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全球金融危机的政策应对
明斯基认为,大银行和大政府是大萧条为我们留下的长久典范,有助于抑制市场经济的内生不稳定性。在低迷时期,预算会转成赤字,而中央银行会成为最后贷款人。
因为部分支出增加(即失业补偿)以应对不断提高的失业率以及税收随着收入下降而不断下降,或多或少会自动出现预算赤字。大政府的影响力也因自由裁量支出增加或减税而得以进一步强化,这被称为财政激励措施。当全球金融危机来临,新一届奥巴马政府在两年内实施了高达8000亿美元的财政激励计划。
此外,自动稳定器造成预算赤字更大,财政赤字最高时每年达到1万亿美元。虽然很多观察者认为财政激励政策依旧太少,但可以肯定如果没有逆周期的政府预算,经济形势会更加恶化。
虽然美联储并没有自动应对金融危机,但最后贷款人操作是相对流程化的。一个多世纪以来人们始终认为中央银行必须在危机时作为“最后贷款人”实施干预。沃尔特·白之浩[1]认为对银行良好抵押品以惩罚性利率[2]提供无限额的贷款,是有效阻止银行挤兑的政策举措。这种方式能令银行充分应对提款需求从而终止挤兑。如果紧急贷款外再补充存款保险制度,那么活期存款挤兑实际上也停止了。[3]
然而,正如我们已经讨论过的,银行越来越多地通过综合运用被保存款和发行短期非存款性负债的方式来为资产头寸融资。因此,全球金融危机实际上是由对非存款类负债的挤兑所引发的,这类负债大部分由其他金融机构持有。对偿付能力的担忧导致短期负债无法续发,这迫使机构只能出售资产。事实上,这不是简单的流动性危机而是因为高风险甚至很多欺诈操作所引发的偿付能力危机。[4]
政府对陷入困境的破产银行的救助方法与应对流动性危机存在很大差异。通常,政府会逐步介入,并控制破产机构,置换管理层,随后开始处置。在美国,必须确保财政部的处置成本最小(联邦存款保险公司有处置损失基金,因此受保存款者能得到美元偿付)。通常,股东会遭受损失,同时未投保的贷款方也会遭受损失,在全球金融危机下贷款方包括其他金融机构。[5]
然而,与其说处置那些可能破产的机构,美联储与财政部合作,试图开始救助——购买问题资产,再注资,以及为其提供长期贷款。但是,危机继续升级,风险溢出传导给包括“单一金融产品保险机构”(提供私人抵押住房贷款保险的专业性机构)在内的证券承保方,以及美国国际保险集团(AIG,提供“信用违约互换”保险),随后传染至所有的投资银行,最后甚至包括大型的商业银行也受到影响。[6]
因为国会拒绝提供更多资金[7],美联储和财政部想到了另一个方法。“救助”的特点是“通过契约开展交易”,而财政部和美联储常会突破法律边界,秘密、冷静地协调处理。尽管按照市场规则应关闭破产金融机构,但政府通常会另寻方法维持其运转。[8]
这次处理危机的非常规方法是,美联储创造出特别融资便利提供贷款援助并购买问题资产(购买机构甚至个人的问题资产以提供融资)。美联储的对策远远超过了传统最后贷款人的职责范畴。
首先,接受最多援助资金的机构可能面临破产。其次,美联储对不属于援助范围的非成员金融机构提供了融资(对金融市场也提供融资以支持特定金融工具)。为此,美联储必须按照《美联储法案》特殊规定执行,其中部分操作自大萧条以来从未使用过。
如果我们将美联储通过特别融资便利提供贷款的金额累计加总以估算美联储救助规模,包括特别融资便利为了应对危机在整个生命周期中所生成的每笔新贷款,会发现这次干预创空前纪录。美联储的干预无论在规模上还是时间跨度上均是空前的,自2011年11月起累计发放贷款超过29万亿美元。[9]借款人主要是大型金融机构(包括外资银行),以及外国中央银行。
这些大银行大多数在两年或者超过两年的时间内多次借款。它们一天又一天、一年又一年多次从美联储借款,主要有两个原因。第一,它们面临市场融资困难,市场担心它们并不健康、充满风险。第二,美联储收取极低的利率——明显低于市场利率。高度补贴的贷款利率对大银行而言也代表着另一种形式的救助,因为这些贷款的利息少于它们在资产上的投资收益,能为其带来利润并重塑健康。
最后,随着特别融资便利逐步收紧,美联储又推出新计划——量化宽松(QE)。通过该政策,美联储开始了新一轮的疯狂购买计划,随着危机持续,其资产负债表规模从危机前的1万亿美元以下飙升到4.5万亿美元;随着美联储资产负债表膨胀,银行准备金也提高了大致相同的金额。美联储通过QE购买了除国库券之外的大量资产——美联储购买了问题抵押贷款支持证券。在2008年初,美联储的资产负债表规模是9260亿美元,其中80%的资产为美国国库券;但是在2010年11月,其资产负债表规模已经达到了2.3万亿美元,其中近一半资产是MBSs。
[1] Walter Bagehot, Lombard Street: A Description of the Money Market(London: CreateSpace Independent Publishing Platform, 2012 (1873)).
[2] 以惩罚性利率贷款并要求良好的抵押品,是为了确保贷款提供给具有偿付能力的有良好资产的银行,而不是提供给不具备良好抵押品的破产银行。一个健康的银行有良好的、有盈利能力的资产,能够支付惩罚性利息,该银行借款只是因为目前面临挤兑的流动性问题。
[3] 关于危机应对的更详细的分析可以参见:Eric Tymoigne and L.Randall Wray, “The Rise and Fall of Money Manager Capitalism: Minsky’s Half Century from WWII to the Great Recession”(New York: Routledge,2013)。
[4] 参见:Tymoigne and Wray, 2013。
[5] 财政部(通过联邦存款保险公司)负责处置。处置破产银行还有其他办法,包括关闭并出售资产以清偿债务,或者与健康机构合并。
[6] 该过程是非常具有技术性和复杂性的。细节参见:Tymoigne and Wray, 2013。
[7] 美国财政部长汉克·保尔森曾经在金融危机之初从国会获得超过7000亿美元来救助金融机构,但这些资金远远不够。
[8] 参见:L. Randall Wray, “The Lender of Last Resort: A Critical Analysis of the Federal Reserve’s Unprecedented Intervention after 2007,” Annandaleon-Hudson,NY: Levy Economics Institute, Research Project Reports,April 2013, http://www.levyinstitute.org/publications/the-lender-oflast-resort-a-critical-analysis-of-the-federal-reserves-unprecedentedintervention-after-2007。
[9] 参见:James Felkerson, “$29,000,000,000,000: A Detailed Look at the Fed’s Bailout by Funding Facility and Recipient,” Annandale-on-Hudson,NY:Levy Economics Institute, Working Paper No. 698, December 2011,http://www.levyinstitute.org/pubs/wp_698.pdf。