Local EPUB Text
六、官僚制组织对显贵行政的技术优越性
官僚制组织的发展有一个决定性的原因——它在纯技术层面上始终优越于任何其他形式的组织。高度发达的官僚机器和其他组织相比，犹如一套机械装置和非机械化产生方式的关系。精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的——官僚制行政中都可以达到最佳状态。与任何团契行政、荣誉行政或业余行政方式相比，训练有素的官僚在所有这些方面都处于优势地位。而且，只要涉及错综复杂的任务，那么有薪的官僚劳动不仅会更精确，归根结底，往往还会比形式上无薪的荣誉服务更便宜。
荣誉性的安排往往使得行政工作成了一项次要活动，一项业余活动，单单由于这个原因，荣誉服务的功能一般都会运转得比较迟钝。与官僚制行政相比，它更少受计划约束，更加不拘形式，更不精确，更不统一，因为它还更不依赖上司。由于下属官员和办事员服务机构的创设及利用几乎不可避免地更不经济，荣誉服务也就比官僚制行政更少连续性，而且成本常常极为高昂。如果不光考虑公共财政的货币成本——官僚制行政相比显贵行政通常都会增加这种成本，而且考虑一下显贵行政的办事拖沓以及缺乏精确性给被治理者造成的经济损失，情况就更其如此。一般来说，只有在仅凭业余爱好就足以完成公务职责的地方，长期的显贵行政才是可行的。随着行政管理不得不面对的任务在质量上的发展，显贵行政也就达到了极限，甚至在今天的英国也是如此。另一方面，团契组织的工作则会引发摩擦与拖沓，且需要在相互冲突的利益和观点之间进行妥协，由此，行政管理将变得更不精确，更不依赖上司，进而更不统一，更加迟钝。例如，普鲁士行政组织取得的所有进步，就一直都是——未来也仍将是——官僚制行政原则，尤其是独断行政原则的进步。
今天，要求公共行政精确、明晰、连续并尽可能迅速履行公务职责的，主要是资本主义的市场经济。一般来说，那些大规模的现代资本主义企业，本身就是无与伦比的严密的官僚制组织楷模。经营管理完全依赖于越来越高度的精确性、持续性以及至关重要的运行速度。这一点反过来又受到了现代交通手段——其中也包括新闻界的新闻服务——独特性质的左右。公告以及经济和政治事态以极大加快了的速度被传播，这就构成了一种持续的强大压力，要求行政管理加快对各种局面做出反应的节奏。通常也只有严密的官僚制组织才能把握做出这种反应的最佳时机。（官僚机器也有可能，而且实际上也的确制造了某些确凿的障碍，不能针对每个个案采取最佳方式履行职责。这一事实不属于这里讨论的范畴。）
至关重要的是，官僚化提供了一种最大的可能性——按照纯客观考虑去贯彻行政职能专业化的原则。具体的执行由接受了专业训练并通过不断实践积累了专长的官员分头负责。“客观地”履行职责主要就是意味着按照可计算的规则履行职责，而“无需看人下菜”。
不过，“无需看人下菜”也是市场的口号，总的来说还是一切追逐纯经济利益时的口号。持续的官僚制支配就意味着“身份荣誉”的扯平。因此，如果自由市场原则没有在同时受到约束，那就意味着“阶级状况”的普遍支配。官僚制支配的这种结果并非到处都与官僚化的程度成正比，原因就在于满足不同政治实体要求的可能原则之间存在差异。然而，已经提到的第二个要素，可计算的规则，则是现代官僚制最为重要的成分。现代文化，尤其是它的技术和经济基础的独特性，需要的正是结果的这种“可计算性”。官僚制到了高度发达的程度时，也会在特定意义上服从sine ira ac studio（无恨亦无爱）的原则。官僚制发展得越完备，它就越是“非人化”，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的无理性情感要素方面就越是彻底。这就是它得到资本主义肯定的特殊品性。
现代文化变得越复杂，越专业化，它的外在支撑组织就越是需要不带个人感情，越需要严格客观的专家，以取代旧时社会结构中依靠个人投契与宠信，依靠施恩与感恩行事的领主。官僚制以最有利的结合方式提供了现代文化的外在组织所需的这种态度。特别是，只有官僚制为实施依据“规章”加以概念系统化的理性法律确立了基础，比如晚期罗马帝国的创造就首次达到了技术上的高度完备性。在中世纪，［罗马］法的继受是与合法行政的官僚化同时发生的：受过理性训练的专家脱颖而出，取代了束缚于传统或无理性预测的古老审判程序。
A. 关于卡迪司法、普通法与罗马法的补论
根据严格的形式概念对法律进行“理性”解释，可以同某种主要束缚于神圣传统的裁判并行不悖。不可能依据传统做出明确裁决的个案，可以通过具体的启示（神谕、先知宣言、神明裁判——通过超凡魅力司法）加以解决，或者通过以下两种方式加以解决——它们也正是我们这里关心的：a）根据具体的伦理或实际评价不拘形式做出的判决（一如R. 施密特恰当称之为的“卡迪司法”2），或b）根据“类推”并依赖和解释“先例”，而不是根据理性概念下的归类做出的形式判决。此即“经验式司法”。
卡迪司法并不懂得理性“裁判规则”（Urteilsgründe）之类的东西，也不懂得为纯粹类型的经验式司法给出任何按照我们的理解才能称之为理性的理由。卡迪司法对具体情况具体评价的性质，可能会发展到像先知预言那样抛弃所有的传统。另一方面，经验式司法则可能升华为一种理性化的“技术”。由于非官僚制支配形式表现为严格的传统主义和任意性奇特地和谐共存，同时又展示了领主的酌处权，这两个原则的结合与过渡形式也就十分常见了。即使在今天的英国，正如门德尔松生动描述的那样，3大量的基层司法实际上仍是卡迪司法，这是大陆国家难以想象的。德国的陪审团司法实际上也经常以同样的方式运作，他们的裁决是不陈述理由的。总的来说，不可轻易相信“民主的”司法原则就等于（形式合理性意义上的）“理性”裁判。实际上，情况恰恰相反。英美最高法院的裁决在很大程度上仍是经验式裁决，尤其是依照先例进行裁决。英国在理性的法典编纂以及罗马法的继受［这在中世纪末期已经出现在欧洲各地］方面做出的所有努力均告失败，原因就在于这种理性化遭到了拥有中枢组织的大型律师行会的有效抵制，这是一个垄断性的显贵阶层，王国高等法院的法官都是从他们当中产生的。他们控制着司法训练，把它作为一种见习阶段以传授高度发达的经验技术，而且，他们卓有成效地抵制了一切——尤其是教会法庭，一度还有大学——追求理性法律的尝试，因为那威胁到了他们的社会与物质地位。
普通法律师反对罗马法和教会法以及反对教会权力的斗争，总的来说在很大程度上是经济因素——法律人的收费利益——引起的，国王干预这场斗争的方式即是明证。法律人从这场斗争中胜出了，但他们的权力地位却是由政治集权所致。在德国，主要是由于政治原因，所以缺少一个具有社会强势地位的显贵身份群体。德国不存在英国法律人那样的身份群体充当实施本国法的传导者，这种群体可以把本国法提升到以见习阶段为基础的技术层面，且能够抵制罗马法法学家具有技术优越性的教育。说罗马法的实质性规定更好地适应了正在崛起的资本主义的需求，这并非实情；并不是这一点决定了它在欧洲大陆的胜利。事实上，现代资本主义特有的一切法律制度都是罗马法一无所知的，它们起源于中世纪。决定性的因素是罗马法的理性形式，至关重要的是一种技术上的必要性：由接受了理性训练的专家——也就是在大学接受过罗马法教育的人——来控制审判程序。这种必要性产生于法律案件的日趋复杂，产生于越来越理性化的经济生活的需求，它需要理性的求证程序，而不是借助具体神启或者司铎担保等等原始举证手段来确定真相。当然，这种局面受到了经济结构变革的强烈影响，但这个因素是随处都会产生作用的，包括英国也是如此，那里的王权介入求证程序主要就是为了商人的利益。实体法在德国和英国的发展之所以出现差异，主导原因并不在于这个经济因素。已经显而易见的是，这些差异乃是产生于各自支配结构的独立发展：英国是集权司法和显贵统治，德国则不存在政治集权——尽管它也有了官僚化。因此，现时代最高度发达的头号资本主义国家英国，却保留了一个较少理性、官僚化程度较低的司法系统。然而，英国的资本主义之所以能够轻而易举地做出这种妥协，是因为法院体制和审判程序的性质，它们直到现在实际上仍然等于是大范围地拒绝公平对待经济弱势群体。这一事实，加上不动产转移制度耗费时日且费用高昂——这本身就是法律人阶层经济利益之所在——，对于英国的农业结构产生了深远的影响，这有利于不动产的积累和转变为固定资本。
在共和时代，罗马法本身就是一种独一无二的混合物，其中既包括了理性的与经验的成分，甚至也包括了卡迪司法的成分。陪审团法庭本身的任命和最初无疑是“逐个案件”加以阐述的行政司法官的事实之诉（概念）［actiones in factum（conceptae）］4，都包含着卡迪司法的成分。共和早期的所谓“技能法学”5以及由此发展出的一切，甚至包括古典法学家的一部分释疑解答实践［帝国时期］6，则无不带有一种“经验”性质。法律思想走向理性方法的决定性转折，是由建立在行政司法官敕令formulae（程式）基础上的审判指令的技术性质做好了最初的准备——它们为法律概念的形成做好了准备。（今天，在事实答辩原则的支配下，提供事实陈述具有了决定性意义，不论从法律观点来看它们能否使控告站得住脚。现在仍然缺少强制措施以清晰地从形式上确定概念范围，但是，罗马法的技术文明早已在极高的程度上产生了这种强制。）因此，审判程序的技术因素——它们仅仅是间接产生于国家结构的因素——在理性法律的发展中自有其作用。但是，罗马法理性化为一个经过科学处理的封闭的概念体系，只是在罗马政治实体本身经历了官僚化时期之后才臻于完备的。这种理性的系统性品质使得罗马法与东方和希腊产生的所有法律形成了鲜明对照。
拉比的《塔木德》释疑解答是经验司法的典型范例：并不理性，但却是“理性主义”的，同时又受到传统的严格约束。纯粹的卡迪司法则体现在一切先知宣言中，它们遵循的模式是：“经书有谕……但我要告知尔等”。越是突出强调卡迪（或者某些类似的法官）地位的宗教性质，在不受神圣传统约束的范围内对个案的审判就越是具有任意性，也就越不受规则的羁绊。例如法国人占领突尼斯之后，历时一代人之久了，宗教法庭（Chara）仍在像欧洲人说的那样“酌情”裁判地产案件，这极为明显地阻碍了资本主义的发展。我们将在另一场合论及支配结构中这些比较陈旧的司法类型的基础。
B. 官僚制的客观性、存在的理由以及民众意志
“就事论事”与“专业性”未必等于是抽象的普遍规范的统治，这一点确凿无疑。实际上，即使现代司法行政的情况也未必如此。当然，“法律无漏洞”的观念已经遭到了严厉抨击。把现代法官视为机器人，从上面依次投进法律文书和资费，下面就会吐出判决加理由，读上去像是机械引用的法典条文，这种观念也遭到了愤怒的否定，大概是因为这种类型的某种近似现象恰恰包含着一以贯之的司法官僚化。因此，即使在法律发现方面，也会存在这样一些领域：官僚式法官被指示要坚持立法者规定的“个性化”程序。
在严格意义上的行政活动领域，即法律创制和审判程序领域之外的所有国务活动，人们已经习惯于要求具体情势下的自由和主权。普遍规范被认为主要是发挥着消极作用，好像妨碍了官员积极的“创造性”活动，好像这些活动绝不应当被调整。这个话题的意义此处不赘。关键在于，这种“自由的”创造性行政（可能还有创造性司法）不可能构成一个摆脱任意行动和酌处权、不以个人动机决定好恶和评价的领域，而我们在前官僚形式中就会看到那种情况。规则、对“客观”目标的理性追求以及对这些规则与目标的忠诚，总是会构成行为规范，而正是那些最强烈美化官员“创造性”酌处权的见解，接受了存在的理由（raison d'état）这一特别现代而严谨的“客观”观念，作为他公共行政行为的终极性最高指导原则。当然，官僚制对于维护它自身在本国国内（以及通过它与其他国家对抗）的权力所需要的条件有着可靠的直觉，与这种直觉水乳交融的则是对“国家的理由”这一抽象“客观”观念的认可。在绝大多数情况下，只有官僚的权力关切才能给这种绝非明明白白的理想赋予可供利用的具体内容；在游移不定的情况下，也只有这些关切才能发挥决定性的作用。我们这里不可能对此展开讨论。对我们来说，关键的一点仅仅在于，一个有可能引起理性争论的“理由”体系，原则上可以为一切官僚制行政行为提供支持，就是说，要么根据规范来归纳，要么对目的和手段进行权衡。
在这个背景下，一切“民主”潮流——最低限度的“支配”这个意义上的潮流——所表现出来的态度也必然是模棱两可的。“法律面前人人平等”和要求法律保障、反对任意专断，需要行政管理具有一种形式上理性的“客观性”，这与古老的家产制支配所“恩赐”的个人酌处权是格格不入的。然而，如果一种“时代精神”——暂且不谈其他推动力——在某个具体问题上控制了大众，那么，它以某个具体事件和人物为取向的实质正义前提，将会不可避免地与官僚制行政的形式主义、受规则约束的冷静的“就事论事”发生冲突。在这种情况下，情感必定会拒斥理性的要求。
资产阶级利益集团所要求的形式上“法律面前人人平等”以及“可计算的”判决与行政，特别对于无财产的大众来说并无助益。很自然，在后者眼中，司法与行政应当服务于使他们同有产阶级享有平等的经济与社会生存机会。要让司法与行政履行这样的功能，唯一的条件就是，它们因实质内容是“伦理的”（卡迪司法）而具有一种不讲究形式的性质。不仅任何一种“大众司法”（通常它们都不问理由，不顾规范），而且还有所谓“公众舆论”对行政的任何密集影响（出于无理性的“情感”，通常由党老大们或新闻界筹划指挥的协调行动），都会强有力地阻挠理性的司法进程，在某些情况下，其强有力的程度甚至不亚于专制统治者竭力使用“星室法院”(3)诉讼程序（内阁司法）时的程度。