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■食品与药品管理局
联邦政府在消费者保护方面的第二项重大举措，是在1906年通过了《食品与药品法案》。与州际商务委员会不同的是，这项举措并非旨在对付高物价，而是关注食品的卫生状况。当时曝光丑闻的风气浓厚，到处都是猎奇打探的记者。乌普顿·辛克莱尔正是受一家报纸委派，到芝加哥去调查牲畜饲养场的状况。调查的结果就是他那本著名的小说《丛林》，本来他写作此书的目的是想引起读者对饲养场工人的同情，结果因揭露了肉食加工中的不卫生状况而引起了人们的愤慨。在当时就连辛克莱尔本人也说：“我本想触动公众的心，不想却触动了他们的胃。”
早在小说《丛林》出版并激起人们要求制定有关法律之前，诸如基督教妇女禁酒联盟和全国禁酒协会等组织在1898年就已经成立了全国食品与药品卫生代表大会，以此来推动立法，消除各种不规范的偏方、秘方药物。因为当时的这些偏方、秘方药物都掺有大量的酒精，因此各种烈性酒都被当成药品来买卖和消费；面对这种情况，各种禁酒组织当然不会袖手旁观。
各种特殊利益集团再次加入了改革家的行列。肉制品生产者“对这一行当的历史早就谙熟于胸，如果消费者吃了这些肉引起食物中毒的话，那么自己就别想赚钱了；在一个竞争激烈的市场上就更是如此，因为消费者可以转而购买别的厂家的产品”。当时欧洲各国声称美国的肉制品都带有病菌，因此对进口美国肉制品实行种种限制。美国的肉制品生产者对这些限制条件最为关注，由此迫切希望抓住机会，请政府出面证明自己的肉制品是没有病菌的，同时愿意承担肉制品检验的全部费用。7
另一个特殊利益群体是制药商和医生，他们通过形形色色的职业联合会来表达自己的意愿。当然，与肉制品生产者相比，或与铁路运营商建立州际商务委员会相比，他们的动机比较复杂，单纯的经济方面的动机要少一些。制药商和医师的经济利益很清楚：如果游方药贩或其他人将专利药品和偏方、秘方药物直接卖给消费者，那自然就会和他们抢生意。此外，从其职业兴趣的角度来看，他们也会关注市面上的各种药品；有些药品实际上毫无疗效，但却自称包治百病，不论是癌症还是麻风病一律药到病除起死回生，这些药品对百姓的危害，制药商和医师们一眼就能看明白。因此，就他们的动机来说，公益精神和自利之心统一起来了。
1906年通过的法案大体上仅限于对食品进行检查，再有就是为专利药品提供标签认证；当然也对处方药进行管理，不过这一权力直到晚近才开始运用，而且这种管理主要是出于偶然的考虑，而并非事先设计出来的。当时的管制机构，即今日食品与药品管理局的前身，是隶属于农业部的。不论是其前身还是今日的食品与药品管理局，其实对药品行业一直没有太大的影响，直到距今约15年前，这种局面才开始改变。
在1937年磺胺问世之前，几乎没出现什么重要的新药品。但紧接着就出现了“万灵磺胺”灾难，其起因是由于一位药剂师希望改进磺胺，使其能对那些无法服用胶囊的病人也有疗效。他使用的溶剂和磺胺的混合物足可致人死命。这出悲剧的结局是“共有108人死亡——其中107名是服用了‘万灵药’的病人，还有1名就是畏罪自杀的药剂师本人”。8“有了这种惨痛的经历，制药商们认识到，销售类似的药物会面临社会责任问题；而一旦涉及社会责任问题，就可能给公司带来损失，由此他们开始在投放市场之前对药品进行安全性检验，以避免类似事件的重演”。9同时他们也认识到，政府保护可能是有好处的。结果便是，1938年通过了《食品、药品和化妆品法案》，该法案将政府管制的范围扩大到广告和商标，并要求所有新药品在进入州际贸易之前，都必须在安全方面得到食品与药品管理局的批准，管理局应于180天之内批准或驳回申请。
长期以来，制药工业和食品与药品管理局之间一直保持着和谐的共生关系，直至发生了另一悲剧，即1961～1962年的镇静剂事件。根据1938年的法案，食品与药品管理局一直不准镇静剂在美国市场上销售，当然，医生们为了实验之用，可以使用少量的镇静剂。但这种少量的使用后来也被禁止了，原因是一系列报告披露说，欧洲的一些妇女在怀孕期间服用镇静剂，结果却产下了畸形婴儿。接下来舆论一片哗然，直接影响到了1962年的修正案，这些修正案是由参议员凯弗维尔（Kefauver）提出的，他在1961年对制药工业进行了调查。这一悲剧的发生，也从根本上改变了修正案的重心。凯弗维尔最初关注的是价格问题，即药价过高，可能严重偏离了其真实价值；这也是一种最常见的抱怨，即消费者抱怨说受到了垄断企业的剥削。但实际通过的修正案则更多地关注质量问题而非价格问题。这些修正案“在1938年法案规定的安全检验之上，又加上了功效检验要求，同时取消了食品与药品管理局在处理新药申请方面所受的时间限制。一种新药只有得到食品与药品管理局的批准，也就是说，只有当管理局认为有足够的证据证明药品符合1938年法案的安全要求，并且在使用中可以达到预期的效果时，该药品才能在市场上出售”。10
1962年通过的修正案与下述事件是步调一致的：镇静剂悲剧；蕾切尔·卡逊出版《寂静的春天》（引发了环境保护运动）；拉尔夫·纳德所谓的“以任何速度行驶都不安全”所引发的争论。这些事件导致了政府干预活动的数量剧增，同时也改变了政府干预的方向。食品与药品管理局也参与了这一政府角色的转变，并且比以往任何时候都表现得更为积极、活跃。管理局禁止了环己基氨基磺酸盐的出售，并威胁说还要禁止糖精的出售，这些都引起了广大公众的关注，但这些绝不是食品与药品管理局最重要的举动。
对于立法活动（1962年的修正案可谓是这种活动的巅峰）旨在达到的那些目标，没有谁会表示不同意。保护公众，使其免受那些既不安全又无疗效的药品之害，这当然是一件好事。但是，促进新药品的开发，并且使那些需要这些药品的人能够尽快得到它们，同样也是一件好事。然而通常的情况总是，在众多良好的目标当中，某一目标与其他目标相冲突；对一方来说意味着安全和谨慎，对另一方来说很可能就意味着死亡。
问题的关键在于，食品与药品管理局能否将各种相互冲突的目标调和起来，并且以最好的方式调和起来。这些问题都已经研究得很详细、很透彻了。到目前为止，已有相当多的证据表明，食品与药品管理局的管制行为是“反生产效率的”，也就是说，因阻碍有价值的药物的生产和销售所造成的损失，大于因禁止有害或无效的药物的销售所造成的收益。
而且，食品与药品管理局的管制，对新药品的创新率造成的消极影响也是十分巨大的。自1962年以来，每年发布的“新化学药品”的数量减少了一半还多。同时，现在一种新药要想获得批准，所需的时间更长，从而在一定程度上加大了开发新药的成本。据估计，20世纪50年代到60年代初，开发一种新药品并将其投入市场，所需的成本大约是50万美元，所需的时间大约是25个月。如果考虑自那时起的通货膨胀因素，那么现在开发一种新药的成本也不过是100万美元多一点。但实际上，1978年“开发一种新药并将其投入市场，其成本大约是5400万美元，要花费的时间约为8年”，成本是原来的100倍，花费的时间是原来的4倍，而一般物价水平只上升了一倍。11由此导致的结果便是，美国的制药企业无法再为那些疑难杂病的患者研制药物了，它们必须依靠大批量地生产和销售普通药物才能生存，且这种依赖程度日益加深。一直以来，美国在新药品开发方面都处于领先地位，但现在却大大落后了。并且，我们甚至不能从国外新药品研发当中获得好处，因为通常情况下，食品与药品管理局对国外的药物有效性鉴定并不认可。如此下去，最终的结果很可能和铁路客运行业一样，即对新药研制实行国有化。
由此导致了所谓的“药品时滞”问题，这一点在美国与其他国家可供药品的种类方面体现得尤为明显。罗彻斯特大学药品开发研究中心的威廉·沃德尔（William Wardell）博士对此进行了仔细的研究，研究结果表明，有些药品在英国有但在美国却没有，当然，有些药品在美国有在英国却没有，但是，前一种情况要比后一种更为常见。而且，即便某种药品在两国都有，一般来说它在英国上市的速度也要比在美国快。在1978年，沃德尔博士说：
我们仔细考察一下就会发现，某些很有疗效的药品在美国买不到，但在世界其他地方如英国却可以买到，结果，许多美国患者正是因为缺乏这些药品而在忍受病痛的折磨。例如，有一种称为贝塔封阻剂的药物在美国就买不到，现在人们发现，它能防止心脏病发作导致的突然死亡，也就是说，能够防止冠状动脉因心肌梗塞而导致病人死亡。假如在美国能买到这种药物，那么在一年中大约可以挽救上万条生命。在美国，1962年修正案通过后的10年当中，没有一种医治高血压（即控制血压）的药物得到过批准，而英国却批准了好几种。在1967～1972年的5年期间，所有心血管类药物当中，仅有一种得到了批准。之所以会出现这种局面，食品与药品管理局组织结构上存在的各种问题是难辞其咎的。
患者受到的牵连还不止于此。在治疗方面，过去，医疗方案通常是由医生和患者共同议定，但现在却愈来愈多地由联邦一级的专家委员会来确定。这些委员会及其上级主管部门食品与药品管理局，行事决策从来都是偏重于避免风险。避免风险当然是好事，我们现在使用的各种药品比以前要安全得多了，但是这种做法带来的弊端是，很多有效的药品我们却买不到了。最近我从上述一些咨询委员会那里听到一些言论，很值得我们注意。这些委员会在考虑某些药品应不应当得到批准时经常说：“患有如此严重的疾病的人不多，因此不必在市场上广泛出售这种药品。”如果你为全体国民的利益考虑，致力于将药品的毒害性最小化，那当然是一件好事；但是，如果你碰巧是“人数不多的病人”之一，也就是说你患上某种极为严重的疾病或某种极为罕见的疾病，那么你就自认倒霉吧。
如果上述情况均属实，那么，禁止某些危险药品上市，避免镇静剂悲剧的重演，由此带来的好处足以超过我们付出的代价吗？萨姆·佩尔兹曼（Sam Peltzman）从客观事实出发，对这个问题进行了最为仔细的研究，而且得出了明确的结论：这种做法带来的害处远超过好处。他指出：“在1962年以前，市场机制对无疗效药物的出售者进行的惩罚似乎已经足够严厉了，几乎无须管制机构来除恶务尽。”12毕竟，生产镇静剂的各制药厂家最终支付了几千万美元的赔偿费，这么高的代价，对于类似事件的重演可以说是一种足够强的抑制力了。当然，我们以后还会犯错误（镇静剂悲剧即是一例），只不过是在政府管制之下犯错误。
一般推论的正确性，在事实当中再次得到了证明。尽管食品与药品管理局的动机是良好的，但它实际上妨碍了那些可能非常有效的新药品的研制和销售，这绝不是偶然的。
假如你是食品与药品管理局的一名官员，负责审批某种新药，那么你可能会犯两种大不相同的错误：
1.批准一种新药物，结果其副作用出乎意料，导致了大批人受到严重的伤害甚至死亡。
2.拒绝批准一种药物，而事实上这种药物能拯救许多生命，或者能够缓解巨大的病痛，并且没有不良的副作用。
如果你犯的是第一种错误，即批准生产了一种类似镇静剂那样的药物，那么每家报纸就会在头版头条公布你的名字，使你颜面尽失。但如果你犯的是第二种错误，那又有谁会知道呢？生产和推广这种新药的制药厂商当然知道此事，但他们会被谴责为铁石心肠唯利是图的商人；研制这种新药的药剂师和医师也知道此事，但他们也不过就是发发牢骚表示失望而已。除此之外，没有人会知道这件事。对这类错误，那些本可以被这种新药挽救生命的人不可能提出抗议；其家属无论如何也不会想到，导致亲人丧命的原因，居然是食品与药品管理局一名素不相识的官员的“谨慎”。
事实是，几家出售镇静剂的欧洲制药企业受到了谴责和批判，而阻挠在美国批准使用镇静剂的那位女士——即弗朗西斯O.凯尔西（Frances O.Kelsey）博士，因其在政府服务方面的突出贡献而被约翰F.肯尼迪（John F.Kennedy）总统授予一枚金质奖章——则得到了人们的交口称赞而声名鹊起。面对这样的结果，你愿意犯哪种错误，恐怕也就没什么可犹豫的了。不管是你还是我，假如处在食品与药品管理局官员的地位上，我们就必定会倾向于拒绝或推迟批准许多好的药品，以避免批准一种具有副作用的药品而招来新闻媒体的批判，即便这种可能性微乎其微。
这种倾向可以说是必然的，而制药工业的反应进一步强化了这种倾向。这种倾向使得标准过于严格了，要想得到政府批准，就要花费更多的钱和更长的时间，也要冒更大的风险。研制开发新药品变得越来越无利可图；就算竞争对手在药物研发方面取得了新进展，自己也不像以前那么焦急了。现有的厂商和现有的各种药品，相当于受到保护而免受竞争，也没有多少新厂商愿意进入这一行业了，各家厂商的研发工作可能集中在那些争论最小、从而创新也最少的药物上。
一位同仁在1973年1月8日出版的《新闻周刊》的某一专栏上撰文指出，由于上面提到的种种原因，应该将食品与药品管理局取消。随后该栏目收到了一些来自药厂工作人员的信件，信中谈到了许多令人苦恼的经历，他们对食品与药品管理局阻碍药品发明这一说法表示认同。不过，大部分人仍然说道：“我并不同意你的观点，我认为食品与药品管理局不应该取消，但是我确实认为它的权力应该”这样或那样地加以改变。
紧接着，该专栏刊登了一篇题为《汪汪叫的猫》的文章（1973年2月19日），答复说：
如果有人说“如果猫能汪汪叫，我就愿意养一只猫”，对这种说法你会怎么看呢？这就好比是你说：如果食品与药品管理局的做法符合我的意愿，那么我就支持它。决定猫的特征的生物学法则，比起决定政府机构在其一旦建立后的活动的政治法则，并不更为严谨。食品与药品管理局活动的方式及其有害的后果，并非偶然的原因所造成，也不是人们容易改正的某种错误所造成，而恰好像喵喵的叫声同猫的本能有关系一样，是该管理局成立本身的结果。作为一个自然科学家，你承认不能任意把特征归因于各种化学和生物的实体，不能要求猫发出汪汪的叫声，也不能要求水燃烧起来。那你为什么假定在社会科学中情形就不同了呢？
人们总是认为，各种社会机构的行为是可以任意改变的，这是一种流布甚广的谬见，也正是大多数所谓的改革家所犯的根本性错误。正是这种错误，常常使改革家们认为过失在于人而不在于“制度”；他们提出的解决问题的方法是“赶走坏人”，让好人掌权。正是这种错误，使得各项改革措施仅能获得表面上的成功，随后便会荒腔走板。
食品与药品管理局带来的害处，并不是主管人的过失造成的（除非人类本身就是无能的）。他们大多是有才干的和忠实的公务人员。然而社会的、政治的和经济的压力对主管某一政府机构的人的行为的影响，要比他们对该机构活动的影响大得多。无疑会有例外，但例外是极少的——差不多像汪汪叫的猫那样稀少。
上述情况并不意味着有成效的改革是不可能的。但是，要使改革成功需要考虑支配政府机构活动的政治法则，而不要单纯责备政府官员效率低、浪费严重，或者怀疑他们的动机，觉得他们没有真正努力工作。《凯弗维尔修正案》改变了对公务人员的压力和刺激，在此之前，食品与药品管理局虽然也带来害处，但要比现在少得多。