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■我们应当做什么
大多数现行的福利计划，当初就根本不应该制定。如果没有制定这些计划的话，许多现在依靠福利救济的人很可能就会成为自食其力的人，而不是靠国家和政府的庇护来过活。从短期来看，这对某些人可能显得有些残酷，因为如此一来他们只能从事那些报酬低微而枯燥乏味的工作。但从长远来看，这却是非常人道的。不过，福利计划既然已经实施，就不是一夜之间便能废止的。我们应当想想办法，从目前所处的状况平稳、顺利地过渡到想要达到的状况，为现在依靠福利计划的人提供援助，同时鼓励人们有序地从领取福利金转而领取工资。
这样一个过渡期规划可以增强个人责任感，结束目前把国民划分为两个阶层的状况；缩减政府开支，精简当前庞大的官僚机构；同时保障国民的安全，争取不让任何人付出惨痛的代价。不幸的是，眼下要通过这样一个规划似乎只是乌托邦式的梦想，因为各种各样的既得利益集团太多了，有意识形态上的、政治上的、经济上的等，这些都是改革的拦路虎。
尽管如此，向大家介绍这样一个规划的主要内容仍然是有意义的。当然，我们并不奢望它很快就被采纳，只想指明努力的方向，引导我们进行渐进式的变革。
这一规划有两项基本内容：第一，改革现在的福利体系，以一个综合的现金收入补贴计划（一种与正所得税制相联系的负所得税制）取代目前纷繁芜杂的单项计划；第二，在确保履行当前各种义务的同时，逐步弱化社会保障制度，要求人们自己为退休后的生活做出安排。
这样一种综合性改革，将使我们目前实行的既不人性化、又无效率的福利制度，变得更加人性化、更加有效率。它向所有需要帮助的人提供最低限度的保障，而不过问他们需要帮助的原因。采用这种方法可以尽量不损害他们的名誉、独立性或改善自身经济状况的积极性。
只要我们透过烟幕看一看正所得税制的本质特征，那么负所得税制的基本理念也就一目了然了。在现行的正所得税制之下，你有一定数额的收入是不必纳税的。确切数额究竟是多少，取决于你家庭人数的多少、年龄大小以及你是否清楚地列举了各种扣除额。这个数额由以下几部分构成：个人限额、低收入补贴以及标准扣除额（最近被重新命名为零级数额），三项之和相当于一般赋税信用额。当然我们大家都知道，总有一些“人才”挖空心思千方百计地加进许多款项，在缴纳个人所得税上占一些小便宜。为便于讨论，我们用“个人免税限额”这个比较简单的英国术语来指称这一基本数额。
如果你的收入超过限额，超出的部分要按累进税率（税率高低要看超出多少）纳税。如果你的收入低于限额，那么在现行制度下，限额对你来说就是无意义的，你只是不必纳税而已。23
如果你连续两年每年的收入都恰好等于限额，那么这两年当中你在哪一年都不必纳税。假设你这两年的总收入还是这么多，但有一多半是第一年赚得的，那么你的应税收入就是正值，也就是说你第一年的收入超过了限额，因此你必须纳税。而到第二年，你的应税收入就是负值，也就是说限额超过了收入。但一般来说，此时的限额对你没什么用，你无法从中得到好处。最后的结果是，你这两年缴纳的税款，要比总收入一年一半时缴纳的更多（因为这种情况下是不必纳税的）。24
但若实行负所得税制，你便可以从政府那里得到未使用的限额的一部分作为补贴。如果你得到的这一部分与收入为正时的税率相同，那么，无论你的总收入在这两年中如何划分，你所缴纳的税款总额都是相等的。
当你的收入高于限额时，你就要纳税，纳税多少取决于收入多少。当你的收入低于限额时，你将得到补贴，补贴率取决于未使用限额的多少。
在我们所说的这种情况下，负所得税制考虑到了收入的波动，但这并不是它的主要目的。其主要目的毋宁说是要提供一种简便的方法，以确保每个家庭都有一份最低收入，同时避免庞大的官僚机构，使人们都具有一定的责任感，都有动力去工作，去赚钱来纳税而不是领取补贴。
我们来看一看具体的数字。1978年，一个四口之家（家庭成员均在65岁之下）的免税限额是7200美元。假定当时存在负所得税制，其补贴率为未使用限额的50%，那么一个无收入的四口之家就有资格获得3600美元的补贴。如果这个家庭当中有人找到了工作，有了收入，那么补贴额将会减少，但是，这个家庭的总收入（补贴加上挣得的收入）将会增加。如果收入为1000美元，那么补贴将减少为3100美元，而总收入上升为4100美元。实际上，挣得的收入可划分为两部分，一半用来弥补减少的补贴，一半用来增加总收入。一旦家庭所挣收入达到7200美元，补贴就降为零。7200美元是均衡点，位于均衡点的家庭，既得不到补贴，也用不着纳税。如果该家庭所挣的收入继续增加，就要开始纳税了。
我们没必要在此纠缠行政操作上的细节，比方说补贴是按一星期、按两星期还是按月发放，如何对执行情况进行检查，等等。可以说，对这些问题人们都已进行过彻底的研究，并拿出了详尽的计划，提交给了国会（我们后面还要谈到这个问题）。
如果负所得税制能取代现行的诸多专项福利计划，那么我们的整个福利制度将会发生令人满意的变革。如果到头来，它又成了纷繁杂芜的福利计划垃圾堆里的一件破烂，那就还是弊大于利。
如果负所得税制果真取代了各种福利计划，那么由此带来的好处是不可估量的。该制度是专门用来对付贫困问题的。对那些接受帮助的人来说，这种制度采取的形式是最好的，即直接给予现金补贴。这一制度是普惠性的，之所以发放补贴，不是因为接受帮助的人年龄大、有残疾、患病或生活在某一地区；总之，人们在现行福利制度下有资格得到救济的种种理由，在这里统统不予考虑。之所以给人以资助，就是因为他收入低。该制度明确规定，由纳税人承担全部费用。当然，与其他任何设法减少贫困的措施一样，它也会使那些接受帮助的人减少自助的动力。不过，只要把补贴率保持在一个合理的水平上，它就不会完全消除自助的动力，毕竟每多挣1美元，就意味着有更多的钱可花。
不仅如此，实行负所得税制，还可以省却庞大的官僚机构，目前这些管理大量福利计划的官僚机构都已臃肿不堪。负所得税制可以直接融入现行所得税制当中，从而可以一并管理。这样一来，由于每个人都要填报所得税单，因此可以减少现行所得税制度下的避税行为。实行负所得税制，可能要增添一些职员，但增添的人数绝不会比目前管理福利计划的职员多。
实行负所得税制，可以取消庞大的官僚机构，使补贴制度与税收制度合二为一，从而可以清除当前的腐败现象，即一些人（管理福利计划的官僚）掌管着他人的生计。当前国民被划分为两个阶层的状况，即纳税阶层和依靠公共资金救助的阶层，也将因负所得税制的实施而得到缓解。只要均衡点和税率定得合理，负所得税制的运行成本将比我们现行福利制度的成本低得多。
对那些由于种种原因而无力处理自己事务的家庭，除了社会援助之外，给予个人帮助仍然是必要的。不过，如果用负所得税制来维持贫困家庭的收入，那么所需的资金完全可由私人慈善活动来提供。我们认为，现行福利制度最大的代价之一便是，它不仅削弱、破坏家庭，而且妨碍私人慈善活动的发展。
这样的梦想无疑是美好的，但在政治上却行不通，社会保障如何才能实现它呢？
我们认为，最好的解决办法是，一方面实行负所得税制，一方面逐步减少社会保障，将二者结合起来，同时继续履行当前的各种义务。具体方法如下：
1.立即废除工资税。
2.按现行法律规定的数额，继续向目前享受社会保障的人发放救济金。
3.赋予每个已挣得保险的工人以享受退休、残疾或遗属福利津贴的权利。这些福利津贴，根据现行的法律，是工人迄今为止的纳税额和所挣得的收入使他有权获得的，但要减去由于废除工资税而今后少缴纳的税款所折合的津贴数额。允许工人选择他领取福利津贴的形式，可以是将来的一份年金，也可以是政府债券，其价值与他目前有权得到的福利津贴的价值相等。
4.给予每个尚未挣得保险的工人一笔资本金（同样采取政府债券的形式），数额相当于他或他的雇主为他所缴纳的税款的累计价值。
5.不再继续积累养老保险金，让个人按他自己的愿望为退休后安排养老。
6.从税收总额与政府债券中为上述第2～4项开支提供资金。
这样一个过渡性规划绝不会增加美国政府的实际负债。相反，由于不再向未来领取福利津贴者许诺，这样的规划还可以减少负债。它只是把现在隐蔽的债务公开化。它为现在未备基金的计划提供资金。如果实施上述措施，那么大多数现存的社会保障管理部门将会立即撤销。
逐步减少社会保障，将消除目前社会保障制度给就业带来的不利影响，这意味着国民收入将迅速增长。它将增加个人储蓄，从而导致更高的资本形成率和更快的收入增长率。它将刺激私人养老金计划的发展和扩大，从而使许多工人感到生活更有保障。
■什么是政治上可行的
上面提到的办法确实是一个美好的梦想，不幸的是，在目前根本不可能实施。尼克松、福特和卡特这三任总统都考虑过，甚至推荐过含有负所得税制性质的改革计划。但迫于政治上的压力，他们提出的计划只能作为现行福利计划的补充，而不是取代它们。在他们的计划当中，补贴率都定得很高，从而使计划对领取津贴者努力赚钱起不到激励作用。这种畸形的计划只会把整个福利制度搞得更糟，而不是更好。尽管是我们最先提出用负所得税制代替目前的福利制度，但我却在国会作证，反对尼克松总统根据负所得税的想法提出来的“家庭援助计划”。25
一项可实施的负所得税制，在政治上往往遇到两种互相关联的障碍。较为明显的障碍来自现行福利计划的既得利益者，即福利津贴领取者，以及认为自己可以受益于福利计划的州和地方政府官员，而首先是管理福利计划的官僚。26不那么明显的障碍是，福利改革的鼓吹者，包括现有的既得利益者，所要达到的各种目标互相冲突。
马丁·安德森（Martin Anderson）的著作中，有一章写得非常好，题目是“彻底改革福利制度是不可能的”，他写道：
彻底的福利改革计划，都由三个政治上极为敏感的基本部分组成。一是改革后基本的福利水平，例如为一个四口之家提供多少福利津贴；二是改革计划在激励领取津贴者寻找工作和努力赚钱方面会起什么作用；三是改革是否会给纳税人带来额外的负担。
……改革计划要在政治上实现，必须在改革后仍然为当前的津贴领取者提供适当的补助，必须能强烈地刺激人们工作，而且给纳税人带来的负担必须是合理的。这三者必须同时兼顾。27
问题在于，怎样才算是“适当的”、“强烈的”和“合理的”，特别是怎样才算是“适当的”。如果“适当的”补贴意味着，津贴领取者没有因为改革而比现在领得少，那么，无论“强烈的”和“合理的”做何解释，也不可能同时达到上述三个目标。然而，正如安德森所说，“至少在最近的将来，国会绝不会通过任何实际上会减少数百万福利津贴领取者所得的改革措施”。
我们再来看前一节中介绍的简单的负所得税制：一个四口之家的免征点是7200美元，按50%的补贴率，凡没有收入来源的家庭可以得到3600美元的补助；50%的补贴率将给人以足够强烈的激励去工作，而运行成本要比目前纷繁芜杂的福利计划少得多。但这种补贴标准当前在政治上是行不通的。正如安德森所说：“现在（1978年年初），美国典型的享受福利津贴的四口之家，每年可以得到大约6000美元的劳务和现金。在纽约这样开销较大的州里，某些享受福利津贴的家庭每年得到的津贴在7000～12000美元之间，有的甚至更多。”28
如果免征点定在7200美元，即便是收入6000美元的“典型”家庭，也需要有83.3%的补贴率。但如此之高的补贴率会严重地挫伤人们工作的积极性，同时使支出剧增。补贴率可以通过提高免征点来压低，但这样又会极大地增加支出。这是一种无法解脱的恶性循环。要缩减从名目繁多的福利计划中领取津贴者的所得，在政治上是行不通的，正如安德森所说，“我们不可能同时创造出进行彻底的福利改革所必需的全部政治条件”。29
但是，今天政治上行不通，明天则可能行得通。在预言什么将成为政治上可行的事情上，政治学家和经济学家的成绩非常糟。他们的预言一再被事实所否定。
受人尊敬的伟大导师弗兰克H.奈特（Frank H.Knight）喜欢用大雁由一只带头按人字形排队飞行的例子来说明不同的领导方式。他常说，当头雁一个劲儿地向前飞时，后面的大雁可能会飞向其他方向。头雁回头发现没有大雁跟随时，会赶紧掉头，重新带领人字形队伍朝前飞。这是一种领导方式。无疑，美国政府就常常采用这种方式。
我们承认，我们的建议目前在政治上是行不通的。我们之所以要这样充分地说明我们的设想，不仅因为它是可以指导我们逐步进行改革的方针，而且还因为我们希望它终将成为在政治上可以办得到的事情。