Local EPUB Text
官僚机构
政府的职能部门划分得越细，同时对其职能权限的限制越多，政府就越有可能代表公众的利益，而不是少数人的特殊利益。就这一点来说，新英格兰镇会议称得上具有里程碑意义的事件，值得我们牢记。普通公民意识到他们能够控制政府职员；每一个人都能发表自己的意见；议事日程简单明了，使得每个人不仅可以详尽地了解大事件，也可以获知各种小事件。
不论是从政府管辖的地域范围、人口数量来说，还是从其发挥作用的各种领域来说，政府的职权范围在日益扩大，然而随着这种权限的扩张，处于被统治地位的民众与处于统治地位的官员之间的联系变得越来越弱。在合理的情况下，政府的议程安排应该是对外公开，让民众了解所有的政府项目，但是目前这一点不但是不可能的，而且甚至连政府的大型项目计划都不为民众所知。管理政府所需的官僚体制正在不断地壮大，而且越来越多地介入到普通公民和政府所选出的公民代表之间。这种官僚机构既是特殊利益集团实现利益目标的一种工具，同时其本身也是一个重要的特殊利益集团——我们在第5章所说的新阶层的一个重要组成部分。
目前的美国，也就只有在山村、乡镇、小城市或者郊区县，才能出现民众对政府行为进行具体而有效的监管——而且即便是在这些地方，也仅限于那些州政府或者联邦政府没有对地方政府授权管理的事务。在各大州、城市和华盛顿，政府并不是由政府官员掌控，而是由那些幕后的官僚机构在控制。
没有一个联邦立法委员能够通读一遍他将投票表决的法律条文，更不必说去研究分析这些法律。他必须极大程度地依赖他的众多助手、游说通过议案者、同事以及其他信息来源，才能决定如何表决。那些不是通过选举产生的国会官僚们，如今在具体法律条款的制定和通过方面，已经和那些选举出的议员代表们具有同样大的影响力。
在政府执行各项计划时，这种情况更为严重。官僚们存在于各种政府部门和其他独立机构，他们的言行完全不受议员代表的控制。那些经选举产生的总统、参议员和众议员不断地换届，但是政府的文职人员却保持不变。高级官僚们很擅长通过延长办事流程的方式来延误或者取消他们反对的计划，他们也擅长通过“阐释”法规的方式暗中地，有时甚至是明目张胆地篡改法律条文的原意。他们对于符合自己利益的法规会催促施压，以求立即执行和通过，而对于自己不赞成的法律则尽可能地拖延。
近来，面对日益复杂和意义深远的立法，联邦法院一改往日法律条款客观阐释人的传统角色，开始积极参与到制定法律和执行法律的工作中。这样一来，他们就成了官僚机构的一部分，而不是周旋于政府及其分支机构的一个独立部门。
官僚们并没有篡夺权力。他们没有故意参与到任何试图颠覆民主进程的阴谋中，是权力找到了他们。除了直接授权外，没有其他任何可行的方式可以用来处理政府的繁杂事务。当对两个职能不同的官僚机构的授权引起他们之间的冲突时——例如，最近被委任进行环境保护和改善工作的官僚机构与被委任进行能源维护和有效利用工作的官僚机构之间的矛盾——唯一可取的解决方式就是再对第三个官僚机构进行授权，让他们去处理争议。据说，尽管矛盾的本质在于不同官僚机构之间的利益冲突，而并非繁文缛节的办事流程，但是唯一的解决方法还是简化办事流程。
被赋予上述职责的高级官僚们，怎么也不会想到他们所写的和收到的报告、所参与的会议、与其他重要人物一起进行的冗长的讨论、所颁布的规章制度，全部都是诱发问题的原因，而不是解决问题的方案。他们理所当然地认为自己承担着重要的社会责任，认为自己比那些无知的选民或者自私自利的商人更清楚应该做什么。
官僚机构在规模和权力上的扩张，会影响到市民和政府关系的各个方面。如果你对政府的某种举措有所不满，或者发现了从中获得好处的机会，那么你的第一选择极有可能是拉拢某位官僚，让他做出有利于你的行为。也可以求助于你所投票支持的议员，但是真正目的也是让他能够代表你的利益，在某位官僚面前美言几句，而不是希望这位议员支持某条法案。
逐渐地，要取得商业上的成功有赖于是否在华盛顿有人脉，能够与某个议员或者官僚有联系。政府和商人之间也出现了所谓的“旋转门”。在华盛顿当一段时间的政府文职人员，成了商业巨子在成名前必经的学徒期。在政府谋职并不是因为想要为从政迈出第一步，而是因为在将来的事业中可能受到政府的管制，所以提前建立起有用的人脉关系，同时了解政府内幕。虽然旨在防止公务员徇私舞弊的法规越来越多，但是它们只能是防止那些明目张胆的违纪行为。
当一个少数利益集团试图通过某个高度透明的立法程序为自己谋利，那么它不仅需要给自己的请求安上公众利益的假名，而且必须说服一大批与此无关的人，让他们相信这份请求对所有人来说都是有好处的。那些被认定为有明显自利倾向的议案很少能通过审批——例如，最近由于卡特总统在各种竞选运动中得到了一些工会的大力支持，于是同意给海运业更多的特权，但是这一申请最终还是被否决了。保护钢铁业不受国外同行竞争的影响，被说成是出于国家安全和实现充分就业的考虑；对农业进行补贴，被说成是为了保证食品的充足供应；邮政局的国有垄断地位，被说成是有助于国家团结，类似的事件，层出不穷。
大约一个世纪之前，A.V.戴西解释了为什么当特殊利益集团打着公众利益的幌子进行游说时，会那么有说服力：“州政府的干预行为，尤其通过立法进行干预时，产生的正面效应总是直接的、即时的，甚至可以说是立竿见影的，而其负面效应却往往是间接的、逐渐显现的，甚至是不易察觉的……因此，大部分民众必然会过分偏爱政府的干预行为。”4
当一个特殊利益集团试图通过行政程序而不是立法手段来为自己谋取利益时，戴西所说的政府干预行为的“自然偏心”特性就会大大加强。就连一家货运公司在向州际商务委员会求助，以期获得某种有利于自己的行业规则时，都会以公众利益为借口，当然自始至终也不会有人想要拆穿这个谎言。这种谎言除了官僚们，不会有别人相信。那些真正关心公众利益的，与货运公司无关的第三方群体也很少提出反对意见。只有其他的利益相关群体，比如海运公司或者其他货运公司，才会提出自己的想法。整个事件基本不需要其他华丽的谎言。
法院在职能上的转变，进一步强化了官僚机构的发展，而这一切对于约翰·亚当斯（John Adams）在马萨诸塞州宪法草案（1779年）中所表达的愿景——“建立一个由法律支配而不是由人支配的政府”——来说，是一种嘲弄。凡是从国外回来，在海关接受过细致安检的人，凡是被国内税务署重新审计过税单的人，凡是被联邦职业安全卫生管理局或者联邦机构的任何工作人员调查过的人，凡是因任何事件求助过官僚机构，希望他们予以仲裁或者批准许可的人，凡是在工资和物价稳定委员会做出决策之前，就为某种高额物价或者工资进行保护的人，总之，凡是和政府接触过的人，就会知道我们离依法治国到底有多远。政府官员原本应该是我们的公仆。然而当你坐在一张办公桌前，办公桌的那一边坐着来自国内税务署的正在审计你税单的工作人员，那么这个时候到底谁是主人，谁是仆人呢？
再举一个例子。最近《华尔街日报》一篇文章（1979年6月25日）的标题是：某公司“前任经理付给证券交易委员会的费用”。据报道，这位名叫莫里斯G.麦吉尔（Maurice G.McGill）的前任经理谈道：“问题不在于我个人是否从整个交易中获得了好处，而是在于一个卸任的经理应该承担怎样的责任。将整件事情诉诸于法律可能会比较有趣，但我决定直接付钱完全是出于经济上的考虑。与证券交易委员会打官司，成本投入会是个天文数字。”无论是胜诉还是败诉，麦吉尔先生都需要支付诉讼费，而那位受贿的证券交易委员会工作人员，则至多是在单位内部名誉受损，除此之外没有任何损失。