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■中小学教育的问题所在
第6章 我们的学校出了什么问题
■中小学教育的问题所在
在美利坚合众国刚成立的年代，学校的分布就很广泛了，不仅城市里有学校，而且几乎每个乡镇乃至广大的农村地区都有学校。许多州和地方政府，都颁布法律明文规定当地必须有一所“公立学校”。但当时大多数学校是靠学生家长出资开办的。当然，各州、县和地方政府也会提供一些辅助性的资助，一方面是因为有些家长无力支付学费，一方面也为了弥补学生家长出资之不足。虽然那时的学校教育既非义务教育也非免费教育，却是一种面向所有人开放的教育（当然，奴隶除外）。1836年，纽约州公立学校主管在其一份报告中写道：“不管怎么说，我们都有理由相信，年龄在5～16岁的少年儿童，都有学可上，不论他上的是公立学校、私立学校还是专业学校。”3当然，各个州的情况不尽相同，但总的来说，不论其家庭的经济状况如何，（白人）儿童基本上都有学可上。
到了19世纪40年代，一场学校教育领域的改革便开始了，改革的内容是用免费学校取代各种各样的私立学校；而所谓免费学校，就意味着学生家长不必为其直接支付学费，而是通过纳税这种间接的形式来支付学校的办学成本。E.G.韦斯特（E.G.West）曾对政府在学校教育领域发挥的作用进行了广泛的研究考察，根据他的研究结果，这一改革的发起者并不是那些对教育现状感到不满的学生家长，而“主要是教师和政府官员”。4力倡免费学校的改革者中，最著名的当数霍勒斯·曼（Horace Mann），《大英百科全书》中曾专门记述其生平，称其为“美国公共教育之父”。51837年，马萨诸塞州教育委员会成立，霍勒斯·曼担任第一任秘书长；之后的12年里，他领导了一场热火朝天的改革运动，一心要把学校教育转变为由政府资助、职业教育者管理的教育体系。他认为，教育是一件大事，为所有儿童提供受教育的机会，政府责无旁贷；学校应当推行世俗化的教育，所有儿童不分宗教、社会、种族背景，都应该有学可上；普及性的免费教育，能够使那些家境贫寒的儿童有机会接受教育。“霍勒斯·曼在其向马萨诸塞州教育委员会提交的报告中，反复强调……教育是一种很好的公共投资，其回报大于投入”。6不过，这些说法虽然冠冕堂皇，打着公共利益的旗号，实际上教师们之所以如此热心地拥护公共教育改革，是因为他们怀有狭隘的利己之心。他们都希望自己的工作能够更加稳定，薪水更有保证，而且，若由政府而不是家长来出资的话，他们对于学校也将有更大的控制权。
“尽管困难重重，反对的呼声也很高”，但霍勒斯·曼所倡导的教育制度的“主要框架，还是在19世纪中期基本实现了”。7自那以后，大多数儿童便开始在公立学校上学了。只有少数人仍然在所谓的私立学校上学，这些学校大多是由天主教会或其他宗教团体开办的。
学校教育体系，从主要靠私人办学，转变到主要靠政府办学；其实这种变化不仅发生在美国，在其他国家也有。正如一位权威人士所说：“人们逐渐接受了这样的观点，即教育就应该是国家的责任。”人们看法的转变，在他看来是19世纪的“重大趋势，并且在20世纪后半叶仍然对西方各国的教育事业有所影响”。8有意思的是，这一趋势，在普鲁士始于1808年，在拿破仑统治下的法国，也差不多是同时开始的。但这一趋势在英国开始的时间要晚于美国。“英国沉湎于自由放任主义之魔力，在允许政府介入教育事业这一问题上一直逡巡不前”，但到了1870年，英国还是建立起了一套公立学校教育体系，尽管其初等教育实行义务教育体制直到1880年才建立，而学费直到1891年才普遍取消。9在政府接管教育事业之前，英国与美国一样，其教育也几乎是普及性的。E.G.韦斯特教授力图使大家明白，与美国的情形一样，英国政府之所以接管教育事业，其原因同样不是来自学生家长，而是来自教师、政府官员以及那些好心却办了坏事的知识分子。他的结论是，政府接管导致了教育质量的下降，并且使学校教育变得千篇一律。10
美国建立的公立学校教育体系，只不过略微反映了早年间知识分子对自由市场和自愿交换体制的不信任。最主要的是，这反映了整个知识分子阶层对机会平等这一理想的重视。霍勒斯·曼及其同僚正是触动了人们心中这种深层的情感，因此才得以在教育改革中获得成功。
显然，人们并未将公立学校教育体制视为“社会主义的”，而仅把它看作“美国式的”。决定这一体制运行模式的关键因素，是其分权化的政治结构。《合众国宪法》对联邦政府的权力进行了严格的界定，使其能够发挥的作用十分有限。各个州也都把公立学校的控制权留给地方社区、乡镇、小城市以及大城市的区级政府。因此，学生家长能够对政府控制学校进行密切的监督，这就使学校之间原本削弱了的相互竞争，在一定程度上有所回升；同时，这种监督也使广大学生家长的意愿得以贯彻实现。
但是，在大萧条的前夕，这种局面就已经发生了变化。学校区愈加巩固，教育区愈加扩大，而职业教育者的权力也越来越大。大萧条之后，广大公众也和知识分子一道，开始对政府，特别是中央政府的种种优点，表现出无限崇拜，从而，小规模的学校和地方校务委员会便走向全面衰败。学校控制权从地方社区委员会迅速转移到上级政府部门，由县到市，由市到州，直至不久前转移到联邦政府。
1920年，公立学校的经费来源当中，83%来自地方资金，联邦政府的拨款不足1%，但到了1940年，地方资金的比重就降到68%，近来更是降到不足50%。而其余的资金主要来自州政府：1920年为16%，1940年为30%，近来则上升到40%多。联邦政府的拨款所占比重仍然不大，但其增长速度很快：1940年不到2%，而近来大约已达8%。
职业教育者既已获得对学校的控制权，那么学生家长对学校的控制自然减弱了。而且，学校的功能也发生了变化。人们仍然希望学校传授学生读、写、算的基本技能，并向学生传授一些基本的价值理念。除此之外，人们还希望担当起促进社会稳定、促进种族融合等各种各样的社会责任，这些责任与学校的基本功能比起来，实在是有点风马牛不相及。
第4章我们曾经谈到过马克斯·甘芒博士的官僚替代理论，这是他在研究英国的国家卫生服务业的时候提出来的。用他的话来说，在“官僚体制下……与成本支出增长相伴随的是产出下降……如果整个经济是一个宇宙的话，那么官僚体制就像是宇宙中的‘黑洞’，在吸入资源的同时，其‘释放’的产出却日益收缩”。11
他的这一理论，完全可以用来分析美国公立学校日益官僚化和集权化的体制所产生的影响。从1971～1972学年到1976～1977学年这5年当中，美国公立学校专职教师的人数增加了8%，以美元计，平均每名学生负担的费用上升了58%（剔除通货膨胀因素后为11%）。也就是说，投入显然增加了。
但就在这一时期，学生的人数却下降了4%，学校的数量也下降了4%。如果我们说学校质量方面下降得比数量上更严重，那么恐怕没有几个人会提出异议。事实就是如此，因为从这一时期学生的标准化考试来看，其平均成绩下降了，且降幅大于学校数量下降百分比。也就是说，产出显然下降了。
每单位投入的产出下降了，我们是否应该把这归咎于公立学校官僚化、集权化的组织形式呢？确有证据表明，在1970～1971学年到1977～1978学年的7年当中，学校区的数量减少了17%。至于官僚化，同一时期的数据不太容易找到，我们来看略早几年的数据，在1968～1969学年到1973～1974学年的5年当中，学生人数增加了1%，但从事教育的人员数却增加了15%，教师人数增加了14%，而学监的数量却增加了44%。12
学校的问题，并不单单在于其规模大小，不在于学校区的扩大，也不在于各校学生平均人数的增加。毕竟，在产业当中，规模较大通常意味着较高的效率，并且还会带来成本的降低、质量的改进。美国的产业发展从大规模生产当中得益甚多，大规模生产正是经济学家所谓的“规模经济”。那么，教育产业怎么会是例外呢？
其实教育产业也不例外。问题并不在于教育活动和其他经济活动有什么区别，而是在于其制度安排：是让消费者自由选择，还是由生产者做主而消费者无从选择。如果消费者能够自由选择，那么，只有其产品物美价廉，才能为消费者所喜爱，由此企业的规模才能扩大。并且，如果消费者并不认为产品物有所值，那么就算企业的规模很大，它也无法把自己的产品强卖给消费者。通用汽车公司的规模很大，照样生意兴隆；格兰特公司的规模也很大，却难逃破产之厄运。只要消费者能够自由选择，那么企业要想维持其较大的规模，就必须使其生产活动在经济上有效率。
但一般来说，在政治制度安排中，规模的大小就会影响到消费者的自由选择权。每个公民都感到他对政府部门决策的控制力量，在较小的社区中要比在大社区中大一些，事实也确实如此。当然，即便在较小的社区中，他的自由选择权也不像购买商品时那么大，但他至少还有可能影响政府的决策。而且，许多小社区并存的话，他还能选择在哪个社区居住。当然这是一种复杂的选择，会牵扯到很多因素。但不管怎么说，这种情况下，地方政府部门必须向其公民提供物有所值的服务，否则就会被其竞争对手所取代，或者丧失一部分纳税人。
但决策权如果掌握在中央政府手里，情形就大不一样了。此时，每个公民都感到他对那些遥远而冷漠的中央政府机关几乎没有什么控制权，事实也确实如此。这种情况下，若想迁徙到其他社区居住，虽然不是不可能，但难度就大得多了。
在教育产业当中，家长和学生就是消费者，教师和学校管理人员就是生产者。学校教育的集权化就意味着企业规模扩大了，消费者的选择能力减弱了，生产者的市场力量增强了。教师、学校管理人员和联邦政府官员与我们一样，可能也是做家长的，也衷心地希望能有一个良好的教育体制。但是，其作为教师、管理人员、政府官员的利益，与作为家长的利益是不同的，与他们学生家长的利益也是不一致的。教育体制的集权化、官僚化，即便使家长的利益受到损害，却能给他们带来更大的利益。实际上，正是通过削弱家长的控制力量，他们才获得了更大的利益。
每当政府官僚集团以牺牲消费者选择权为代价来接管某种事业时，上述现象就会出现。比方说邮政事业、垃圾回收服务，还有我们在其他章节谈到的各种案例等，莫不如是。
在学校教育方面，属于高收入阶层的人们仍然拥有自由选择权。我们可以把孩子送去私立学校上学，不过这时候我们交了两次学费，为政府开办公立学校纳税算是交了一次，给私立学校交学费时又交了一次。或者，我们可以看看哪里的公立学校比较好，然后搬到那里居住。一些优秀的公立学校越来越集中在大城市比较富裕的郊区，在那里，家长对学校仍有控制权。13
在纽约、芝加哥、洛杉矶、波士顿等大都市的城区之内，情况最为糟糕。在这些地区，虽然越来越多的家长都把孩子送到教会学校去上学（于是就要交两次学费），但是他们交两次学费确实很困难。他们想到有好学校的地方去住，却没有搬家的经济能力；唯一的办法就是对主管公立学校的有关政府部门施加影响，不过一般来说很难成功，况且他们也没有能力去做这些事。大城市城区内的居民在教育方面所能享受的服务水平，较其他方面可能更为低下，只有在防止犯罪方面可能还差强人意，这是政府提供的另一种“服务”形式。
具有讽刺意味的是，公立学校教育体系本想让所有的孩子掌握同样的语言，接受美国公民社会同样的价值观念，并给所有的孩子以平等接受教育的机会，但实际上却加深了社会各阶层的分化，而且导致了极不平等的受教育机会，这可以说是一个悲剧。市区内每个学生上学的费用往往和较富裕的郊区一样高，但市内的教育质量却相当低。在郊区，所有的钱几乎都花在了教育上；但在市内，大部分经费却用来维持纪律，防止破坏或为破坏活动做善后工作。某些市内学校的氛围倒更像是一所监狱，而不是一个学习的地方。郊区的家长从其纳税行为中所得到的回报，要比市内的家长多得多。