字不断扩大，但德国在出售债券时没有遇到任何困难。德国之所以果断且不可逆转地转向紧缩，不是市场决定的，而是由在危机爆发前各党派就财政整固达成的共识决定的。这个决定由对竞争和缩减的长期设想、纳税人和商业倡导者的游说，以及德国西部富裕州的区域利益推动。[33]这个选择不仅改变了德国的政治，也改变了整个欧元区的政治。
2009年2月5日（星期四），在柏林北郊泰格尔机场附近的一个斯巴达式的德国国防军兵营里，总理默克尔亲自促成了这项协议。[34]在极端保守的巴伐利亚州（该州是基社盟的领地）的施压下，各州共同承诺要通过一项宪法修正案，到2020年还清所有借款。在2019年之前，掉队的州——不莱梅、萨尔、柏林、萨克森—安哈尔特和石勒苏益格—荷尔斯泰因——每年将获得8亿欧元的补贴。作为交换，它们的财政政策需要接受所谓的稳定委员会的外部审查。拒绝回应委员会建议的州将失去联邦政府的支持。德国联邦政府同意通过宪法修正案来约束自己，在正常情况下，其举债不得超过GDP的0.35%。[35]在发生周期性冲击的情况下，可以有例外，但上限很严苛。举债只能用于投资和经常性支出。
没有人注意到，这项严苛的新规则将给全球最大的债券市场之一带来怎样的后果。政府债券仅被视为一种负债，而不是储户的安全资产。财政紧缩的论调占据了主导地位。巴伐利亚州州长泽霍夫（Seehofer）兴高采烈。默克尔宣布改弦易辙（Weichenstellung）。债务刹车证明德国的联邦制发挥了作用。[36]2009年3月27日，在德国联邦议院，施泰因布吕克对宪法修正案做了特别坚决的申辩：这不是宏观经济学的问题，而是民主自治的问题，是“财政回旋余地”的问题。自20世纪70年代以来，尽管政府名义上设定了债务限额，但在每年的赤字导致的预算中，有85%的联邦支出被用于偿还债务和不可自由支配的开支。财政政治是“僵化的、没有生命的”（versteinert und verkarstet）[37]。对债务设定上限将使选民和议会重获选择财政优先考量事项的自由。政府就反对债务达成了共识，但并非完全没有反对声音。经济五贤人委员会是一个官方的德国经济专家顾问委员会，特立独行的凯恩斯主义者彼得·博芬格（Peter Bofinger）是该委员会的成员。他对此进行了严厉批评。如果德国联邦政府没有发行新的联邦债券，那么每年存下1200亿欧元的德国储户该往哪里投资呢？由于德国的企业部门也在产生财务盈余，它们无法平衡地将资金投入德国企业。如果德国的储蓄无法在国内进行投资，那么它们将在必要时流向海外。[38]这是与德国长期经常账户盈余相对应的一种金融现象，它既表明出口取得了成功，也表明国内消费和投资受到了抑制。2009年5月29日，德国联邦议院进行了投票，有68.6%的议员（占多数）投了赞成票——这比需要获得的三分之二的赞成票略高了一点点。尽管如此，修正案还是获得了通过。如果要撤销，也需要三分之二的多数票同意。
从根本上来讲，这是一个国内问题。但是，在德国联邦议院通过“债务刹车”之前，柏林就已经将其吹捧为德国对外经济政策的一个主要元素。强势的德国马克和独立的德国央行曾使西德成为保守经济政策的典范。严苛的“哈茨四号”方案为欧洲的“劳动力市场改革”设定了标准。现在，“债务刹车”（Schuldenbremse）将成为德国针对出口的保守经济治理的最新工具。[39]对于默克尔这样的政治家来说，与通胀问题一样，公共债务问题也会对所有发达社会造成影响。这些债务可以追溯到20世纪60年代，是几十年日积月累的结果。现在，是时候表明立场了。当默克尔前往伦敦参加二十国集团峰会时，她称赞德国的“债务刹车”是一项伟大的成就。她对德国商会的一位观众说道：“我们将努力把这个成就推广到全世界。”[40]
四
在伦敦的二十国集团峰会上，默克尔、布朗和奥巴马之间的冲突呈现出熟悉的跨大西洋的刻板印象。德国人很节俭，对盎格鲁—撒克逊式的自由市场金融持怀疑态度。美国人和英国人都在随心所欲地倡导，为了让资本主义的引擎继续运转，可以不惜一切代价。然而，这对双方来说都是一种误读。德国自身也有很多财政问题和破产的银行需要应对。同时，奥巴马的班底成员并不是其他人描绘的血气方刚和大手大脚的人。如果美国财政部部长盖特纳要求二十国集团的其他国家采取更多行动，这在很大程度上是因为他希望美国能少做一点。国会中的民主党人想要做出第二次重大努力，推动另一轮经济刺激，但他们没有得到白宫的帮助。[41]在政府内部，克里斯蒂娜·罗默要求在财政方面开展更多工作，这让她越来越形单影只。她偶尔能得到拉里·萨默斯的支持。但是，当她直言不讳地支持第二轮经济刺激计划时，就像她在2009年冬至2010年冬所做的那样，奥巴马毫不留情地以沉默来回应她的呼声。[42]
2009年夏末，华盛顿和欧洲开始盛行危机爆发前的财政政治学。财政“可持续性”再一次成为最重要的目标。财政部部长盖特纳的目标是，到2012年赤字应为GDP的3%，相比之下，2009年的赤字为GDP的10%，这是一个巨大的紧缩。白宫预算管理办公室主任奥尔扎克也参加了与最节省成本的想法有关的内部竞赛，而他的想法更加激进。[43]奥巴马政府的所有中期优先事项都倾向于精简政府和削减开支。政治上的首要任务是医疗改革。尽管共和党人指责这是欧洲式的社会主义，但是，考虑到美国政府补贴的营利性医疗企业臃肿低效，医疗支出占GDP的17%，是金融服务业的两倍，因此，《平价医疗法案》的优先考虑事项还是削减成本。同样，奥巴马外交政策的要点也是削减开支。2009年，白宫被说服向阿富汗增兵，但白宫同时承诺将逐渐减少在伊拉克的驻军。美国士兵不喜欢这样，然而，大幅增加开支的时代已经结束了。虽然奥巴马的刺激措施在他任期的第二年达到顶峰，但在2010年被联邦其他领域支出的削减，以及州和地方支出的剧烈收缩给抵消了。尽管没有人承认，但在2009年到2010年，德国的赤字增长速度实际上要比美国快。[44]尽管人们的争论显然更加透明，但在危机之后，财政政策以其特有的方式与货币政策的制定一样晦涩难明。
[*]肉块（Meat Loaf）本名麦可·李·艾德（Michael Lee Aday），是美国知名的摇滚男歌手及演员。——译注
[†]黑钱（black money）也可以说就是政治献金。在特朗普上台前，科赫兄弟一直是共和党的长期捐赠人，他们对美国的政治有相当大的影响力。——编注
[‡]民主党在国会内的两个派系。蓝狗联盟是支持自由贸易、反对增加开支的保守派党团。新民主党人联盟则属于民主党中间派，在财政政策方面也持保守态度，支持亲商的减税措施。——编注
[§]公共事业振兴署，大萧条时期罗斯福总统建立的一个政府机构，以帮助解决大规模的失业问题，是美国历史上兴办救济和公共工程的政府机构中规模最大的一个。——译注
[¶]工作年（job-years）是奥巴马政府经济团队计算就业的一种标准或方法。白宫经济顾问委员会的报告解释说，四年里每年提供160万个工作岗位，累计约等于600万个工作年，而1个工作年指一年一份全职工作。举例来说，100个持续两年的工作岗位就是200个工作年。——编注
[**]为生命而支持民主党（Democrats-for-life），民主党内最大的反堕胎团体。该团体服膺罗斯福在新政期间发表的“四大自由”，强调保护人的生命是人权和自由以及善治的基础。——译注
[††]自动稳定器指这样一种宏观经济的内在调节机制：它能在宏观经济不稳定的情况下自动发挥作用，使宏观经济趋向稳定，无须借助外力就可直接产生调控效果。在社会经济生活中，个人和公司所得税支付、农产品价格维持机制，以及企业和家庭的储蓄等就能发挥稳定器的作用。——译注
[‡‡]指认为削减政府开支将重振信心和让经济复苏的观点。——译注
[§§]功能性财政是源自凯恩斯主义的一种经济理论和财政政策。该政策理论认为，政府为实现充分就业、消除通货膨胀和保持经济增长等目标，可灵活制定预算，选择赤字或盈余。——译注