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三、“分盘子”体制：导致乡村公共负债问题的罪魁祸首
从微观方面看，农村累积的矛盾，到现在不是爆发的临界点，而是已经爆发了。爆发以后，也还是找不到办法来解决。比如农业部张洪宇司长刚才讲到的乡村负债问题。这次我去贵州调查，随便走到一个镇，还是中上等水平的镇，镇本级公共负债已经500多万元，预计明年负债600多万元。为什么？因为现在“十五小”[40]还未关完，一旦一两年内“十五小”都关完了，乡镇负债还得往上走。因为，当年都是乡镇政府投资上的小煤窑、小水泥厂、小采石场、小冶金厂，不发达地区都是基层政府搞经济，利用当地资源上了一批小企业，为镇村两级农村经济服务。现在“十五小”要全关闭，原来的投资根本拿不回来，全部转成债务。以前的乡镇企业投资亏损已经转成债务了，以前的农民合作基金会被关闭也已经转成债务了，以前所有加强农村如“双基教育”“普九达标”这些上级财政没有给钱的项目到地方就全部是债务。还有其他所有上级下达的任务，包括纪念建党80周年，农村基层搞党组织纪念活动，谁给钱？只有转变成为公共负债。
虱子多了不痒，债多了不愁，即使财政有钱了，也是“后任不理前任账”，谁让你上任欠账呢？跟我这任政府没关系。结果乡村公共债务越累积越多。
实际上，历年的财政支农资金很大程度上被部门分配占有以后，到基层几乎没有剩下多少，转化为一笔笔投资都要求下面配套，转化为基层负债，再转化为农民负担。比如说修水库，报纸上有个典型的例子，山西有个水利设施，欠了几十万元债务修水库，结果水库未弄好，漏水，成了废库，债务也瞎了；然后政府往各村摊，搞得怨声载道。
政府增强农村基础设施建设的善良愿望，按目前财政投资渠道和投资方式，还能“支”农吗？到底“支”的是哪个“农”？且不说财政“分盘子”这样的做法支不了农，最后只能转化成公共债务负担，再转化为农民负担。即使政府确实有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，但这个善良还是无法操作：当你真从财政拿到一笔钱时，是支张三、李四，还是王二麻子？政府面对的是2.4亿农户，那么支谁，不支谁？
根据过去监测的调查，大部分财政资金，包括扶贫资金，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般用的都是各种名义——这个是党的活动积极分子，那个是团员青年带头人，其实可能就是他的老伴和闺女，都支他们家了，他们再雇两个工，就脱贫了，就致富了。然后支的就是各级干部的联系户，他们带你去看，咱农村贫困人口锅里有肉了，都挺好看的。
这里有个经济学道理，现在讲财政支农时，似乎未注意农户已经分户经营了，集体经济已基本上解体了——北京郊区曾经维持了多少年，最后也没维持住，差不多也就那样了。一旦分户经营成为一种制度、一种现实时，你会发现任何自上而下的交易都几乎无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高。据此，农村目前一盘散沙，支农？支谁？凭什么支他们？有人能审查这人为什么该支吗？该支王二麻子，他最好，不给张三，这没有道理。财政部门怎么考核？
于是，财政只好继续按照早期计划经济的办法“分盘子”，维持部门体制原状，因此，目前的财政体制——“分盘子”体制，基本上和原来的计划体制一样。也就是说，农村第二步改革未推进得了，因为面对这样庞大的财政做后台的城市经济体系无法推进。而这个体系延续到今天，15年过去了，又成了财政支农话题最大的障碍，怎么支？