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2.专款专用的理论背景
2.1 传统的见解和争议
早期的财政学者普遍地反对“专款专用”的做法，反对的理由主要是从预算调度的角度来考虑。“专款专用”表示预算项目之间彼此独立，不能互通有无。这不但对个别支出项目不好，因为支出水平会受到税收起伏的影响；对预算整体而言也不好，因为项目之间不能截长补短。而且，某些支出项目具有“殊价财”（merit goods）的性质，像基础教育、科技文化发展等。这些项目虽然很值得投资，但在提供这些公共支出的初期，不可能有充裕的税收自给自足；因此，必须靠其他税收支应，而这当然要借“统收统支”的做法来灵活运用。
布坎南在1965年发表的论文，对于传统“统收统支”的观点提出直接而深刻的批评。这章也成为日后讨论“专款专用”问题时所引用的经典之一，论文里的主要论点如下。
第一，布坎南认为，传统上对“统收统支”的看法都是从规划预算者的角度来看问题，而且，这个规划和决定预算的单位是独立（隔绝）于社会大众之外的。可是，虽然预算的草稿也许确实由行政单位拟定，预算的功能却是在决定“支出”和“税入”的内容。既然支出和税入最后的目的，都还是在满足社会大众的需要；因此，在考虑预算的基本结构时，就应该从选民的角度来思考；因为，追根究底，公部门的所有作为还是由选民来决定。如果从选民的角度出发，认为“专款专用”较好，那么传统上以政府决策者的观点所认定“统收统支”的做法就值得斟酌调整。
布坎南的第二个主要观点，是对“专款专用”作较广义的解释。一般在讨论“专款专用”时，都认为这是指“特定收入用于特定用途”的做法。可是，事实上，有一些制度上的安排也发挥了“专款专用”的功能。例如，在美国，有些地方性的学区、消防区等是独立于行政体系之外，拥有法定的自主权。由区内居民所组成的自治团体可以对区内的民众课税（主要是财产税），然后以税入提供教育、消防之类的公共服务。
布坎南的第三个论点是全文的重点，他以两个支出项目为例，说明他对“统收统支”的批评。在统收统支的做法下，选民只能对“总支出水平”投票，而不能进一步地选择各个项目个别的支出水平。但是，在“专款专用”的做法下，选民可以分别对两个支出项目投票取舍。在偶然（特殊）的情形下，两种表决会有一样的结果。但是，一般而言，两种结果并不一样。而和前面的做法相比，分开表决当然能更精确细致地反映并满足选民的偏好。这个观念可以用一个日常生活的例子来反映：如果国产啤酒和进口啤酒以某种比例搭配销售，消费者在选择时会明显地受到限制；这当然比不上让消费者自由地分别选择国产啤酒和进口啤酒来得好。
2.2 公共选择里的讨论
在1976年发表的论文里，布坎南提出两个很重要、很有启发性的观点，也为“专款专用”理论开展了新的思想之旅。他认为，一般在讨论财税问题时往往是把租税和支出分开，然后设法求出“最适租税结构”或“最适税率”。这么做的前提是有一个明确的“社会福利函数”，然后再求这个目标函数的极大值。可是，这种观点忽略了一个很基本的问题：为什么要有税收？如果不是为了能得到公共支出，民主社会里的个人为什么会缴税？因此，他认为在讨论问题时，必须把租税和支出合在一起讨论。
其次，既然要把租税和支出放在一起考虑，就应该进一步地探究这两种决定是透过哪一种“过程”而决定的。在民主社会里，显然不是由一位“仁君”或“独裁者”一意孤行，而是透过政治过程里的代议制而决定。因此，在考虑租税和支出的问题时，不能忽略政治过程的特性。
布坎南认为政治过程的本质是“交换”：社会成员付出税负以换取各种公共支出，这是一种交换；此外，社会成员付税以换取其他社会成员也付税，这是另一种“交换”。因此，交换的主体是在社会成员和成员之间，而不是在社会成员和政府之间；政府，只不过是社会成员的“代理人”而已。
和市场里的“交换”一样，透过政治过程所进行的“交换”也是一种契约性的安排。而且，政治过程里的契约性安排有两种：一是宪政层次的规章；二是宪政运作下的一般性决策。因为政治过程里必然有利益集团争取特别待遇（享受特别的支出项目或税负上有特别优惠），因此，“宪章”的功能就在于保障所有的人都不至于受到差别待遇。
在1977和1978的两篇论文里，布伦南（Geoffrey Brennan）和布坎南讨论的焦点变成个人和政府之间的相对关系：为了能有效地保障个人福祉不受政府过分的侵犯，在签订基本规章时，签约者（个人）会有意地作一些特殊的规划。这个推论过程，可以简单地归纳如下：当个人在“无知之幕”（veil of ignorance）的后面规划基本规章时，虽然知道将来社会上的所得、才能、智慧、财富等的分布会是如何，但却不清楚自己是在这些分布的哪一个点上。所以，在分析签约的问题时，可以针对一个“代表性”的个人，以他的考虑为考虑。
这个代表性的个人意识到签订的规章是“宪章”，这个“宪章”会在相当长的一段时间里发挥功能而不会更动。他也知道要处理经常性的事务一定会有常设性的机构，也就是会有“政府”出现。既然个人将来会是一盘散沙，宪章又赋予政府司法惩戒的权力，而且，一旦布幕掀起，宪章开始运作，“政府”的作为就会对“个人”的福祉产生深远的影响，因此，在实际运作阶段“政府”的性（特）质如何，会影响到“个人”在制宪阶段所预作的安排。“政府”的行为特质到底如何，是一种判断，而且需要由实证数据来验证。布坎南和布伦南认为，“政府会追求预算极大”这个描述，能相当准确地反映政府的实际作为。这是因为政府主要是由行政官僚所维（把）持；这些行政官僚当然希望自己能掌握更多的僚属，有更漂亮的办公室，有更多的预算可以运用。而且，经年累月在行政体系里，他们当然比经常改选替换的议员更清楚行政体系，因此也就能使预算在名目或实质上持续地扩充。
如果政府会变成贪得无厌的“吞鲸”（Leviathan），那么在制宪阶段，这些签约的个人就会预作一些制度性的安排，以保障自己在行宪之后的福祉。
在最基本的政府权限上，先规范政府有权处理事务的范围，也就是限制政府不能介入某些活动。这样就可以减少政府预算扩充的途径。其次，对于层级式行政组织的权限作明确的规范。中央政府和地方政府各有权责，这样可以使各级政府无法借由扩充业务范围侵入其他政府权责而增编预算。此外，地方政府权责明确也有助于彼此之间的竞争，对于政府行事效率也有制衡的功能。
在具体的税负方面，如果容许政府能对所有的税基课税，等于是让政府课税权力可以无止境地膨胀。因此，在制宪阶段，个人为保障自己未来的福祉，反而会赞成较狭隘的税基。这和一般财政学者赞成课税基础应该尽可能的广泛，可以说是很不一样的观点。
除了限制税基之外，更可以进一步把税负和支出联结在一起。也就是采取专款专用的做法。这么做有两层意义：一是个人/纳税者可以较明确地知道自己缴纳的税被用到哪里去；另一层意义是为了要达到以专款专用来保障个人的这个目的，最好让特定用途的公共支出和个人缴纳的税负之间有“互补”的关系。即使政府追求预算最大，但为了能取得税入，在专款专用的规则下，不得不提供某种水平的公共财，否则就课不到税。譬如，如果在宪章里规定汽油燃料税只能用来铺设和维护公路，而不能用来作为其他用途，那么，政府为了能取得税入，就不得不提供一些公路设施，使公民有意愿去买汽车和消费汽油。借着这种方式，公民起码可以得到某些公共服务，而不致让所缴的税全被吞鲸所浪费掉。
2.3 防水舱理论
我在论文里，提出异于布伦南和布坎南的观点。他们两位认为，借着专款专用，民众起码可以在某个支出项目上得到某种水平的公共服务。我的看法是，面对吞鲸般的政府，个人/选民可能更担心在一个支出项目上的浪费和缺失会扩充到其他的部门。因此，“专款专用”的做法就有点像潜水艇防水舱的功能，让一个地方的缺失不致扩散而影响到整艘潜艇的安危。对于像全民健保、社会福利措施这些支出在预算上应该如何安排，防水舱的观点显然有相当的说服力。
2.4 小结
在这一节里，我回顾了有关“专款专用”在理论上的发展。其中，几个关键性的转折值得再强调一次。首先，是布坎南1965年的论文；这篇文章把政治过程的特性纳入分析，扩充了经济学者对“专款专用”性质的认知。其次，是布坎南和布伦南所发表的两篇论文，把论对的水平提升到宪章层次；个人在“无知之幕”后面规划宪章时，可能会采取“专款专用”的做法以求“自利”。我的潜水艇防水舱观点，可以说呼应了布坎南和布伦南的两篇论文：一方面反映了民主国家政府支出日益扩充，个人寻求“自保”的考虑；另一方面也为“专款专用”的理论补上原有的间隙。