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十二、关于团契机构和利益集团的补论
由于内行的专业化知识越来越成为官员权力的基础，那么统治者早早就会考虑如何利用内行的专业知识，又不必为了讨好那些内行而放弃权力。随着行政任务的质量扩展以及专门知识的不可或缺，便出现了这样一种典型局面：君主不再满足于偶尔与可靠的亲信商议，甚或不再满足于断断续续地碰到艰难处境时把这些人召集起来开个大会。他开始充分利用通过连续性会期审议解决问题的团契机构（Conseil d'Étate，Privy Council，Generaldirektorium，Cabinet，Divan, Tsungli Yamen, Wai-wu pu(8)等等）。Räte von Haus aus（宫廷外参事）则是这一发展过程中的典型过渡现象。
这些团契机构的地位自然各不相同，这要看它们是否变成了最高行政权威，或者是只有一个中央独断权威还是若干个这样的权威并存。此外还要依赖于它们的程序。一旦团契类型得到了充分发展，这种机构便会得到或者实际上的，或者作为一种法律推定的君主的主持，举凡重大事务，均由负责任的内行以具有正式地位的文件进行说明，并由其他成员进行理由充分的表决，然后形成决议加以解决，而君主将以敕令形式批准或否决决议。因此，这种团契机构是越来越成为“半瓶子醋”但同时又在利用内行知识的统治者力图抵挡咄咄逼人的内行支配——这一点往往不被注意——的典型形式。他会利用其他人钳制一个内行，通过这种麻烦的程序力图亲自获得全局情况，并确保无人能够怂恿他随意进行决策。统治者期望的不是通过亲自主持团契机构，而是通过呈送给他的书面备忘录确保发挥最大程度的个人影响。普鲁士的腓特烈·威廉一世对行政的实际影响有着重大意义，但他从未出席过内阁部长们协调组织的定期会议。他做决定的方式是与“内阁”——对这位国王保持个人效忠关系的臣仆——商议之后，在书面呈文的空白处写下他的意见或敕令，再由“内阁”交Feldjäger（猎骑兵）发还部长们。俄国、普鲁士以及其他国家的内阁由此便发展为统治者寻求庇护的私人堡垒，可以说，这就是为了躲避专门知识和非人格的功能性常规化行政。于是官僚部门的憎恶矛头也就转向了内阁，一如失败时臣民会不信任内阁一样。
根据团契原则，统治者会进一步试图把那些专业化内行的综合体塑造成一个集体单元。他在这方面的成效总的来说尚无定论。不过这种现象本身在各种国家形态中都是共有的，从家产制国家、封建制国家到早期的官僚制国家都是如此，早期的君主专制政体尤为典型。团契原则业已证明乃是“就事论事”行政的最强有力的教育手段之一。它也使得与社会上有影响的平民进行协商成为可能，因而有可能按照某种尺度把显贵的权威与民间企业家的实际知识同职业官僚的专业化专长结合在一起。在不以个人为转移的持久结构这个意义上说，团契机构乃是容许现代“政府机构”概念得以发展的最早的制度之一。
只要行政事务的专门知识完全是长期按照经验实践的产物，且行政规范并非章程，而是传统要素，那么长老委员会——往往还有祭司、“前辈政治家”和显贵参与其中——就是团契机构的恰当形式，最初它只是向统治者提供咨询。但是，与经常更迭的统治者不同，这种机构都是持久性的结构，因此往往会篡夺实际权力。罗马元老院、威尼斯议会以及最终衰落并由煽动家取代之前的雅典阿雷奥帕古斯，都是以这种方式行事的。当然，我们必须把这种权威与此处讨论的法人团体严格区别开来。
尽管存在多种多样的过渡形式，但作为一种类型的团契机构，却都是在功能的理性专业化和专门知识统治的基础上出现的。另一方面，它们也肯定不同于那种在现代国家常见的从私人和关系人圈子当中挑选组成的，并非以官员或者前官员为核心的咨询机构。从社会学角度来看，还应当把这些团契机构同现代私有经济的官僚制结构（联合股份公司）中实行团契监督的“董事会”（Aufsichtsrat）区别开来。做出这种区别是必须的，尽管这些法人团体完全从非关系人圈子当中吸收显贵参加以利用他们的专门知识或把他们作为代表与广告的情况事实上并不罕见。这种团体［在德国］通常并不亲近那些拥有特殊知识的内行，毋宁说是更亲近那些最重要的经济利益集团——尤其是为企业提供资金的银行——的代表，而这些人绝不仅仅只有咨询的地位。他们至少有着举足轻重的发言权，甚至往往会占据实际的支配地位。这种团体类似于（尽管不无变形）独立的封建封地和官职的大所有者以及家产制或封建制政治实体中其他社会上强大利益集团的集合。然而，随着行政强度越来越大，有时它们也会成为“委员会”的前驱，甚至更经常地成为特权身份群体法人的前驱。
官僚制团契原则会从中央权威传播到极为多样的下级权威之中，这是个相当普遍的规律。我们已经指出［第十一章，三，D］，在地方性的封闭单元，尤其是在城市单元内部，团契行政是显贵统治的原初形式。它最初是通过选举发挥作用，后来一般——至少在一定程度上——是通过指定的顾问、司法行政官选举团、decuriones和scabini(9)。这种团体乃是有组织的“自我治理”的常规要素，即由国家官僚制权威控制下的地方利益集团对行政事务的管理。上面提到的威尼斯议会，尤其是罗马元老院的例子，就体现了通常植根于地方政治联合体的显贵统治向海外大帝国的传播。在官僚制国家，随着交通手段的进步和日益增长的技术需要——行政管理必须迅速明确决断——以及上面讨论过的充分官僚化与独断统治的其他动机越来越占据支配地位，团契行政会再次消失。从统治者的利益角度来看，当一种严格统一的行政领导权显得比仔细周到地准备行政决议更加重要时，团契行政也会随之消失。这就是议会制度日益发展以及——一般都会在同时——外界的批评越来越多、公开性越来越大时出现的情况。
在这些现代条件下，彻底理性化了的专业化部长与［地方］行政长官制，便提供了一些到处排挤旧形式的重大机会，然后也许会由利益集团补充上来，一般都是以智囊团的形式出现，从经济与社会上最有影响的阶层中召集成员。我们上面已经谈到，这种做法正在变得越来越常见，可能会逐渐形成更加正式的安排。
后一项发展——试图把利益集团的具体经验用之于训练有素的专业化官员的理性行政，将来无疑会产生重大意义并进一步增强官僚的权力。众所周知，俾斯麦就曾试图筹建一个“国民经济委员会”用作对抗帝国议会的武器，他指责持反对立场的多数——他从未授予他们英国人惯用的议会调查权——为了议会的权力而力图阻止官员们变得“太聪明”。关于有组织的利益集团未来能够以这种方式获得什么样的行政地位，不可能放在这里进行讨论。
只有随着国家的官僚化以及总的来说法律的官僚化，才会看到这样一种明确的可能性：对“客观”法律秩序和由它保障的个人“主观”权利作出明确的概念划分，并进一步对“公”法和“私”法作出明确划分——前者是调整公共机构之间以及它们与臣民之间的相互关系，后者是调整被治理者当中个人之间的关系。作出这些区别的前提是把最高特权的抽象载体和法律规范的创造者——“国家”——同具体个人的一切个人权威作出概念划分。这些概念上的区别必然同前官僚制的，尤其同家产制与封建制的权威结构相去甚远。它们最早是在城市共同体中被设想和实现的；只要城市共同体的官员是由定期选举得到任命的，那么个体的掌权者，即使他处在最高地位上，显然也不再等同于“凭借自身权利”拥有权威的个人了。然而，也只有在官僚制行政管理完全实现了客观化以及法律实现了理性系统化之后，才能充分地在实质上把公私领域分离开来。