Local EPUB Text
文官制度
《礼记·礼运篇》批评道：“今大道既隐，天下为家。各亲其亲，各子其子。”意思是社会运行依赖于血缘关系。贵族永远是贵族，平民永远是平民。今天我们可以公允地说，在2500年前，世界各大文明的政治生态基本都是如此，没必要过分苛求。不过书中还是提出了更高的政治理想：“大道之行也，天下为公，选贤与能”。
好一个“选贤与能”，具体怎么选呢？
春秋战国时代，诸侯选拔谋士主要就是凭感觉，一席话、一篇文章就有可能让鲤鱼跳过龙门。比如说商鞅跑到秦国，与秦孝公对谈三次，就直接被任命为左庶长，也就是秦国最高行政长官，主持变法。后来李斯凭一篇《谏逐客书》而受到赏识，平步青云，直至位列九卿，更是千古佳话。
由秦入汉，传至武帝，大一统的政权已经稳固，于是便推行“察举”制度。这里的“察”，是考察的“察”。也就是由皇帝委托各地官员，去考察民众的表现，选拔优秀人才以供皇帝使用。察举的选拔标准主要是两项：品德高尚的称为“孝廉”，主要来自平民；智慧过人的称为“茂才”，主要来自士族。
察举制度的评价依据，主要是地方上汇报上来的人物事迹，所以它天然就有两个缺陷：一是人物之间不好横向比较，二是舞弊现象非常严重。三国时期，曹操自己就曾“举孝廉”，但是他对察举制度深不以为然。再到曹丕，干脆倒退到直接以门第论出身的“九品中正制”去了。
事实上，拿着一套绝对的打分指标去考察人才，往往会扭曲走样。真正的问题往往是相对的：在这一群候选人里，谁最适合？如果要在候选人里排出个高低次序，那就必须进行统一考试。于是察举也就演变成了科举。这里的“科”，是科目的“科”。不同的科，考不同的内容。比如说在唐代，明经科主要考背诵典籍，进士科主要考诗赋文采。
科举制度创始于隋，确立于唐，完备于宋，兴盛于明、清。中国古代的文官制度至此趋于完备。
在19世纪以前，大英帝国的政府职位都是任由国王随心所欲地安排的。谁能讨得国王欢心，谁就可以当官，甚至还可以指派他人代理自己的官职。此时英国的官员选拔，大概跟中国春秋战国时期的差不多。
同期美国政坛实行分肥制，也就是把选举当成一次战争，或者是选秀大赛。政府职位则是战利品，胜利的一方是绝对不会将战利品与对方分享的。所以当选总统只能在自己的政治圈子里面，凭声望高低挑选人才。而且只要政党轮替一次，整个政府系统的所有官员也都要换人。
请注意，是从上到下、从长官到文员，所有人都要换掉。没有一个超越党派的公务员群体来做行政基础，这样的政府执政效果可想而知。今天我们阅读马克·吐温的小说，仍能感受到当年美国政坛的那股恶臭扑面而来。
一言以蔽之，在当年美国的全套政府班子里面，只有那么一个人是靠选票上台的，其他所有人都是靠小圈子里的声望或者关系上台的。所以举其大端，此时美国的官员选拔，跟中国的察举制度差不多。
18世纪，整个南亚次大陆都在英国东印度公司的统治之下。经济、文化、种族等几重压迫叠加在一起，再加上“天高皇帝远”，东印度公司官员作威作福达到了令人发指的程度。由于发印度财的名声在外，所以许多英国人削尖了脑袋想要进入东印度公司。而且治理那样一片复杂的次大陆，确实需要大量的优秀人才，于是一个制度创新的机会便应运而生了。
当时东印度公司跟中国有许多生意往来，不少东印度公司的官员与中国官员相互结交，通晓中国文化者，亦不止一二。1806年，东印度公司董事会指明了要模仿中国的科举制度，在伦敦开办东印度公司学院，对潜在的公司官员进行培训。培训效果以考试为标准，合格之后才可以去印度上岗。
东印度公司的这一招，效果非常好。大量的、具有标准化专业知识的人才被公平地选拔出来，以至英国本土也出现了通过考试选拔公务员的呼声。不过改革的推进，总还需要一定的时机。
英国在克里米亚战争中损失惨重，全国上下沉浸在一片痛定思痛的气氛之中。于是，文官制度改革的事情又被提上了日程。1870年，英国成为西方历史上第一个实行文官制度，以考试录用公务员的国家。
英国的文官制度建立之后，各国纷纷仿效。事实证明，只有在配置了强大和专业的公务员队伍之后，政府才能具备对经济行为进行调节、干预的能力。
19世纪后半叶，美国经济的许多部门都出现了垄断经营的现象。这在贫富对立、矛盾激化的社会环境中，显得尤其不能令人忍受。其中最突出的，就是几大铁路公司垄断了各州之间的长距离运输业务。可是又能怎么办呢？铁路可是当年的尖端科技行业，难道能够指望那些只会搞演说的政客来出手摆平那些科技巨头？
1883年，美国正式建立文官制度。1887年，州际商务委员会成立。1890年，《谢尔曼反垄断法》出台。这一套组合拳打下来，开辟了政府治理垄断的新纪元。随后，各种专业机构纷纷设立，用国家规范和技术标准织成一张大网，约束着企业的经营行为，使之必须符合公众的利益。以美国食品药品监督管理局（FDA）为例，任何想要在美国境内销售食品药品的企业，都要拿到它的认证许可。否则的话，即使一个愿买，一个愿卖也不行，非法。许多外国企业甚至并不打算在美国销售其产品，却也以拿到FDA认证为荣。这些专业机构的声望之高，由此可见一斑。
在经济学中，由政府提供的设施和服务统称为公共品。人们除最基本的吃喝拉撒之外，经济发展水平越高，对公共品的需求就越大。现在我们比较发达国家与发展中国家的生活水平，差距最大的往往不在于手机、皮包、汽车之类的私人用品，而在于公共品。
时至今日，美国的政府开支约占到GDP的40%，欧盟国家甚至高达60%。也就是说，西方国家的经济活动中，大约一半产值都是由政府产生的。这个比例放到19世纪去，那绝对是天方夜谭。
人事服从于业务。美国19世纪末才建立文官制度，到20世纪初，美国的政府雇员中大约有2/3是考试入职的文官，另外1/3来自政治任命。进入21世纪，美国政府雇员中职业文官的比例已经超过90%。
不过总的来说，欧美国家的文官制度仍然是一个新生事物。19世纪“镀金时代”中那些无能、腐败的官员形象，至今深深地刻印在美国文化的内核之中。美国前总统里根有一句名言：政府不能解决问题，政府本身才是问题。这种底层假设的不同，常常令许多经济政策的讨论变成鸡同鸭讲。2020年新冠肺炎危机中，美国人对于政府专家的普遍质疑和不信任，也可以挖到这个根子上来。
20世纪80年代，日本经济如日中天。许多美国精英开始研究日本人究竟强在哪里。最后想来想去，发明出来一个词，叫作“通产省奇迹”。
美国精英发现日本人很奇怪，第一流的人才愿意去政府部门里拿低薪。更奇怪的是，这些人的二、三流同学在企业界混得风生水起，但是却仍然愿意对这些人的意见洗耳恭听。当年日本的许多产业政策就是通过这种类似于协商安排的“软权力”实现的。而在日本，负责产业规划的政府部门正是“通产省”，所以才有了“通产省奇迹”这个词。
很显然，在日本人看来，政府确确实实是可以解决问题的，而绝对不是“问题本身”。只有100多年文官制度历史的国家，和拥有上千年文官制度历史的国家，看问题的角度就是如此不同。