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政府支出
政府花费可能是自愿的,也可能是非自愿的。官员可能会主动创建一个新项目或新部门,增加、减少拨款。但是,当经济衰退使得更多人失业时,政府可能会被迫根据现有法律支付失业保险。当农民获得大丰收,以致不能以农业补贴法所保证的价格出售所有农产品时,政府也有法律义务去购买过剩的农产品。失业补偿金与农业补贴只是所有“政府津贴”项目中的两个。只要补贴这些项目有相关的法律支持,它们的支出就不为任何行政管理部门所控制。只有将已实施的既定法律废止,才能终止该项支出,然而这样做就意味着,要冒犯所有从这些法律中获益的人,他们的数量要比起初支持该法律通过的人数多得多。
总之,人们往往将政府支出及其造成的年度赤字与不断膨胀的国债总量归咎于执政的官员,但是大部分这类支出并不由他们的决断,而是来自已有的法律规定。比如,美国 2008 年年度财政预算在医疗保险、医疗补助计划和社会保险上的非自主性支出比军费预算还要多,而此时美国正处于战争状态。
与税收一样,政府支出也会对经济产生影响,而且在一定程度上,支出的去向与税收收入的来源,都不是当前政府所能控制的。当经济中的生产与就业下降时,来自企业与工人的税收收入往往也会减少。与此同时,失业补偿金、农业补贴和其他费用则会增加。这意味着政府收入在减少,支出却在增加。因此,总的来说,衰退时期,政府增加经济体的购买力,往往能缓解产出和就业的下降。
相反,生产与就业繁荣时期,税收收入增加,需要政府财政帮助的个人或企业却在减少。因此政府往往会在这一期间降低经济体的购买力,否则就可能发生通货膨胀。这样的制度安排有时被称为“自动稳定器”(automatic stabilizers),因为它们不需要任何政府机构做出决策,就能在经济中实现向上或向下的逆向运动。
有时,人们会要求政府支出更多,但通常缺乏现实支持。不论是地方层面还是国家层面,许多政府项目除了宣称能带来某些利益外,还宣称这笔资金在花出去后,可以回收并再次使用,从而创造出几倍于最初开支的财富。事实上,不论是政府还是私人,花费的任何一笔钱都会被再次花费出去。政府从一方(纳税人或购买政府债券的人)把钱转移到另一方,最初拥有这笔钱的一方损失的购买力就是另一方得到的购买力。只有在某些情况下,政府比原来拥有这笔钱的人更可能在花费这笔钱时给整个经济带来净增长。约翰·梅纳德·凯恩斯对经济学的历史性贡献就在于阐明了这一情况可能出现的条件,但凯恩斯经济学对这一情况和其他领域的解释还存在争议。
要让经济走出衰退或萧条,凯恩斯主义政策给政府的处方就是花钱,而且是花掉比税收收入还要多的钱。根据凯恩斯主义经济学家的说法,这一赤字开支会增加经济中的货币总需求,使人们购买更多的产品和服务,从而也就增加了对工人的需求,进而降低失业率。凯恩斯主义政策的反对者和批评者认为,市场能够通过正常的调整过程,而不是政府干预,更好地恢复就业。但是,无论是凯恩斯主义经济学家,还是其对手——以米尔顿·弗里德曼为代表的芝加哥学派经济学家,都不赞同美国历史上政府对市场的实际干涉,如赫伯特·胡佛领导的共和党政府,以及富兰克林·罗斯福在 20 世纪 30 年代大萧条时期领导的民主党政府。
成本与支出
当我们讨论政府政策或政府项目时,通常并没有阐明这些政策与项目的“成本”是政府的成本,还是整个经济的成本。例如,禁止在某些地方建造房屋或设立企业给政府带来的成本,仅仅是处理这些事务的政府机构的运营成本,是非常低的成本,尤其是在相关法律或政策内容广为人知之后,很少有人会试图在禁止区域建房从而引致司法惩罚。但是,虽然这样的禁令给政府造成的成本非常低,但是禁止创造有价值的资产,却会使整体经济遭受巨大的损失。
相反,沿河岸修建、维护防洪堤可能会花费政府大量的资金,但是如果政府不这样做,人们就会因洪水而遭受更大的损失。当我们考虑任一政策的成本时,应该清醒地认识到我们讨论和考虑的成本是谁的成本(政府的还是整个经济的),这一点非常重要。
修建更多的监狱能够更长时间地关押更多犯人,而也有很多反对的声音,其中就有观点认为更长时间地关押更多的犯人将每年耗费政府一大笔钱。有时,人们会对比把罪犯关在监狱里的成本,与同样时间段内人们在大学学习的成本。然而,与监禁成本相对应的,应该是职业罪犯在监狱外面给公众带来的成本。例如,21 世纪初,英国的犯罪带来的经济成本据估计为 600 亿英镑,而维持监狱的总成本还不到 30 亿英镑。当然,政府关注的是政府需要承担的 30 亿英镑的成本,而不是其他人需要支付的 600 亿英镑。据估计,在美国,将一名职业罪犯关在监狱的成本为一年 10,000 美元,少于他在监狱外造成的损失。
政府支出带来的另一个严重误导是,“再开发项目”或“开敞空间”政策下的土地购置成本。地方政府官员用征用权拆毁现有住房和企业,“重建”某特定社区,只要政府官员公开讨论这样的愿景,就足以让想要购买该社区房屋或企业的潜在买家产生负面情绪,于是这些房屋和企业的现值在政府采取具体行动前就会开始下降。
到政府采取行动时(通常可能在数年后),这个受影响的社区的资产价值很可能已经远低于政府公开讨论重新开发计划之前的价值了。因此,即使按照法律要求支付给房产所有者“公平补偿价”,他们得到的也只是房产贬值后的价值,而不是政府官员开始讨论重建该社区以前的价值。因此,政府的补偿开支可能远低于社会失去这些资源造成的实际成本。
同样道理,以“开敞空间”或“精明增长”的名义限制土地使用时,土地的价值也会下降,因为其他人无法再使用这些土地,也不会再为其竞价。除了一些地方政府机构或希望将它作为“开敞空间”的非营利组织外,这片土地的所有者如今只有很少的潜在买家——如果有的话。不论是哪种情况,购置这片土地的支出,肯定低于这一资源不能用作其他用途时对社会造成的损失。与其他情况一样,在任何经济政策或经济制度下,资源的实际成本都是这些资源的其他用途。因人为原因而贬值的土地价格,完全低估了土地的其他用途在自由市场上的价值。
收益与净收益
作为具有多种用途的稀缺资源配置的一部分,对成本与收益进行的权衡也会受到政府支出的重大影响。
有些商品与服务几乎人人都想要,但是不同的人想要的程度不同,愿意支付的价钱也不同。如果产品 X 的成本为 10 美元,但普通人仅愿意支付 6 美元,那么显然只有少数人会购买该产品,虽然绝大多数人认为产品 X 在某种程度上是合意的。这种情况在政治上为当政的政府官员或希望当选的人提供了机会。
经济上的正常情况,在政治上可能会被重新定位为“问题”。也就是说,大多数人想花更少的钱得到成本很大的物品。解决这一问题的建议方案往往认为,政府应该想办法让更多的人“负担得起”人人都想要的产品。价格管制很可能会造成供给减少,因此更可行的做法是,政府为这种合意产品的生产提供补贴,或为购买这种产品提供补贴。不论是哪种情况,公众为该产品支付的费用既包括购买者直接支付的部分,也包括所有人通过税收支付的部分。
若要让这种价值 10 美元的产品变得“负担得起”——也就是说,达到大多数人愿意为之支付的价格——那么它的价格就不能高于 6 美元。因此,政府必须提供至少 4 美元的补贴以弥补这一缺口,而这笔钱就出自税收或发行债券。在这种情况下,最终人们要为这些对他们来说只值 6 美元的产品支付 10 美元(税收加上产品价格)。总之,在这种情况下,政府财政对具有多种用途的稀缺资源进行了错误的配置。
更贴近实际的情况是,政府实施补贴计划的成本也要纳入生产成本中,这样该产品的总成本将会高于原来的 10 美元,使得资源误配更加严重。而且,该价格不大可能只降低到普通人愿意支付的水平,因为这意味着还有一半的人不能以他们愿意支付的价格购买此产品。政治上更可能出现的情况是,价格降低到 6 美元以下,而成本高于 10 美元。
许多政府支出模式也很难根据给公众带来的成本和收益来解释,对这些模式负责的官员所面临的激励和约束也必定是不合理的。例如,我们经常看到政府将资金用于修建体育场馆或社区中心,而忽略了道路和桥梁的修护。
车辆在坑洼的道路上行驶会磨损得更快,这些车辆因此损失的成本总和,要远高于修复这些道路的成本——可能只是建设一个全新的社区中心或一座壮观的体育场馆所需费用的一小部分。如果政府被认为是公共利益的代表,不同于其他行业和活动中的人,它不是一个由自我利益优先的官员操纵的组织,那么政府的这种支出模式并不合理。
对民选官员而言,最高优先级是再次当选,这就需要源源不断的有利宣传,使该官员的名字能够经常出现在公众眼前。例如,任何重大设施开张——不论是否必要——都可以吸引媒体来报道剪彩仪式,从而为这些官员创造政治机遇。而修整路面、修护桥梁或更新污水处理厂的设备,却不会为他们带来剪彩或演讲的机会。政府支出模式源于这种激励和约束并不新鲜,也不仅仅存在于某些国家。亚当·斯密针对 18 世纪法国的情形,提出了一个类似的模式:
浮华的朝廷中那些好慕虚荣的官员,往往非常愿意从事壮丽辉煌的工作,如修一条大公路,这种项目常常会受到重要贵族的关注。这些贵族的赞赏,不仅能激起他们的虚荣心,而且还能提高他们在朝廷中的地位。但是,许多琐碎的工作既无法引人注目,也几乎不能引起别人的钦佩,总之不能让他们感受到自己的巨大效用,从各方面来看,都太卑微而不能引起长官的重视。