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■环境
联邦政府对环境问题的干预程度和范围近年来发展得尤为迅猛，对此，各种各样的环保运动起到了推波助澜的作用。环境保护局于1970年成立，旨在“保护和改善物质环境”，自成立以来，该部门被赋予的权力和权限越来越大。1970～1978年，其预算翻了7倍，目前已超过5亿美元，拥有职员约7000人。17环保局要求各工业部门及各州、各地方政府达到它制定的各种标准，由此给它们带来的成本达每年数百亿之多。目前，在企业新增的资本设备净投资额中，大约有1/10～1/4用于防治污染。这还不包括为满足其他部门的种种要求所需支付的成本，如旨在控制交通工具尾气排放量的部门带来的成本，土地使用规划或野生动物保护部门带来的成本，以及联邦、州、地方政府以保护环境的名义给企业带来的成本。
保护环境和避免过度污染是一个现实问题，在这一问题上，政府确实可以发挥重大作用。当某种行为的全部成本和收益以及受益者或受损者容易确认时，市场机制可以非常有效地确保人们只采取这样的行动，这一行动对市场参与各方来说，都是收益大于成本。但是，当成本和收益不明确或受益者或受损者不易确认时，就会出现市场失灵，对此我们在第1章已经谈到过，这是“第三方”或毗邻效应造成的。
举一个简单的例子，假设，我们说某个居住在上游的人污染了河水，这实际上意味着，他是用脏水与居住在下游的人交换洁净水。住在下游的人很可能愿意根据某种条件进行交换，问题是，这种交换不可能是自愿的，因为我们无法确认究竟是谁得到了脏水，而且无法要求上游居民事先征得下游居民的同意。
政府确实是一种可以弥补“市场失灵”的手段，可以根据我们的意愿较为有效地利用各种资源生产出所需要的清洁的空气、水和土地。不幸的是，导致市场失灵的那些因素，也同样使政府难以找到一种满意的解决办法。一般而言，政府同市场参与各方相比，并不能比后者更容易确认谁是受益者谁是受损者，也不能比后者更容易估算出损益双方的收益和成本。利用政府来弥补市场失灵，往往是以政府失灵代替了市场失灵。
公众在讨论环境问题时，往往容易感情用事，而不是进行理智的思考。在许多讨论中，好像问题是要么有污染，要么没有污染，似乎应该有而且可以有一个不存在污染的世界。这显然是毫无意义的空想。一个人只要认真思考过这一问题，就不会认为完全无污染的局面是可取的，也不会认为这是可行的。我们可以彻底杜绝汽车尾气对空气的污染，只要废弃所有的汽车即可。但这样一来，我们就无法拥有现有的工农业生产力，由此我们大多数人的生活水平就会急剧下降，许多人可能就会因此而活不下去。再有，大气污染的主要因素之一就是人类呼出的二氧化碳，我们可以直截了当地终止这一污染源（大家都不要呼吸），但这显然是得不偿失的。
正如我们要想得到其他好东西都要付出成本一样，得到清洁的空气也是要付出成本的。我们的资源是有限的，因而在减少污染带来的收益和付出的成本之间进行权衡。此外，“污染”并非一种客观现象，对甲来说是污染，对乙来说则可能是享受。对我们某些人来说，摇滚乐不啻是一种噪音污染，而对另一些人来说，却是一种享受。
问题的关键不在于“消灭污染”，而在于用什么方法能够使污染水平“适当”，“适当的”污染水平是指：在这一污染量之下，减少污染得到的收益刚好大于为减少污染而必须放弃其他好东西（如房屋、鞋子、上衣等）所付出的代价。在这一污染水平之下，如果我们继续减少污染，付出的代价就会大于得到的收益。
此外，人们往往从道德善恶的角度来考虑污染问题，这是妨碍我们理性地分析环境问题的又一障碍。人们认为，似乎总有一些怀有恶意的坏人，他们心肠很黑，故意把污染物排入大气当中。因此，污染是一个与动机有关的问题，只要我们当中那些高尚的人愤怒地站出来制服这些坏人，一切就会好起来。指责和谩骂，总是比理性而细致的分析要容易得多。
就污染问题来说，人们往往把“工商企业”（即生产商品和劳务的企业）斥为邪恶的罪魁祸首。事实上，应该对污染负责的人是消费者而不是生产者，正是消费者创造了对污染的需求。对于从发电厂的烟囱冒出来的烟尘，应该负责的是用电的人。如果我们既要用电又要减少污染，我们就必须以直接或间接的方式支付很高的电费，以此来补偿额外的成本。获得更加清洁的空气、水和其他一切资源所支付的费用，最终必须由消费者来承担，没有人会为此付账。企业只是一种中介，它只是协调消费者和生产者的活动。
控制污染和保护环境带来的收益和成本往往落在不同的人身上，从而使问题大大复杂化了。例如，从生态保护区面积的增加、江河湖泊水质再生能力的改善或者市内空气污染物的减少等方面得到收益的人，通常和那些因为食品、钢铁或化学制品的成本增加而受到损害的人不是同一群人。我们一般的感觉是，因减少污染而得益最多的人，不论在经济上还是在文化教养上，都比因允许较多的污染，从而使物品的成本较低而得益最多的人要强。后一种人宁愿要较便宜的电力，也不要较清洁的空气。董事法则在控制污染方面仍然起作用。
总地说来，政府在控制污染方面采用的方法，同政府在管理汽车运输、食品和药物，以及增进产品安全等方面采用的方法是一样的。为控制污染，建立了一个拥有处置权力的政府管制机构，该机构颁布了私人企业、个人以及州和地方团体必须遵守的各项规章制度，由上述机构和各级法院确保各项规章制度的贯彻实施。
这种控制污染的方法不能有效地确保成本与收益相等。由于完全依靠强制命令的方法解决问题，这种方法造成的局面是，谁违反规定谁受惩罚，而不是买与卖；是对与错，而不是多与少。而且，它具有和其他领域中的管制方法相同的缺点。受管制的人或机构卖力去做的，不是花费人力物力达到政府规定的标准，而是对政府官员施加影响，以获得对他们有利的规定。另外，管制人员的自身利益同保护环境的基本目标关系极少。正如官僚统治下的一般情况那样，广为分散的个体利益受到漠视，集中起来的利益则备受照顾。过去，所谓集中起来的利益一般是指商业企业，特别是规模巨大、有权有势的企业。最近，除大企业外，又增加了一些组织得很好、自称代表“公共利益”的集团。这类集团自称代表某类群体的利益，而该群体可能对它们的存在一无所知。
大多数经济学家认为，和现有的专门的管制与监督方式相比，一种有效得多的控制污染的方法是对排出物征收费用，让市场规律起作用。举例来说，可以对排出的每单位废物征收特定数额的税金，而不是要求各厂商建立专门处理废物的工厂，也不是要求它们排入江河湖泊的水必须达到特定的标准。这样一来会刺激厂商采用最经济的方法减少排出物。同样重要的是，采用这种方法可以客观地衡量出减少污染的费用。如果低额税率导致污染大量减少，那将明确告诉我们，允许排出污染物几乎得不到什么好处。另一方面，如果征收高额税仍有大量污染物排出，那将表明相反的情形，但高额税将提供足够的金额赔偿受损失的人或者消除损失。税率本身应随着费用和收益的变化而变化。
和管制一样，废物排放税将自动地把费用加到对污染负有责任的产品使用者身上。那些减少污染花费大的产品，相对于减少污染花费小的产品，价格将上升，正如现在那些因管制活动而被征收重税的产品相对于其他产品价格上升一样。前一类产品的产量将上升，后一类产品的产量将下降。废物排放税和管制之间的区别在于，废物排放税将以较低的费用更有效地控制污染，而且给不造成污染的活动带来的负担较少。
A.迈里克·弗里曼三世（A.Myrick Freeman Ⅲ）和罗伯特H.哈夫曼（Robert H.Haveman）在一篇出色的文章中写道：“我国不采用经济刺激的方法，是因为该方法行之有效，这样说并非完全开玩笑。”
正如他们所说的，“结合环境质量标准建立污染税制度，会解决有关环境方面的大部分政治冲突，而且将光明正大、堂堂正正地解决这些冲突，让这一政策的受害者都知道发生了什么事。制定政策的人们力图避免的正是这种光明正大、堂堂正正的作风”。18
上面我们非常简要地论述了一个极其重要而影响深远的问题。最后我们指出这样一点也许就够了：在政府根本不应发挥作用的领域中——如在汽车货运、铁路运输和航空运输的价格确定及路线分配中——政府管制所遇到的种种困难，在政府应发挥某种作用的领域中也出现了。
建立污染税制度也许还会导致人们重新看待市场机制在某些领域中的作用，在这些领域中，人们一般认为市场机制起的作用是不理想的。毕竟，不理想的市场可能和不完善的政府干得一样好，或者更好一些。在控制污染方面，重新看待市场机制的作用会带来许多意想不到的事情。
假如我们看一看现实而不是书本上的词句，那么同100年以前相比，今天的空气一般说来要清洁得多，水也比较卫生。现在，比起落后国家，在世界先进国家中空气较为清洁，水也较为卫生。工业化产生了各种新的问题，但是它也提供了解决一些重要问题的手段。汽车的发展确实增加了一种污染形式——但它却基本上结束了人们更不喜欢的一种污染形式。