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八、社会差异的扯平
尽管官僚制具有不容置疑的技术优势，但它到处都是很晚才发展起来的。这是许多障碍造成的结果，只有在某些社会与政治条件下，这些障碍才能明确退居幕后。
A. 行政的民主化
官僚制组织通常都是在扯平经济与社会差异的基础上获得权力的。这种扯平至少是相对而言的，并且事关社会与经济差异对于承担行政功能的意义。
与小型同质化单元的民主自治相比，官僚制必然会伴之以现代的大众民主。这是产生于它的独特原则：行使权威时的抽象规则性；这是在人身和功能意义上——因而就是在憎恶“特权”意义上——“法律面前人人平等”的结果，以及原则上反对“逐个”解决问题的结果。这种规则性产生于它的源头上的社会先决条件。一个大规模社会结构的任何非官僚制行政，都要以某种方式依赖于这一事实：现存的社会、物质或荣誉优先权与职衔，都与行政功能和行政义务联系在一起。这通常就意味着，在经济上或社会上利用行政活动提供给行政人员的地位，是承担行政职能得到的报酬。
因此，国家行政的官僚化与民主化就意味着国库现金支出的增长，尽管事实上官僚制行政一般要比其他形式更为“经济”。直到现在，至少从国库的角度看，以最便宜的方式满足行政需求，还是把几乎全部地方行政和基层司法交给东普鲁士的领主；英国的治安法官行政也同样如此。大众民主彻底扫荡了封建制的、家产制的行政特权，也彻底扫荡了财阀的——至少是打算享有的——行政特权，这就不可避免地由支付薪金的职业劳动取代了历史上传下来的显贵“业余”行政。
B. 群众性政党，兼论民主化的官僚制结果
这并不止于国家的情况。民主的群众性政党在它们自己的组织内部和建立在个人关系以及个人评价基础上的显贵统治传统彻底决裂，这并非偶然。许多老牌保守主义政党乃至老牌的自由主义政党至今仍在坚持这种个人关系的结构，但是民主的群众性政党在党的官员——那些职业性的政党书记和工会秘书长等等——领导下却已经按照官僚制方式组织了起来。比如德国社会民主党以及农村的群众运动中就出现了这种局面；英国1870年代最早由格莱斯顿与张伯伦在伯明翰推开的考科斯会（caucus(6)）民主，以及杰克逊政府以来美国两大政党的官僚制发展，也同样如此。但在法国，以选举制度为基础组织有纪律的政治党派使之成为官僚制组织的尝试却一再归于失败。它遭到了各地方显贵圈子仿佛不可战胜的抵制，否则，不可避免的政党官僚化就可能波及全国并打破他们的影响。例如，像比例代表制那样单单以计数为基础的简单的选举技术的任何进步，都意味着政党会成为一种跨地区的严格官僚制的组织，由此，党的官僚和纪律将会日益占据支配地位，进而把地方显贵圈子淘汰出局——至少在各个大国中就是这样。
国家行政本身的官僚化进程是个与民主的发展并驾齐驱的现象，这在法国、北美和今天的英国尤为显见。当然，必须始终记住，“民主化”一词可能会误人视听。不定形的大众这个意义上的“民”（demos），其本身永远不可能“治理”更大的联合体，毋宁说，它是在被治理。唯一有变化的只是选择行政领导人的方式，以及“民”——或者更确切地说，他们当中的各个社会阶层——通过“公众舆论”对行政活动的内容及方向发挥影响的程度。这里所指的意义上的“民主化”，未必意味着臣民越来越积极地分享治理。这可能是民主化的结果，但是不会必然如此。
在这一点上我们应当特别记住，从被治理者的“平等权利”衍生出来的民主制政治概念，还包括这些更进一步的先决条件：（1）阻止官员发展为一个封闭的身份群体以利实现官职的普遍准入，（2）使官员的权威最小化以利“公众舆论”尽可能地扩大影响面。因此，只要有可能，政治民主就会通过选举和罢免以求缩短任职期限，并解除对候选人的特殊专业资格限制。由此，民主将会不可避免地同官僚化趋势发生冲突，而这种趋势正是产生于同显贵的斗争。我们这里不能使用宽泛的“民主化”一词，因为它会被理解为把文官的权力压缩到最低限度以利于“民”实行最大可能的“直接”统治，这实际上意味着“民”的政党领袖直接统治。由此就会——实际上可以说绝对会——出现一个决定性的局面：被治理者同具有明确表现出官僚制性质的治理者群体扯平了，而前者可能接着就会在事实上和形式上占据一种绝对的独裁地位。
C. 补论：“被动民主”的历史范例
在俄国，mestnichestvo（官阶）制度(7)的规章摧毁了旧式领主贵族的地位，旧贵族随后又通过担任公职渗透进来［彼得大帝时期］，这是官僚制发展中的典型过渡现象。在中国，按照应试获得的名次确定品秩和任职资格，也有着类似的意义，尽管——至少在理论上——带有甚至更明确的严密性。在法国，大革命——更关键的是波拿巴主义——则使官僚享有了无上权力。在天主教会那里，先是封建的，然后是所有独立的地方中间权力被统统消灭，这个过程始自格列高利七世，由特伦托公会议和梵蒂冈公会议继续，最终是通过庇护十世的敕令完成的。这些地方权力纯粹变成了中央权威的下属官员，与此联系在一起的则是形式上完全依附性的Kapläne［监督平信徒组织的助理神职人员］有了不断增长的实际意义，而这个过程是以天主教的政治党派为基础的——这一点至关重要。因此，该过程便意味着官僚制，同时还有“被动”民主化的进展，在一定程度上也就意味着被治理者的扯平。同样，官僚制军队取代显贵自我装备的军队，到处都是一个“被动”民主化的过程，就是说，任何专制主义军事君主制取代了封建国家或显贵共和国的地方，都是如此。大体上说，甚至埃及国家的发展也同样如此，尽管那里有着自己的种种独特之处。在罗马帝国时期，行省行政——例如——在税收领域的官僚化，就是与铲除共和国时期无所不能的资本家阶层财阀统治相伴发生的，而古代资本主义本身也就这样完结了。
D. 被动民主化背后的经济与政治动机
显而易见，某种经济条件几乎始终在这种“民主化”的发展中发挥着作用。我们常常会看到在这种发展的基础上形成某个经济上具有决定意义的新阶级，不管那是财阀、小资产阶级还是无产阶级。这些阶级可能会苏醒过来或者得到提醒去要求具有正当性或专制特征的政治权力的帮助，以便通过它的政治援助获得经济或社会利益。另一方面，历史文献表明，还存在一些同样可能的情况：“由高层”采取纯粹政治性质的主动，在政治格局，特别是在对外事务中获取利益。这时的领导层会把经济与社会对抗和阶级利益单纯用作达到自身目的的手段，加剧对立阶级之间几乎始终是不稳定的平衡，使它们的潜在利益冲突发展成相互搏斗。看来对此加以综述几乎是不可能的。
与经济影响相伴而行的这个过程的发展范围与方向，以及政治权力关系发挥影响的方式，都可谓变化多端。在希腊的古代时期，向训练有素的重甲步兵战斗队形的过渡，以及后来雅典海军的声威日隆，为在每个特定时期承担军事重任的阶层夺取政治权力奠定了基础。但在罗马，同样的发展却只是在表面上暂时动摇过公职贵族的统治。现代军队尽管到处都是一个被用来打破显贵权力的工具，但说到底，它本身绝不是一个主动民主化的杠杆，毋宁说始终只是被动民主化的一种手段。不过应当指出，造成这些反差的关键因素乃是这一事实：现代军队依靠的是官僚制采购，而古代民军在经济上依靠的是自我装备。
官僚制结构的发展依赖的是“技术”优势。结果我们发现，这种发展最为缓慢的地方，就像在“技巧”方面历来的情况那样，总是旧有的结构形式自行获得了技术上的高度发展且尤其在功能上能够适应当下需求的地方。例如英国的显贵行政就是这种情况，因而英国是所有国家中屈服于官僚化最慢的一个，或者说，实际上只是在一定程度上做到了这一点。这与下面的事例一样是个普遍现象：投入大量固定资本建成了瓦斯照明系统或者蒸汽机车铁路网的地方，往往会比电气化建设的处女地更有力地阻碍电气化建设。