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■州际商务委员会
第7章 谁在保护消费者
■州际商务委员会
美国内战之后，铁路业获得了前所未有的扩张。1869年5月10日，犹他州的海角点钉下了一枚黄金铸成的道钉，标志着联合太平洋铁路与中央太平洋铁路的接轨，第一条横贯大陆的铁路线竣工了。接下来便有了第二条、第三条、第四条横贯大陆的铁路线。1865年，已经有35000英里[2]的铁路投入运营；10年之后，铁路运营里程增至75000英里；到1885年时，铁路运营总里程已超过125000英里。截至1890年，已经有超过1000条独立的铁路线。美国国土上从东海岸到西海岸，可谓是路网密布、四通八达，不论是通都大邑还是穷乡僻壤，皆有铁路通行。其铁路线的总长度，比世界上所有其他国家的铁路线加起来还要长。
当时铁路业的竞争很激烈，结果无论是货运还是客运，其运费都很低，可能在当时是世界上最低的。铁路运营商自然多有抱怨，说铁路业是“惨烈的竞争”。每逢经济波动、处于周期性下降时，便会有铁路运营商破产，要么为他人所接管，要么干脆退出这一行业。而经济一旦复苏，又会掀起兴建铁路的高潮。
铁路运营商希望通过彼此联合来改善自己的境遇，他们组成联营公司，按照协商好的利润水平收取固定的运费，然后大家瓜分市场。令其感到沮丧的是，种种协议总是得不到遵守，往往是虎头蛇尾。原因很简单，只要其他人遵守协议，按照协定来收取运费，那么自己背叛协议，以低于协定的水平来收取运费就是有利可图的，因为这样就可以把别人的生意抢过来。当然，采取降低收费的办法不能公开进行，只能在暗地里操作，尽可能地把其他伙伴蒙在鼓里。其手法通常是让托运人拿回扣，并在不同地区或不同商品之间实行差别定价。俗话说世上没有不透风的墙，这种削价竞争的行为迟早会露出马脚，于是联营公司也就解散了。
当时，像纽约和芝加哥这种相距遥远、人口稠密的地区之间铁路运输线的竞争，是十分激烈的。不管是托运人还是乘客，都可以在大量线路中自由选择自己的路线，这些路线分属不同的铁路运营商；不仅如此，大家还可以选择水路运输，纵横交错的内河航道早就覆盖了这一地区。但是，这些长途运输线上相距较近的两地之间，往往只有唯一一条铁路线，如哈里斯堡和匹兹堡之间就是如此。这种短途铁路线往往具有某种垄断地位，除非大家选择其他交通方式，如走运河或其他内河航道。自然，这样的路线运营商总是尽可能地利用其垄断地位，将其运费定为顾客所能接受的最高限度。
这样一来的结果便是，若干短途运输所需的运费总和，甚至一次短途运输所需的运费，有时会比相距遥远的两地之间长途运输所需的运费还要高。当然，长途运费较低，消费者是不会有什么怨言的，但短途运费较高，消费者肯定就要抱怨。同样的道理，在运营商秘密削价相互竞争时，那些拿到回扣得了好处的托运人是不会抱怨的，但没拿到回扣的人就会吵闹起来，抱怨说他们受到了“价格歧视”。
当时，铁路业可说是美国主要企业集中的行业。这一行业极为引人注目，其竞争也极为激烈，它与华尔街和东部金融区联系密切，许多金融操控和欺诈行为的报道都是关于铁路行业的。自然，一时间铁路行业成了众矢之的，特别是中西部地区的农场主，更是把矛头直接指向铁路行业。19世纪70年代发起的格兰其运动，攻击铁路行业为“铁路垄断”。农场主们纷纷加入绿币党、农民联盟等组织，在各州议会大厅里发表煽动性的言论，要求政府对货运方式及货运运费进行管制，而且常常能够获得成功。威廉·詹宁斯·布赖恩（William Jennings Bryan）赖以成名的平民党（Populist party），则不仅要求政府对铁路行业进行管制，而且还要求政府对这一行业实行彻底的政府所有、政府经营。3当时的漫画讽刺作家曾经辉煌一时，他们将铁路业描绘成一只邪恶的八爪章鱼，说它在扼杀这个国家的生命力，而且产生了巨大的政治影响，事实上也确实如此。
反对铁路业的运动不断发展，由此一些颇有远见的铁路运营商逐渐认识到，他们可以将这种运动为己所用，可以利用联邦政府来加强自己制定固定价格、瓜分市场份额的能力，可以利用联邦政府来强化运营商内部达成的各种协议，并且，利用联邦政府来对抗州政府和地方政府。于是他们便和改革家们一道支持政府管制。结果便是，1887年成立了州际商务委员会。
该委员会从建立伊始到完全运作起来，用了差不多10年的时间。到此时为止，改革家们已经开始着手发起另一场改革运动，而铁路业只不过是他们关心的问题之一。他们已经达到了自己的目的，只是偶尔才会关注一下州际商务委员会的具体事务。但是，在铁路运营商那里，情形就完全不同了，铁路业就是他们的事业所在，就是他们最关注的事情。在铁路上，他们要投入全部的时间和精力。就铁路方面的专业事务而言，谁都没有他们熟悉；除了他们之外，谁还能在州际商务委员会任职并管理它的具体运作呢？因此，铁路运营商们很快就学会利用该委员会来为自己谋取利益了。
州际商务委员会的第一任专员是托马斯·库利（Thomas Cooley），作为一名律师，他曾多年担任铁路行业的代表。库利及其同僚们向国会索取更大的管制权，国会便授予他们这些权力。州际商务委员会成立6年后，斯蒂芬·格罗佛·克利夫兰（Stephen Grover Cleveland）总统的首席检察官理查德J.奥尔尼（Richard J.Olney）给铁路巨头伯林顿和昆西铁路公司董事长查尔斯E.铂金斯（Charles E.Perkins）写了一封信，信中说：
当前，因委员会的职权受到各级法院的限制，它或可成为对铁路业非常有利的机构。人们吵嚷着要政府对铁路业进行监管，该机构的出现正好堵住了众人之口，同时，监管几乎完全是停留在纸面上的。此外，随着时间的推移，该委员会将更多地从企业界和铁路业的立场来考虑问题。如此一来，该委员会就会变成某种障碍，横亘在各铁路公司和公众之间，并保护铁路公司的利益免受轻率、粗暴的立法干扰……因此，明智之举不是破坏该委员会，而是把它利用起来。4
该委员会解决了长、短途货运问题。它采取的办法是提高长途运费，使之等于各短途运费之和，这一点毫不令人感到意外。结果便是，除了消费者之外，大家可谓皆大欢喜。
随着时间的推移，州际商务委员会的权力越来越大，其管制内容涉及铁路业的方方面面，管制也愈加严格周密。而且，权力也从直接代表铁路业利益的人那里，逐渐转移到机构官僚手中。不过这对铁路业倒没有造成什么威胁，因为许多官僚是铁路业出身，他们每天的工作便是和铁路业的人打交道，其日后的飞黄腾达也离不开铁路业。
直到20世纪20年代，铁路业才真正受到威胁，因为此时卡车也开始从事长途运输业务。州际商务委员会专门为铁路运输业制定的运费十分高昂，由此卡车运输业得到了飞速发展。卡车运输业并无管制，竞争十分激烈。无论是谁，只要有钱买辆卡车，就可以跑运输。因此，当年用来反对铁路业，呼吁政府管制的那一套论点（即铁路是垄断行业，政府必须对其进行管制，以防其剥削大众云云），无论如何都不能用来反对卡车运输这一行业。卡车运输市场，恐怕最接近于经济学家所谓的“完美”竞争了。
即便如此，铁路运营商却照样煽动公众，要求把卡车长途货运也置于州际商务委员会的监管之下，他们最终如愿以偿。1935年通过的《汽车运输法》便将卡车运输业置于州际商务委员会的监管之下，但这是为了保护铁路运营商，而不是保护消费者。
接下来，当年在铁路业发生的故事在卡车运输业又重演了一遍。该行业同样组成了卡特尔，运费也同样固定下来，并且运输路线也都事先划定。随着卡车运输业的发展，卡车运输商代表在州际商务委员会的影响也越来越大，最终逐渐取代了铁路运营商代表的统治地位。委员会最后变成了卡车运输业的利益代表，保护其免受铁路业和未受管制的卡车运输商的竞争，一如其当年保护铁路业免受卡车运输业的竞争。而这一切，只不过将保护机构官僚们的利益掩盖起来罢了。
要想从事州际运输业务，卡车运输公司必须从州际商务委员会那里弄到一张许可证，证明其能够为公众提供便利且实属必要。1935年《汽车运输法》通过之后，州际商务委员会收到了约89000份申请，要求颁发许可证，但委员会最终只批准了约27000份。“自那以后，委员会基本不再发放新的许可证，不希望新企业进入该行业参与竞争。此外，原有卡车运输企业经历了兼并和破产，由此企业数目从1939年的25000家减少至1974年的14648家。同时，受管制企业在各城市间的运输量从1938年的2550万吨增至1972年的69810万吨，达到原来的27倍之多！”5
运输许可证是可以买卖的。“运输量的增长、运输企业数目的减少、运费管理局和州际商务委员会对运费竞争的干预，这些趋势都使得许可证越来越值钱。”据托马斯·莫尔（Thomas Moore）的估计，1972年时，所有许可证的总价值在20～30亿美元之间，6这正是来自政府授予的垄断地位的价值。对于那些拥有许可证的人来说，这当然是一笔财富；但对整个社会来说，这正是政府干预带来的损失，而不是一种生产能力的表现。有关这一问题的研究结果都表明，如果取消州际商务委员会对卡车运输行业的管制，那么托运人需要支付的成本将会大幅降低，据莫尔的估计，可能会降低3/4。
俄亥俄州的一家卡车货运公司，代顿航空货运公司，给我们提供了一个具体的案例。该公司拥有州际商务委员会颁发的许可证，获准独家经营代顿市到底特律市的货运业务。但要想在其他路线上运营，就必须从别人手里购买许可证来获得运营权，而那些手中拥有许可证的人可能连一辆卡车都没有。为了得到某些路线的运营权，该公司每年大约要花费100000美元。公司老板一直想方设法使自己的许可证能够多覆盖一些路线，但至今都未能成功。
代顿公司的主顾马尔科姆·理查兹（Malcolm Richards）曾说：“说实话，我真搞不懂州际商务委员会为何会袖手旁观坐视不管。据我所知，这是我们第三次支持代顿航空货运公司向委员会申请许可证了，我们希望能够少花点运费，希望企业可以自由经营，也希望国家能够省些能源……不然的话，这些代价到头来都得由消费者来承担。”
代顿航空货运公司的所有者之一泰德·海克（Ted Hacker）也说：“让我说，州际贸易领域是没有自由企业的，自由企业在美国已经不复存在了。对于给定的价格你只能接受，而且只能接受高昂的价格。不仅是我们要为这种价格付出代价，消费者更要为这种价格付出代价。”
当然，我们不能只听这些只言片语，但代顿航空货运公司的另一位所有者赫谢尔·维默（Herschel Wimmer）也说：“对于那些已经获得州际商务委员会许可证的人来说，我不想和他们争论，我想说的是，我国是一个大国，但从1936年州际商务委员会开始运作以来，总共也没有几家企业进入这一行业。他们不允许新企业加入进来，和行业内原有的企业展开竞争。”
据我们的推断，铁路运输业和卡车运输业中企业的态度可能是一贯的，这便是：要么给我们许可证，要么允许我们不遵守各项规定，这都是可以的；但要停止颁发许可证或废除政府管制，这是不可以的。原因很简单，各种既得利益集团不断发展壮大，因此这种态度是完全可以理解的。
我们回过头来看铁路业的情况，政府管制造成的终极影响仍未结束。铁路业的各种规章制度日益严格、死板，因此企业很难做出有效的调整，来应对不断涌现的小汽车、公交车和飞机这些长途客运竞争对手。所以铁路运输业只能再次求助于政府，这次干脆将客运业务实行国有化，成立了美国铁路客运公司。目前货运业务也正在实行国有化。先是纽约中央铁路公司经历了戏剧性的破产，接着便成立了美国联合铁路公司，美国东北部的许多货运铁路线路实际上也国有化了。铁路业里剩余的部分，其前景恐怕也是如此。
在铁路业和卡车运输业发生的故事，在航空运输业又重演了一遍。1938年民用航空管理委员会成立的时候，它管制下的国内主要航空干线运营商仅有19家。但是，尽管长期以来航空运输量大增，尽管有数不清的人对“方便公众且实属必要的许可证”提出申请，目前委员会管制下的企业数目反而减少了。不过，航空运输业与铁路运输业和卡车运输业相比，有一个方面确实不同。颇有魄力的英国企业家弗莱迪·雷克（Freddie Laker）是一条主要国际航线的运营商，他成功地削减了横越大西洋航线的运费；民用航空管理委员会的前任主席阿尔弗雷德·卡恩（Alfred Kahn），具有优秀的品性和出色的工作能力，这些当然不能说不重要，但除此之外还有很多其他因素，使得近来的航空运费管制在管理层面和立法层面都有所松动。不管怎么说，这都是从政府管制到自由的第一次重大进展。
航空运输业取得的这种富有戏剧性的成功，即运费降低了但航空公司的利润却上升了，也促使人们开始想办法放松对地面运输的管制。可惜的是，各种势力集团是反对放松管制的，在卡车运输行业中尤其如此，因此地面运输放松管制的希望十分渺茫。
近来，航空运输业中也出现了长、短途运输问题，而且还颇有几分讽刺意味。与铁路运输业的情况非常类似，区别在于长、短途运费正好颠倒过来了，在这里是短途运费较低。事情发生在加利福尼亚州，该州的面积很大，足以支撑几条仅在州内飞行的航空干线，由此便可不受民用航空管理委员会的管制。旧金山到洛杉矶之间的航线竞争很激烈，由此州内运费要比委员会管制下的州际同一航线收取的运费低得多。
具有讽刺意味的是，1971年，拉尔夫·纳德，即自称为消费者利益守护者的那位先生，却向民用航空委员会抱怨起了航空运输业与地面运输业的这种区别。而在此之前，纳德旗下的一家子公司恰好发布了一份关于州际商务委员会的分析报告，该报告做得很出色，着重强调了如何解决长、短途运输之间的歧视问题。而关于如何解决航空运输业的这一问题，纳德本人可能几乎没有任何思路。民用航空委员会的决策是，要求州内航空公司提高它们的运费，以达到委员会许可的运费水平，关于这一点，任何一名学习了政府管制的学生都能预料到。随后，这一决策也得到了最高法院的支持。好在，这一决策由于立法上的各种细节问题而未能执行，而且对航空运费管制的废除也可能使这一决策变得毫无意义。
州际商务委员会的历史，恰可说明政府干预的必然命运。为防止某种真实的或是空想的邪恶出现，人们便要采取行动来对付它。真心实意品德高尚的改革家，以及同样真心实意的利益各方便会结成某种政治联合体。联合体各个成员的目标可能互不相容、彼此矛盾（比方说，消费者希望产品低价而生产者却希望产品高价），但都被诸如“公众利益”、“公平竞争”之类冠冕堂皇的辞藻掩盖起来了。联合体常常能够成功地说服国会（或州立法机构）通过一项法案，法案的序言部分尽是那些冠冕堂皇的辞藻，但其主体部分便是授权给政府官员使其“有所作为”。品德高尚的改革家感受到了胜利的喜悦，之后又转而关心起其他事务来。利益各方开始开展工作，以确保权力的运用符合自身的利益，一般来说他们也能做到这一点。但是，成功之后又会产生新的问题，要解决这些问题只能进一步扩大政府干预的范围。一旦政府官僚掌握了利益的搜刮和分配，就连最初的特殊利益集团也无法受益了。最后的结局和改革家最初的目标恰恰相反，而且特殊利益集团的目标也常常无法实现。然而，政府的这种干预活动确立得如此牢固，与此相关的既得利益集团又如此之多，因此要想废除最初的法案几乎是不可能的。相反，人们会要求政府通过新的立法，来解决过去立法所导致的问题。一个新的循环开始了……
上述过程的每一阶段，都在州际商务委员会这里清晰地体现出来了。先是一个奇特的政治联盟导致了委员会成立，之后美国铁路客运公司的成立又开始了新一轮的循环。美国铁路客运公司证明自己应当存在的唯一借口是，自称很大程度上不受州际商务委员会的管制，因此可以做一些委员会不准单个铁路企业做的事情。当然，冠冕堂皇的说法也有，该公司所谓的目标是改进铁路客运业务。美国铁路客运公司之所以得到了各铁路企业的支持，是因为它将允许取消当时的许多客运业务。在20世纪30年代原本服务上乘利润丰厚的铁路客运业务如今却日渐萧条，并且由于飞机和私家车等交通工具的竞争最终变得无利可图，然而州际商务委员会却不允许各铁路公司削减运营业务量。现在，美国铁路客运公司只能一方面削减运营业务量，一方面对尚存的企业给予补贴。
如果我们没有成立州际商务委员会，而是让市场力量发挥作用，那么今日的美国将会拥有一个十分令人满意的交通运输系统。那样的话，铁路行业就不会像现在这般庞大臃肿，而会精简得多，但效率也会更高；这是因为，在竞争的驱动之下会出现更大的技术革新，而消费者对交通运输需求的改变，也会使铁路行业加快调整自己的运营路线，这些都会提高整个行业的效率。客运列车的服务人群可能会缩小，但列车的设备设施将比现在精良得多，提供的客运服务也会更加方便、快捷。
同样的道理，若是让市场力量发挥作用的话，卡车运输企业的数目可能比现在要多，但卡车的数量可能比现在要少。之所以如此，同样是因为效率更高、浪费更少。目前州际商务委员会管制下的卡车运输业，车辆返程跑空率很高，且常常走冤枉路，这无疑是一种资源浪费和效率低下的表现。若让市场力量发挥作用，卡车运输业的成本会降低，而提供的服务质量会提高。若是哪位读者曾经让州际商务委员会许可经营的某家运输公司为自己运送过物品，那么他将完全同意上述判断；而且，我们猜测商务托运人也会同意上述判断，虽然我们自己并没有做过商务托运人。
若是让市场力量发挥作用的话，那么整个交通运输业的面貌将与现在大不相同，也许更多的是联合运输形式。近年来铁路运输业真正盈利的业务并不多，但其中一项盈利业务便是列车将乘客与其私家车同车运送。若让市场力量发挥作用，那么采用背负式运输的日程无疑会大大提前，而且可能会出现更多的联合运输形式。
之所以要让市场力量发挥作用，最主要的原因便是，我们不知道市场会产生什么后果。但有一点是可以肯定的，如果消费者认为不值得为某种服务付费，或者支付的价格不能使提供服务者获得的收入高于从事其他经济活动可获得的收入，那么这种服务就不会有人提供。如果某种服务不满足这一条件，那么无论是消费者还是生产者，都不能从别人腰包里掏钱来维持这种服务的存在。
[1]1英寸=0.0254米。
[2]1英里=1609.344米。