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第七节 中国林改的历史背景与现实意义
非常感谢有这个机会来向大家汇报在林业改革调查研究中形成的体会。
20世纪八九十年代的两次林改，我都是当时政策调研方面的参与者，本来以为这次新世纪的林改参与不着了，没想到国家林业局的领导又给了我参加这次林改的机会，使我有一个从20世纪80年代以来伴随着整个的林改全程参与形成的历史感。据此，谈谈体会。
（一）分—卖—分：三次林改背景分析
林改的历史意义主要在与国家不同发展阶段的需求客观上一致。
纵观过去30年的林改，20世纪80年代是以分为主，20世纪90年代是以卖为主，这次2003年以后又是一次以分为主的林改。
20世纪80年代以分为主的林改确实带来很多问题，我们在完成家庭承包分户经营时就认识到，大包干不是农村改革的目的。家庭承包所解决的问题远不如它所引发的问题多，所以才要进一步深化农村改革。因为，几千年农业文明历史上我们农村就是家庭承包，我们搞大包干实现分户经营并没有超过前人，这一点当年就很清楚。因此，后期农村改革中出现的“三农”问题形势严峻，主要是没有按照客观规律进一步深化农村改革的后果。
同理，今天林改重新实现了以分为主，但如果不能进一步确立、重构农村经济主体，就不符合深化改革体系规律的要求。30年前以分为主的改革完成后，我们就提出农村经济主体包括农户、合作社和企业这三大类，虽然农户是其中一类，一般意义地维护农户分户承包也是正确的。但培育合作社与企业同样重要，不能把分户经营“意识形态化”处理。
20世纪80年代，在林区以分为主的林权改革缺乏后续制度安排，确实出现了一些破坏性砍伐，在当年的政策部门也得到了高度重视。老一代参加林改的同志都知道，我们在1988年发起林改试验区的时候，在南方集体林区推进的就是今天做的这些内容：在山权、林权清晰化条件下促进市场化转让，同时形成以股权为基础的林业合作组织作为林区的经济主体。实践证明，只有在林区的规范交易经验足以构建制度的条件下，才能进一步引入外来企业投资。
后来之所以在20世纪90年代陡然转变为以卖为主，是因为1993年中国遭遇到了财政、金融、外汇三大赤字同步爆发的政府债务危机。世界银行曾经计算过中国在20世纪90年代的综合负债率与GDP的比值超过了146%。今天欧盟国家遭遇到的债务危机早在20世纪90年代中期的中国就曾经严重得多地爆发过！在那个仍然维持对中国制裁的年代，西方主导的国际舆论普遍是幸灾乐祸的“中国崩溃论”，没有谁会出手相救。今天欧盟发生债务危机要中国人出手相助，他们忘了当年中国人是怎么渡过金融危机的。其实中国包括国企的许多方面都在“以卖为主”，更何况林区，很多地方财政是高度赤字，银行是严重贷差。在以林木和林地为主要财政资源的地方政府推进以卖为主的改革，主要是他们应对赤字和债务危机的客观结果，并非谁主观上就想这么做。
到1998年因国企改革造成数千万职工下岗、农村改革造成农民负担过重等问题都加剧了内需不足，加之东亚金融危机导致外需下降，中国开始进入了产业过剩和通货紧缩。接着，世纪末的生产过剩又相继引发新世纪的商业过剩和金融过剩，也就是说产业资本、商业资本、金融资本这三大资本在新世纪都出现过剩，而这一点恰恰和当今“全球化的内因是全球过剩”在本质上是相似的。
在这种情况之下，2003年以后开始的再次以分为主的林业改革就具有了相当重要的现实意义。
如果说20世纪80年代初以分为主的那场林权改革，是在1979年和1980年国家财政严重赤字压力下，被中央地方分灶吃饭的“财政甩包袱”政策给带出来的，那么，派生的一个客观效果却有重大历史意义，当年“一镢头刨出来个大金娃娃”的说法很形象，实质上就是占人口80%的农民和所谓城市资本密集的工业化过程相对而言脱钩了。从经济角度来说，在发展理论上这叫“去依附”，中国80%人口生活的农村地区，可以不再依托现代化城市部门，这是一个被称为二元结构的特殊的体制条件。
而此前之所以林业“危困”，在于国家工业化的原始积累造成林区资源的被资本化——国家直接占有林区资源，以极低的林价来获取剩余。所以说，不仅农业有“剪刀差”，林业也有“剪刀差”，“剪刀差”是导致林区和农村一样的贫困状况的主因。因此，那不是林业穷，如同农村普遍贫困不是农业穷是一个道理。
正因为，国家工业化原始积累提取了过多的积累，才有20世纪80年代的以分为主使得政府“退出”最不经济的农村，才有包括林区在内的农村和资本化过度集中的城市经济脱钩，那既然实现了“去依附”，就意味着80%的人可以依靠农民家庭与平均占有自然资源的直接结合来维持基本生存，而这种体现农民“耕者有其田”理念的制度安排，历朝历代都做过。
（二）新时期林改的战略意义
这次新世纪的林权改革，与以往的不同在哪？
它的实践意义在于，在分的过程中，实际上拿出了集体林区28亿亩林地资源向山区农民做了一个重新分配，这相当于20世纪80年代那次拿出了20亿亩耕地资源向农业地区的农民做了一次分配，这其实是具有根本变革意义的财产性分配。
更为值得关注的是政府重新“进入”农村经济领域——这个财产分配恰恰配合了2003年“三农问题重中之重”的民生新政和2005年的新农村建设——政府连续加大农村基础设施建设投入。到2009年全球危机爆发之前，中国95%的山区、林区、传统农区实现了五通（公路、水、电、电话、网络）。
大规模的政府基本建设和公共投入，带来了外部投资资本“搭便车”的机会。因此，这次林改有一个与过去不同但很重要的现实意义，帮助已经过剩的产业资本和金融资本重回山区和其他资源地区，得到占有资本化收益的“搭便车”机会。
在这种三大资本过剩的情况下，对中国林改来说，国家战略层次的现实意义还在于2009年全球危机大爆发的时候，过剩资本可以因避险需求转而投向资源地区。最近这些年，林业地区得到的外部投资大量增加，达到几千亿的规模，这是历史上前所未有的事情。随着资本回流，带动劳动力回流，一方面导致林区农民增收的速度快于平原农区；另一方面，林区还吸纳了大量的区外农民流动就业。这就是新的财产性分配带动过剩资本追求避险流动所客观发生的结果。
改革史上的这三次林改各有特点，新世纪的这次应该说是条件最具备的，因为我们是在世纪之交三大资本都过剩条件下，通过林区的林权改革促使资金和劳动力要素回流，而且是全球危机打击下国内资本的回流。
我们认为，中国已经开始的金融化发展阶段上的一系列变化，符合资本运动的客观规律，无论不同理论视角的学者怎么归纳总结、评价都不过分。只是我们还没把其与这段林改经验相关的现实意义，进一步提升到国家应对全球危机的战略高度上。
归纳一下新世纪林改的战略意义，大致是两个。
第一，林区改革有力地帮助中国成功地应对这次全球危机。根据这个现实意义可以做一下测算，国内资本有多少回流林区、带动了多少流动就业、林区的林农收入增加多少、财产性收益占多少？为什么现在林区的林农收入高于一般平原地区传统农业的增收速度？这些，都是值得我们认真总结的。
第二，林业改革有利于国家生态文明建设。2007年中共十七大提出了生态文明，2008年中共十七届三中全会提出了“两型农业”。这次林改所客观产生的结果完全符合中央提出的“资源节约与环境友好型”的、多功能的农业和林业发展模式。特别是在这次林改中，很多地方把社区林业作为构建林区生态文明的基础，这是符合人多地少的基本国情矛盾的合理对策。而社区林业与企业化林业之最大不同，就在于把“以人为本”能积极地、互动地维护资源环境安全的指导思想，纳入社区林业的综合发展，并直接与股份合作社建设相结合。这样把微观组织建设与国家战略调整结合的分析，使林改的现实意义能进一步得到升华。
（三）进一步深化林区改革的要点
最后，对于深化与社区林业相关的投资改革，谈一些具体的看法。
当我们谈到这次林区投资改革的时候，首先应该强调社会上钱是过剩的。上周末开会有人汇报，仍有大量的应该在今年完成的小额贷款完成不了。我认为主要原因如下：
第一，产权改革需要加强财产收益分配制度建设。
很少有地方像重庆现在这样的做法，结合“地票交易”向偏远山区转移城市地产增值收益，同时借机把山区的土地财产权益及其分配做了比例划分——15%归村集体，85%归农户。这是现在重庆能形成以土地为中心的股份合作制的原因——至少让出15%给村内“精英集团”。
各地一般讲的所谓产权清晰，无论是土地做股还是土地交易，都没有做出这样的制度：按照一定的百分比分配收益。重庆为什么要这样做呢？是因为土地的实际受益者并不仅仅只是农民，还有村内“精英集团”。从我们在各地调研的经验看，他们事实上享有权益一般不低于15%。政府现在征占土地，如果不给村集体留15%的收益，就无法打动村内“精英集团”，一般会出现由村内“精英集团”所主导的反抗。尽管前面冲上去的是妇女、老人、孩子，后面真正主事的还是“精英集团”。土地收益分配如果不保证精英占有15%，而是完全归农户个体占有收益，这个体现私有化的完整物权的制度设计，客观上是做不到的。
第二，吸纳外部资本进入林区需要加强合作社建设来化解制度成本。
要看到，指望任何商业性金融去面对分散的林区农户做小额信贷，都会有相当大的信息搜寻成本，商业银行是克服不了的。因此，我们认为最好的办法是尽可能“搭便车”——利用财政投入构建的公共项目获取的农户信息，在县级银行设立对综合性合作社的窗口批发业务，在促进合作社内部化的金融零售业务发育的同时，降低商业银行信贷投入风险。
比如说通过政府不断追加的财政经费向农户支付的新农合、新农保，以及用财政补贴的方式支持人保系统试点的农民综合性保险。这些公共品项目都高比例地落实到户了，这就意味着，其实农户方面的信息搜寻成本已经被政府大量补贴吸引普遍参与进来的农民支付过了。而农业、供销、技术和金融部门的投入之所以不能低成本地有效进入到农村基层，没有更多形成小农为主体的合作社作为接纳政府各个涉农部门投入的载体，主要是条块分割体制下大家没有条件去分享这一部分政府已经得到、本来应该公开的信息。我们也在试图帮助金融部门与政府有关部门谈判，把政府已经形成的比较完整的农户信息要来，通过分享来克服或降低信息搜寻成本。
有些人认为，由于没把山权、地权、林权都私有化，就没法抵押，也没法变现等。但我们通过调研认为，真实的原因是上面的这两条：一是没有给村内“精英集团”留下15%的利益；二是没有结合农村综合性合作组织建设，来解决包括政府支农部门和商业金融的外部主体进入小农经济的交易成本。
此文是温铁军于2004年12月31日在中国农业大学人文与发展学院《社会学概论》结业课上，为在场的100多名师生演讲“乡土社会的重建”时的开场白。
温铁军2005年3月21日在中国经济体制改革杂志社召开的有关会议上的发言。根据记录整理，已经本人审阅。
这是温铁军2003年在杭州的一次由浙江工商大学主办的国际会议上作的发言。
秦晖：清华大学历史系教授，中国经济史学会理事，中国农民史研究会理事，中国青少年发展基金会理事，青基会社区文化委员会委员、研究委员会委员，北京天则经济研究所特邀研究员，《方法》、《开放时代》、《中国学术》和《中国社会科学季刊》等学术刊物的编委。
在2010年第二届中国奶业高峰论坛上的即席演讲。
温铁军2003年对全国总工会干部培训的演讲。
温铁军2010年1月1日上午9：00—12：00在北师大B807对农民之子学生社团10周年老会员聚会暨“社团发展与三农问题再思考”研讨会上的讲话。
温铁军于2011年11月28日下午在国家林业局“全国集体林权制度改革专家座谈会”上的发言。