Local EPUB Text
城乡并重，还是重回都市圈？
改变在无声地蔓延。城乡之间，一边是中国城市化率快速提高，在2018年年末达到了59.58%，而改革开放之初的1978年，中国城市化率仅为17.9%；另一边是部分乡村因空心化呈现出凋敝、破败的景象，农村GDP在国民经济中的占比不断萎缩，1978年农村GDP占整个国民经济总量的64%，2018年这一数据已下降到20%。区域空间上，一边是南北经济差距超东西经济差距，区域发展的主要矛盾由东西转向南北，2016年中国北方地区经济规模占全国比重首次下降到40%以下，2018年更下降到38.64%；另一边是中国开始进入城市群、都市圈时代，圈层式发展导致“圈内”“圈外”不一样。各城市之间，一边是大城市出现人口膨胀、交通拥挤、环境污染、资源紧张、房价高企等“城市病”；另一边是“收缩城市”显山露水。根据首都经贸大学教授吴康的研究，2007～2016年，全国660个建制市中有80个城市（占比12.1%）出现不同程度的人口收缩，其中地级市24个，县级市56个。被城市化裹挟的人群，一边呼喊“融不进的城市，回不去的故乡”，一边也在呼唤“谁人故乡不沦陷”时代下无以寄托的乡愁。显然，城乡二元结构加剧、南北失衡、城市分化等症候，既是中国城市化进程的客观结果，同时也意味着中国城乡区域发展的方向、战略、模式面临调整。
从以往的政策和实践看，我国关于城市化发展总体思路可概括为：控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、城乡区域均衡发展。换言之，小城镇模式的区域规划和限制大城市发展的思想长期占主导地位。如新型城镇化战略着重于农村向城镇转变，鼓励农民“离土不离乡”；乡村振兴战略则试图全方位地振兴乡村、复兴乡村，“看得见山水，记得起乡愁”。当然，其初衷是为避免重蹈其他国家走过的城市化弯路，如欧美的“大城市病”、拉美的贫民窟问题等，同时也是为了解决中国发展不平衡不充分的问题。然而现实却是，从“盲流”到农民工，农民纷纷背井离乡向城市集中，农村人口流失和生活方式转变，也使得传统乡土文化趋于解体。根据同济大学副校长、中国工程院院士吴志强的研究数据，1978～2018年，有6.4亿人从农村进入了城市，其中1995年以后，每年进入城市的人口超过2000万。而且他们“富起来”之后，还会将亲人从农村接到城里“享福”，2019年春节时“刷屏”的短片《啥是佩奇》，就讲述了老人进城的故事，并出现了一种调侃——老家的房子越破，混得越好。
毫无疑问，城市作为经济高增长的载体，成为人们追逐淘金的胜地。从理论上讲，人口在一二三产业、地域、城乡之间的流动，是以提高劳动生产率为目的进行资源重新配置的库兹涅茨过程 [30]
。即便当年“村村点火，户户冒烟”，以乡镇企业为代表的农村工业化实现“进厂不进城”，但当年的繁荣也造成了当下的污染，破坏了“青山隐隐水迢迢”“小桥流水人家”的景象。当技术含量低、资源浪费大的乡镇企业开始萎缩，大量的农民被排挤出来，开始“离土离乡”。如今特色小镇遍地开花，其发展必须植入产业，难免制造出无法承受的新污染，更何况大多特色小镇难逃破产浪潮，“圈地”、烂尾再次造成资源浪费和环境破坏。可以说，城乡并重、区域均衡发展的目的并没有因为政策导向而实现，中国未来城市发展国策是该走依托城市的道路，还是扶持乡村的道路，中国来到了岔路口。
从近年的相关政策来看，似乎原有的城市化指导思想正在发生调整。十九大提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2019年2月21日，国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，到2022年，都市圈同城化取得明显进展；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。3月5日，政府工作报告明确“坚持以中心城市引领城市群发展”。4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，首提“收缩型城市”的概念，全面取消或放宽大城市落户限制，允许都市圈内城乡建设用地节余指标跨地区调剂。很显然，大城市户籍制度放宽，将在客观上促使人口又一次掀起向城市集中的热潮，但都市圈建设用地指标相对紧缺的人口流入省份，可以在支付调入价格后，向调出地区“购入”建设用地指标的配套政策，人口流入地城市建设用地供应不足的问题或将得到缓解。因此，不管是19个城市群划分，34个都市圈规划，还是9个城市被列入国家中心城市建设规划，以及建设用地指标跨地区再配置的土地政策安排，都或意味着中央对之前“眉毛胡子一把抓”的城市发展模式的纠偏，中国城市化发展将转向都市圈战略。
从本质上说，城市化是人的城市化，人作为市场经济中的要素可以自由流动，并在流动过程中实现生产要素配置效率的最大化，而城市的发展又是现代经济发展的必然，有其客观经济规律，这决定了中国城市未来发展路径依然是人口向大城市集中。一是规模效应。城市是集约利用稀缺土地资源的方式，也是一种分享基础设施的方式。城市人口多，可以分摊大型交通基础设施和公共服务设施的固定成本；相反，人口很少的小城镇支撑一个公共服务的系统成本就太高。二是创新效应。当人口密度达到一定程度，人们之间的交流、碰撞才会产生新的思想。大城市里，人和人之间互动频繁密切，而且高技能劳动者集聚，有利于创新和创业。三是匹配效应。大城市中专业化分工性和合作性更强，从劳动力供应角度来讲，消费者可以在大城市找到更加符合自己需求和偏好的服务提供者，企业家可以找到专业化的劳动力供给者。基于此，“人往高处走，人随产业走”，驱动了人们向大城市迁移。这就是在城市化进程中不可忽略的人性与经济力量。
既然人口向大城市集中是客观趋势，那么就可以以核心大城市为中心，通过都市圈建设，建立“朋友圈”，实现“软扩容”，打破中心城市和周边其他中小城市之间的行政边界。事实上，中国已具备都市圈发展的基本条件。