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政府责任
除了当前的财政支出,政府还承担着各种未来支出的法律责任。这些责任以政府债券的形式被明确和量化——这些债券要在未来的不同时期以不同数量的金额兑现。另一些责任则是无期限的,比如在未来向有资格的人支付失业赔偿金或农业补贴的法律责任。这些责任不仅无期限,而且还很难估计,因为它们依赖于政府控制范围之外的事物,如失业水平和农产品的收成。
其他难以估计的开放性责任包括,政府为私人贷款和给外国政府的贷款提供的“担保”和保证。只要这些贷款能都得到偿还,这些保证看上去就不费成本。但是如果说政府做这些保证不会给纳税人带来成本,这只不过是那些支持保证的人在媒体上的吹嘘,他们会解释政府是怎样不费一分一毫就拯救了企业和工作岗位。但是,偶尔这些贷款没有得到偿还,这时候政府就要将大量的纳税人的钱,去补偿这些看似没有成本的“保证”。
当美国政府向储贷机构的存款人保证他们的存款将由政府保险来担保时,看起来并没有产生成本,直到这些储贷机构的损失超过 5,000 亿美元——这些钱都可以用来打好几年仗了——而且在这些企业倒闭后,他们的储户的储蓄将由政府来偿还。
许多政府最大的负担是对未来退休者承诺的养老金。基于老年人口的规模和他们的死亡率,这类负担更可预测,但问题是没有足够的钱来履行政府承诺的养老金。这一问题并不限于某些国家,而是普遍存在于世界各国,因为任何地方的民选官员都能通过向选民保证养老金而在民意调查中受益,相反,为了兑现高额养老金承诺而提高税率的人则会败选。更简单的办法是让未来的政府官员,去解决未来真正兑现养老金承诺时的财政缺口。
要理解政治激励与经济激励之间的区别,可以观察政府提供的养老金与保险公司提供的年金之间的差别。通过将政府保障计划称为“社会保险”,它们可以和保险公司的活动进行类比,但实际上,这些计划并不具有与私营保险公司一样的激励、法律责任和结果。私人年金与政府养老金之间最根本的区别,是前者通过投资保费创造实际财富,而后者并没有创造实际财富,仅仅是用来自当前劳动人口的保费来支付当前退休人员的养老金。
这意味着私人年金将保费投资于生产——建设工厂、公寓楼或其他有形资产,而它们的收益可用来回报年金出资人。但是政府养老金计划,例如美国的社会保障,收到保费的时候就花出去了,很大一部分保费都被用于支付当前退休人员的养老金,剩余部分则被用来为其他的政府活动提供资金,从战争经费到国会公费旅游开销。这个过程并没有创造出相应的财富可以在将来给缴纳社会保险的人支付养老金。相反,当前的工人投入到社会保险系统中的部分财富,被抽走用于国会决定的其他政府支出项目。
用一部分政府债券和社会保障信托基金换取资金,并用于政府的其他项目,这样做给人好像是在投资的幻觉。但是,这些债券同样并不代表有形资产。它们只是用未来纳税人的钱来还款的承诺。整个国家并没有因为这些印刷出来的债券增加 1 美元的财富,因此根本无法与创造有形资产的私人投资同日而语。即使没有这些债券,当未来的社会保障保费不足以支付未来退休人员的养老金时,未来的纳税人仍然要弥补这一缺口。这与没有债券时的情形没有两样。当社会保障体系持有政府债券时,从会计程序上看好像将一笔资金进行了投资,但现实中政府或任何人都不可能同时花一笔钱又存一笔钱。
有一种情况能够使社会保障以及其他国家类似的政府养老金计划推迟清算。20 世纪 30 年代出生的这一代人数量较少,随后 20 世纪四五十年代出现了“婴儿潮”,由于婴儿潮这代人拥有更高的收入,因此向社会保障体系缴纳了更多的养老金,也就能够轻松地支付上一代退休人员的养老金了。这样,不仅给 20 世纪 30 年代出生的这一代人的承诺得到了兑现,而且给这一代人带来的额外收益还能够为政治家赢得选票,授予这笔额外收益的政治家也会获得明显的政治利益。
然而,随着时间的推移,不断降低的出生率以及不断延长的寿命,降低了社会保障体系的缴费者与领取者的比率。对私人年金而言,每代人支付的保费创造的财富将用于支付他们自己的年金,而政府为退休一代支付的养老金则来自劳动人口缴纳的保险费。私人年金不会因人口结构的变化而损害,而政府养老金却会受到影响,原因就在于此。
政府养老金计划让当前的政治家能够把做出的承诺推卸给未来的政府。这就给慷慨的养老金福利以及由此带来的未来金融危机创造了理想政治条件。这些激励与结果也并非仅限于美国。随着退休人口规模不断增加,不仅是绝对数量,而且相对于目前的劳动人口所缴纳的税收(正是这些税收用于支付养老金)规模来看也在不断增加,欧盟国家也同样面临巨大的财政负债。此外,欧盟国家的养老金往往比美国更容易收取。
例如,意大利劳动者的平均退休年龄为 61 岁,从事“繁重”工作的工人,如矿工、公共汽车司机等,会在 57 岁退休。这一慷慨的政策带来的成本占国内生产总值的 15%,而意大利的国债在 2006 年时占 GDP 的 107%。此后,意大利后知后觉地将最低退休年龄提高到 59 岁。虽然法国、德国和其他欧洲国家开始紧缩慷慨的政府养老金政策,但是政治抗议使得温和改革都遭到延迟或修改。然而,这些政府养老金带来的成本,不论是经济成本还是政治成本,都不是由数十年前建立养老金政策的那一代政治家承担的。
地方政府面对的政治激励与中央政府基本相同,因此我们不必惊讶于地方政府的雇员以及受地方政府控制或管制的企业的雇员常常拥有非常丰厚的养老金。由城市交通部门运营的纽约长岛铁路公司,其雇员 50 多岁就能退休,而且绝大多数退休人员除了养老金外,还能获得伤残补助金,即使大多数人在工作时并没有伤残索赔,而只是在退休后才申请伤残索赔。例如,据《纽约时报》报道,2007 年“长岛铁路公司 50 岁后退休的长期雇员中,有 94% 都拿到了伤残补助金”,这些退休后的伤残索赔根本无法反映工作的危险程度,而是工会合同约定的神秘工作规则巨网的一部分,工会合同规定允许雇员工作一天拿两天工资,还允许工程师一年拿“五倍于其基本薪资”的薪水,并在退休之后享受残疾人补贴。
巴西的政府养老金已经入不敷出,发放给工会中的政府雇员的养老金赤字尤其巨大。换句话说,美国和欧洲国家政府恐惧并正在极力避免的迫在眉睫的财政危机,已经在巴西爆发,巴西的政府养老金曾被称为“世界上最丰厚的养老金”。据《经济学人》报道:
公务员在退休后仍然能拿全额工资;实际上,他们的报酬上升了,因为他们不必再为政府出力。大多数女性公务员 50 岁左右就退休了,而男性公务员也在 50 多岁退休。军人的遗孀能够继承他的养老金,然后再传给她的儿女们。
巴西公务员是一个有组织、有工会的特殊利益集团,因此这种丰厚的养老金在政治上是可以理解的。问题是巴西或其他国家的选民是否了解其经济后果,从而避免因资金不足以支持慷慨的养老金(常以“社会保险”的名目出现)而造成的经济危机。有些国家的公众开始意识到这一点。例如,新西兰的一项民意调查显示,45 岁以下的新西兰人中有 70% 认为,当他们退休后,政府给予他们的养老金承诺将无法兑现。
在许多国家,那些被称为“社会保险”但在事实上根本算不上是保险契约的项目,正以各种方式逼近清算日。这些项目不仅没有创造财富,慷慨的退休计划实际上还会减缓财富创造的速度,因为根据退休计划退休的人本来还能继续工作并为国家增加产出。例如,日本 55~60 岁年龄段的人中有 62% 仍然在工作,在美国这一比例为 60%,但是在欧盟国家,这一年龄段的人只有 41% 仍然在工作。
不仅退休年龄在不同国家间存在差别,工作时的报酬是多少,相应的养老金有多少,在不同国家也大不相同。美国的养老金大约是人们退休前收入的 40%,而日本还不到 40%,但是在挪威和西班牙,养老金大约是退休前收入的 80%,瑞典甚至达到 96%。这当然会影响到人们选择退休的时间。它也是 21 世纪初欧盟国家遭受金融危机的影响因素之一。
虽然在政府提供或政府强制的福利方面,美国长期落后于欧洲工业国家,但最近几年,美国政府加速改进了这方面的福利。美国原本的失业保险福利只有 26 周,现在已经被延长至 99 周。其他方面的工作福利也有改善,例如社会保障“保险”中的伤残费:
1990 年,近 300 万美国人从社会保险中获得了与工作有关的伤残费,这一数字相较以往一二十年只有小幅增长。但自此之后,领取伤残费的人数骤然上升,2000 年超过 500 万人,2005 年达到 650 万人,现在已接近 860 万人。