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国家安全以乡村善治为基础——国家社科基金重大项目中期报告
概述
本课题组在关于国家综合安全与乡村治理的相关性研究中，形成了如下三个方面的认识。
首先应该强调两个问题意识。
一是我们通过国际比较研究认为：对于中国的“国家综合安全”的研究必须走出西方发达国家给定的安全观视角，重新确立了全球化挑战下发展中国家自主的“安全观”，那就要看到发展中国家安全风险的复合性和复杂性，亦即来自国际的外部性风险叠加国内的内生性风险[14]。
二是我们对中国近代历史经验的归纳表明：乡村因其多样性、多元性而使得低成本的内在稳定性和可持续性成为可能。据此，乡村在现代化制度成本不断“积累—爆发”的历程中[15]，客观上成为历次经济危机“软着陆”[16]的载体。由此可知：各地为短期政绩推行激进现代化而破坏乡土社会，实际上是起到了自毁国家安全软着陆的基础的作用。对此，承担国家安全最终责任的中央政府必须加以约束。
其次，我们需要认识到当前乡村治理劣化存在风险累积的趋势。
一是从现实上看，如果以上两个问题意识属于人们应该了解的老常态，那么，当然需要看到“新常态”——乡村治理领域中的“市场失灵+政府失灵”正在被造成这种困境的政策思路所不断深化，并且会按照“路径依赖”规律加强自身南辕北辙的趋势——乡村基层正在成为两极分化加剧、精英治理劣化、安全风险不断累积的领域。
二是从理论上看，课题组在申报书中提出，中国乡村治理正面临难解之“不可能三角”，国内外尚没有与之对应的理论创新。因此，若要客观研究现实问题，务必屏蔽西方后冷战意识形态的影响，才能重新求解：中国在现行体制上根本不可能形成“集中制”或“集权制”——中央政府与地方政府的经济结构存在质的差异性。相应地，势必造成政令不畅——中央反复强调的善治改良之所以不可能与地方政策对接，在于当前体制内在地发生中央—地方—乡村“三元悖论”。[17]
最后是我们需要给出缓解这种复杂问题的、不同于主流思路的政策建议。
有鉴于上述“市场失灵+政府失灵”的长期趋势与乡村治理劣化的严峻性直接相关，课题组的政策建议重在加强基层社会的可治理性：一是农村“深改”应该重视中国现代化进程中客观地显现出来的两大“比较优势”——政府理性和村社理性；[18]二是通过鼓励“大众创业和万众创新”来确立对农村组织创新和制度创新的政策支持；三是从经济、社会、政治三结合的基础建设入手带动治理结构调整，透过文化嵌入、社会关联、伦理性整合等多种社会文化领域的机制创新，“自下而上”地提高农民和农村的组织化程度，才能对接得上官方强调的“自上而下”的政府善治。
本报告讨论的问题兼具长期性和基础性，是建基于此前11年间获批的社科基金多个重大重点项目研究成果上的进一步综合创新，是长期坚持实事求是的客观研究发现。课题组2004年获批国家“985农村发展试验研究基地（I类）”以来，一直从事乡村治理研究，在11年研究间先后获得两个国家级重大项目和一个重点项目及北京市社科基金农村发展交叉学科重点项目等支持，形成深厚的研究积累，才在2014年4月习近平总书记在第一次国家安全委员会的重要指示之后进行立项申请，并于2014年7月和2015年4月先后再次获批国家社科基金重大项目和北京市社科基金重大项目。
为了体现这个重大项目在研究上的最新成果，本文扼要蒐集了课题组从立项申请以来发表的相关研究成果。
一、树立发展中国家为本位的“安全观”研究意识
本课题认为，只有超越一般意识形态化地解读中国发展经验的羁绊[19]，才能确立更为清晰的国家安全研究的问题意识。我们必须认识到，不同的时空条件和考察视角，会赋予国家安全不同的结构内涵。
一般意义上的国家安全包括十个方面：国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全。这些领域的相关研究被“学科化”地分门别类，虽然成果很多，但大多难以解释中国面临的综合安全方面的复杂挑战。
诚然，课题组认识到马克思主义基本规律的现实意义：在整个经济基础巨大变化的作用下，上层建筑会逐渐发生跟进变革；但包括思想理论及其相关学术界的意识形态，还是属于最缓慢地发生改进的领域；并且由此而具有保守特性，严重地制约着人们对客观世界的认识能力。
因为理解上述意识形态化的研究对解读国家安全问题有局限性，那就更要积极借鉴可以利用的理论资源。本课题在对发展中国家长期开展比较研究的基础上认为，讨论发展中国家的综合性安全问题，尤其需要借鉴萨米尔·阿明的第三世界“依附理论”和伊曼纽尔·沃勒斯坦的“世界系统论”。
萨米尔·阿明近年来多次强调金融资本阶段的全球化危机。他认为，金融投资的爆炸性增长需要各种形式的债务作为“燃料”，尤其是主权债务。金融化垄断集团吸纳垄断的剩余利润的策略要求，就是债务增长。过去意义的主权国家对金融体系的控制手段如汇率、利息等，都已经因为强大的垄断金融资本的肆虐而失去其效用。
萨米尔·阿明曾预言全球化垄断资本主义不可持续，将会出现内爆（内爆的例证之一就是作为全球金融体系一部分的欧元体系和欧洲体系在走向崩溃）[20]。因全球化垄断资本体系强势制定了游戏规则并使体系内成员国接受，内生性地加强了金融集权对弱势群体转嫁代价。经济主权不再自主，国家缺乏能力去保障其民众的生存权，继而民众大规模的赤贫化、暴力化。[21]
专栏一：西方发达国家的政治现代化危机
发达国家之所以积累了这么高的债务并且难以化解，从本质上说，这是一种西方资本主义模式的政治现代化的内生性危机。今天人们普遍认为是“普世价值”的民主、自由、平等、人权、博爱等已经具有高度“政治正确”的源于西方的概念，如果作为理念和信仰，则不仅无可厚非，而且应该得到秉持其他理念的群体予以同等的尊重；但如果某个具体的国家试图贯彻落实为有既定形式的某种政治制度，则至少需要对这种形式的制度产生的过高制度成本有所了解，对累积政府债务如何化解（或降低）等方面的经验教训有所研究；唯能以此为据，才有符合国家治理常识的讨论。因为，在发达国家现行政治体制下这些被大力宣传的理念是一回事；其得以借助某种被称为现代化的政治形式来具体运作过程，则是另一回事。客观上看，这些政治现代化运作都在反作用于经济基础，也转化为政府赤字和国家债务——政治家为赢得选举而支付的全部成本、连同其政党给民众做出的福利承诺，在政府财政来源不足时都会直接形成高额的政府债务。
一些发达国家社会福利在财政总支出中所占比重甚至超过50%，这种财政结构支撑的社会政策体系，远非发展中国家因资本高度稀缺而普遍实行“亲资本”导向的政策可以相比。
——摘自课题组2010年的报告《通过新农村建设促进“后金融危机时代”中国和谐、可持续发展——中国的真实经验：60年8次危机及其软着陆》（教育部2009年应急课题研究报告2009JYJR023）。
沃勒斯坦早已指出，全球资本化的巨大成本是从核心国家递次向边缘国家转嫁的，这是核心国家占有全球化制度收益的另一面。世界上关于沃勒斯坦的思想的讨论汗牛充栋，本文无须赘述。在理解他们的分析的同时，更值得我们关注的是，这些向外转嫁制度成本的核心国家，已经成为国家安全问题的最主导的研究者和研究对象。
专栏二：发达国家的债务危机及全球转嫁
为什么美国负债最大，可政府债务危机却首先从欧洲国家爆发呢？
从危机发生之后政府可采取的应对手段来看，当前债务危机最严重的是欧盟国家中那些已经没有实质产业支撑却加入了欧元区的国家，特别值得强调的是，因其放弃了货币主权，而不能再用政府不断增发货币制造通货膨胀的手段来向社会转嫁危机。
亦即欧元区实行统一的货币政策和汇率政策，这意味着这些仍然具有政治主权的欧元区国家把最为重要的经济主权——对内的货币主权和外汇主权都交给了欧洲中央银行，不仅失去了靠制造通货膨胀向社会转嫁危机来缓解债务压力的手段，而且不再有条件采取即时的利率和汇率政策这两个政府宏观调控的主要手段，也就失去了政府即时宏观调控的两只手。
何况，这类国家大多数同时完成了制造业对外转移，那就好比完成了经济上的自断骨肱——失去了货币体系和产业体系这两条作为资本主义经济基础的腿。
欧元区国家虽然有条件发行欧元扩充欧洲金融资本参与全球金融竞争的“数量”，却没有条件提升欧元的“质量”——像美国那样靠军事霸权来维护其作为全球主流储备货币地位；遂决定了其不可能像美元资本那样直接向世界转嫁美国政府债券增发隐含的本国债务增量。
只有美国仍然可以靠既增发货币（采取量化宽松货币政策）又增发国债，以客观上促推全球通货膨胀的方式而向世界上其他仍然主要从事物质生产的工业化国家转嫁危机代价。
——摘自课题组2010年的报告《通过新农村建设促进“后金融危机时代”中国和谐、可持续发展——中国的真实经验：60年8次危机及其软着陆》（教育部2009年应急课题研究报告2009JYJR023）。
这是因为，从现实主义角度看，全球竞技场（global arena）上不可能自觉形成公平合理的体制和原则，对行为体进行公正的利益分配。核心国家的国际地位和权力关系的形成，受位置、空间、资源等地理因素限制，因此，追求大陆、海洋、天空等空间主导权，石油、矿产、粮食等资源支配权和战略要地、海洋通道等基地控制权成为西方近世文明的主题。这种格局下核心国家之间的关系也是一种不可避免的不安全关系甚至军事冲突关系，现实主义的安全观势必成为这些国家的“自觉选择”，并且势必导致国家之间互相猜忌、敌视与对抗而，陷入“囚徒困境”，遂使处于强势地位的核心国家的安全问题成为研究的主流。
专栏三：希腊债务危机
希腊深陷债务危机，无法自拔。一旦希腊完全脱离欧元区，则当即要恢复的是本国的主权货币。而除了美国这样的霸权国家及坚决绑在美国地缘战略上“搭便车”的紧密盟友之外，一般市场经济国家的主权货币是否有信用，主要取决于两个方面：一是本国拥有自主产权的资产总量有多大；二是本国的内外贸易总量有多大。这两个额度如果说都很小，则本币没有信用基础。由于这两个都是弱项，因此，一旦它改回到使用本国货币，就会出现大规模的主权货币贬值，国内则会发生严重的通货膨胀甚至会导致一旦发行本国货币就会发生“厄瓜多尔现象”（老百姓去银行换外汇，本币信用崩溃，全国改用美元）。
亦即，如果希腊继续坚信所谓的自由主义经济的话，则它一旦退欧，国家金融体系就会崩溃，老百姓就会把手头的本国货币都换成外币（美元或者欧元），政府就又得去求助于IMF、世界银行、欧洲稳定基金，它就还得回来接受债权人更为苛刻的条件。这就变成一个恶性循环，再也不可解了。
但是如果回归到主流的西方金融经济去，对希腊来说是恶性循环。既回不去，也跳不出。
根据马克思主义政治经济学原理归纳全球危机体现的内在规律，可知：西方体制的本质，是“有限责任公司”的经济基础支撑“有限责任政府”的上层建筑。因此，这个体制下的公司破产，其超过注册资本额度的代价转嫁给社会；若政府破产，则超过财政支付能力的代价也同样只能转嫁给社会或国外。对此，可借用“有组织的不负责任”，或可称为“有比较制度优势的不负责任”。
——摘自2015年7月6日温铁军教授在香港岭南大学《当前热点问题——希腊公投及中国股灾》讨论会上的发言。
有鉴于此，本课题研究确定的第一个问题意识是：要从发展中国家在应对全球化挑战中如何维护自身权益的自主性视角出发，研究我国的国家综合安全问题。如果这个视角得以确立，那就要求我们尽可能地改变，至少在立场上有别于占据主流地位的符合西方社会科学的价值观及理论工具的安全研究。
此外还要认识到，当前国内蜂拥而起的“智库”大部分不具基本条件。所谓全球领先地位的“智库”研究及其制度话语内含的逻辑建构，虽然一般都被主流认为具有普遍意义，甚至被照搬到国内，使人不自觉地臣服于“软实力”的浸淫，但在实质上，它只是以发达国家需求，特别是核心国家的全球安全战略及其内在利益需求为主导的研究框架。不幸之中的大幸是，多年以前我们确立此类客观的问题意识的时候，往往不被主流意识形态认可，但近年来却正在随着人们对全球危机代价转移的切身体验而逐渐被社会大众所接受。
二、发展中国家承受的风险特征：国际的外部性风险叠加国内的内生性风险
当代资本主义的主要矛盾，不再是西方工业化时期资本与劳动之间的矛盾（产业资本占据矛盾主要方面），而是西方“去工业化”后主要金融资本集团之间恶性竞争的内生性矛盾：总体性金融过剩及其不可回避的金融资本垄断集团争夺全球货币霸权（垄断地位）的对抗性矛盾。在全球生产过剩长期化的制约下，由于金融资本具有流动性、短期性和集中性，在垄断集团的控制下，大部分的剩余价值不再被用来投资于没有流动性的实体经济扩张及深化生产系统，资本持续累积的唯一选择是把这些剩余用作金融投资，产生不断增长的剩余，而且以此自肥[22]。这必然要借助全球化扩张泡沫经济来获取收益并向外递次转嫁成本。
例如，美国遭遇金融海啸之际，连续实施巨大规模的“量化宽松”，但本应随之而来的通货膨胀却并没有发生，而是发生了“通货紧缩”。主要原因是大量货币流动性进入全球期货市场，导致石油、原材料和粮食价格上涨。一方面，跨国公司借此获取投机收益而更多主宰全球期货贸易的同时，造成不得不进口粮食和能源的发展中国家被迫“进口”通货膨胀。另一方面，这类“输入型通胀”抬升发展中国家的银行利率，构成全球投资市场竞争中发达国家的低利率优势，使其能够更低成本地控制发展中国家的战略产业。这也是发展中国家的一大安全风险来源。[23]
在战后全球秩序主导国家从产业资本阶段进入金融资本阶段的过程中，所淘汰的实体产业向发展中国家转移。随之，实体产业内生的劳资对抗性矛盾、环境问题亦随之转移，成为影响发展中国家内部安全的另一个主要矛盾。
发达国家的经济波动和政策调整，通过全球资本和商品市场传导给发展中国家，加剧了一般发展中国家内部本就紧张的经济和社会关系，并越来越多地从根本上危及国家政治安全。“发达国家的金融危机，就是金融危机，顶多恶化成经济危机。[24]发展中国家的金融危机，不仅每次就是经济危机，而且经常递进成社会动乱、政权颠覆、国家分裂。”
美国曾经通过量化宽松政策缓解自身债务危机，并且最大化地获取金融全球化的制度收益，但其造成的巨大制度成本却借助粮食、石油、原材料的价格上涨，转嫁给大量进口基础物品的国家。美国救市政策加剧流动性过剩，造成2009—2010年全球粮食价格大幅度提升，特别是北非地区紧缺品种小麦、面粉的价格上涨超过100%，玉米价格上涨超过70%，由此引发北非、中东地区的通胀危机、街头动乱和政权危机，使其成为制度成本的承担者。国际组织2008年确定38国发生粮荒，也是西方金融危机的代价转移造成全球通胀的结果。[25]
显而易见，发展中国家的安全风险受制于国内外两个方面的复杂因素，且越来越多地在经济、文化、科技、环境等非传统安全问题上体现。
在国际竞争性市场上，发展中国家依然是配角，并且既向发达国家做原材料和低价商品输出——这相当于对发达国家构建输入型通货紧缩，助其以零利率推进对外投资，做出巨大贡献；同时又承受着发达国家转嫁的危机代价。新兴发展中国家国内产业格局失衡、社会性投资与生产性投资失衡、金融创新与投机失衡、政府管控能力和市场需求失衡，[26]被动地陷入资本外流、货币贬值、债务上升、通胀高企、楼市高仰、股市架空等经济困境，以及工厂倒闭、就业不足、追求福利、贪污腐败、弱势政府等社会困境；同时还因本国资源环境严重破坏、社会关系过度紧张，而被发达国家凭借软实力深度蹂躏。
这些影响深远的外部因素，的确不可能靠国内单纯加强传统的部门“维稳”来解决，甚至发生政策体系的冲突：只要在外部环境上加快融入全球化，那么内部传统部门越加强维稳就越适得其反。
三、中国的安全问题研究需同时关注多个维度
中国在新世纪全面纳入全球化，客观上是个充满张力的过程。其伴生的综合性安全问题研究也需同时关注国际和国内、中央和地方、城市和农村、农村集体和农户个人等多个维度，具有其他国家不可比拟的复杂性。
1.美国“双重搭便车”与中国“双重输出”。
课题组在全球化研究中，依据前述沃勒斯坦的“世界体系论”，归纳了资本主义全球化的三个阶段，并发文分析了中美分别是两个不同阶段第一大国的观点。[27]观点认为：资本主义经济体系的最高阶段，是金融资本阶段；下一个阶段是产业资本阶段；再下一个阶段则是资源经济阶段。在金融资本阶段，美国是第一大国，其金融衍生品的交易规模占全球份额近40%[28]。在产业资本阶段，中国是第一大国，装备制造业占全球比重超过1/3[29]。世界由此形成美国占据金融资本高级阶段，中国处于产业资本次级阶段，大多数发展中国家处于资源经济低级阶段的世界经济新格局。
中国长期维持的低价出口和贸易盈余及其回流美国的国债再投资，不仅同时补贴了美国的消费者和金融资本、造成美国在“生产不足”条件下的长期通货紧缩，还支撑了美国产业资本的全球扩张。美国从资本市场回流的充裕美元，使其企业界具有低息融资的条件，而发展中国家恰因资本和收益外流而形成国内资本高息；更由于这两种资本体系之间的巨大利差形成美国实体产业占有的金融竞争优势，并据此低成本地控制接受国的战略产业。而跨国投资的收益向美国资本市场回流，进而又成为美国资本市场的支撑[30]。
北京大学的陈平教授将这一流程概括为：发展中国家用出口换汇再投资于发达国家金融衍生品市场，而发达国家的投资银行则用这些收入反过来收购发展中国家的战略产业；美国不仅“借贷消费”，还大量“借贷收购”，从而形成在全球的战略控制。
本质是，美国作为金融资本阶段第一大国，是典型的寄生性攫取型经济，长期搭着中国物质产品出口和贸易盈余再投资的“双重便车”，在坐享低通胀条件下实现金融资本的全球扩张。
新世纪之初，中国完成银行商业化改制并且使其全部上市，同时央行大规模对冲增发货币及中央政府推出中国版量化宽松。2009年全球危机之后，沿海发生“去工业化”，中国经济只能向金融资本升级。这与2010年开始的美国向实体经济回调正好迎面相撞，造成中美关系从互补转向互斥。这对中国如何应对外部压力和风险提出了新的挑战。
中国如今更多地面临金融相对过剩的压力，于2010年左右加强推进金融投资和实体产业“走出去”战略，并从2013年以来，通过全面实施“一带一路”等对外投资项目来带动人民币国际化。一方面，美国不遗余力地利用“后冷战”软实力的多种方式构建阻遏中国金融资本“走出去”的战略布局，包括利用各种“民间基金会”的大量资金投入发展中国家，资助对中国做“新殖民主义”的批判研究和与中国海外投资项目对立的NGO运动[31]。另一方面，美国变成一个相对具有吸引力的制造国，正在积极吸纳中国有潜质的高新产业去美国投资设厂。2014年，中国在美国的直接投资额达到120亿美元，越来越多的企业在美国设厂，贴上“美国制造”的标签。[32]
这种金融资本阶段的大国对抗趋势是显然的，因为大国急速扩张金融资本信用，只能派生于国家政治军事强权。该国货币作为国际硬通货的“硬度”，主要来源于该国的军事政治实力的硬度。但更显然的是，中国目前确实不具备直接对抗的条件。由此看，中国被动地接受更多美国金融扩张和产业回调转嫁来的代价，使得中国的国家安全风险具有显著的国际国内联动性。[33]
2.中央—地方—乡村社会之间“三元悖论”及民间调和。
近代以来，中国为追求民族独立而派生了后发外生型现代化进程，在这种以内向剥夺为主的资本积累的工业化进程中，代表国家资本的中央政府，比其他政府和社会主体，更直接地承受了国际压力和挑战。中央应对国家层面的重大挑战的方式只能是“政权内卷化”，借助地方和基层力量来应对时势演变对于国家安全的重大挑战。无论哪个时代，“三农”都是最大的剩余输出者，而乡村治理结构的数轮重大调整，核心指向都是对中央、地方与基层社会之间不断进行“三农”社会剩余分配进行调整。尽管这种调整对于“三农”剩余的动员成本具有显著的影响，但利益矛盾本质上就具有哲学意义上的对抗性，遂使中央政权、地方政权和乡村社会基于利益关系的一致性建构，自清末以来一直难以达成。我们认为，这种利益结构上的“三元悖论”，恐怕是中国作为一个超大型发展中国家所特有的。
近代以来，以工业化和城市化为中心的整体性变革，既产生出再度成为世界第一大经济体的“百年轮回”经验过程，又派生了由“三农”承载代价的实际后果。[34]整体性的“西化/现代化”进程都共存着“都市本位、工业优先、从‘三农'提取剩余、巨大成本向乡土转嫁”等特点，上层和精英的“自强”不期然地导致下层和乡土的“自毁”。正如梁漱溟先生所指：“外力之破坏乡村尚属有限，我们感受外面刺激而起反应，自动的破坏乡村，殆十倍之不止……一部中国近百年史，从头到尾就是一部乡村破坏史。”[35]
其具体表现为：乡村经济中的“生产力三要素”多形式外流、乡土社会低成本稳态治理秩序随之解体、“乡/土”成之为问题与必须克服的目标对象；外加资本主义全球化与制度代价向发展中国家弱势群体和资源环境次递转嫁这一宏观国际背景，共同产生着“乡土社会整体性衰败”的普遍效果。乡村衰败之现象及民众对现代的向往进一步形成乡村“自毁”之社会基础。
而正是因为看到了农村所承受的国家现代化的代价及其严峻后果，百年来，知识分子纷纷通过自己的努力去挽救衰败的乡村，历史上不同阶段的乡村建设实践即是例证。但同时他们强调“乡村建设，实非建设乡村，而意在整个中国社会之建设”[36]。
第一波中国乡村建设高潮，表现为20世纪初，当地乡绅米春明父子自发创造的“翟城试验”及20世纪20年代由晏阳初及中华平民教育促进会所主持的“定县试验”；同期还有清末状元实业家张謇先生在其家乡南通开展的县级治理实验；社会企业家卢作孚的北碚实验；这一时期投身于乡村以实现“救民”愿望的还有在战乱频仍、土匪乱世与地方割据环境下推行农民组织化的早期乡村建设领导人、河南村治学院与宛西自治开创者彭禹廷先生；辛亥革命先驱、曾任孙中山大元帅府秘书，旨在分期实现“三民主义”，以革除差役整顿警政、设立民团肃清土劣、清理丁粮改革赋税、破除迷信倡导文明等系列建设实践的福建营前模范村（1928—1933）创办人黄展云先生。
第二波乡村建设运动表现为：1949年土地革命对底层社会全面动员，并以此为基础，对乡村社会进行全面整体的组织化改造。这虽然让“乡建派”知识分子们的乡村建设行为萎缩，却由于新国家社会广泛参与基础的形成，乡村建设的理念和工作在国家建设背景下，以新的形式被高效、全面地替代与覆盖。比如全民扫盲、技术推广、赤脚医生、乡村民兵，社队企业、大众文艺、水利建设、互助合作，以及对农民主体地位、妇女解放、尊严劳动等的强调。
第三波乡村建设着力点在于，如何让纷纷外流的“三要素（资金、劳动力、土地）”及有利于乡村可持续发展的各种资源逆向回流。为此，21世纪的乡村建设以试验、培训、研究、推广为方式，不断往返于“现代—传统”“城—乡”“政府—民间”“知识分子—民众”“理论—实践”之间的广泛地带。以“人民生计为本、互助合作为纲、多元文化为根”为基本原则；以城乡一体为新的分析单位与建设对象；以组织创新与制度创新为基本方针；以城乡互助与包容为生态文明背景下的基本方向；以“学生下乡教育支农”“农民合作改善治理”“农业生态城乡融合”“工友互助尊严劳动”“社会参与文化复兴”等五大工作为基本形式。民间团体开展了丰富多彩的创新性探索。
由上，如何将持续百年的努力延续下去，构建中央政府—地方政府—乡土社会这三者之间激励相容的制度框架，使得从中央到农村基层的各层级政府治理主体和各种城乡市场主体之间，形成一种新的有机组合，在行动过程中通过相互关联和补充来增进结构凝聚及功能融合，促进乡村治理各主体彼此依赖、共存互生的整体性，使乡村的安全性、公共性、市场性与社会性等不同机制有机地综合为一体，将是乡村治理和国家安全治理所面临的重大挑战。
3.派生于工业过剩的“农业产业化”战略陷入困境。
农业产业化战略是1998年中国工业化遭遇生产过剩危机压力下，应工商业资本的要求而提出的，迄今已经进行了17年。虽然农业产量确实增长了，但也造成了“双重负外部性”：食品质量问题严峻及资源环境遭到破坏。其原因有三。
一是根据“要素再定价”规律可知：由于符合农村外部资本要求的土地规范流转的占比很低，因此能够用于支付农业资本化的成本所必需的“绝对地租”总量并没有明显增加。就在同期，加快城市化造成农业生产力诸要素更多被城市市场重新定价，在这种“外部定价”作用下的农业“二产化”所能增加的收益有限，根本不可能支付已经过高且仍在城市三产带动下攀高的要素价格。于是，农村的资金和劳动力等基本要素必然大幅度地净流出。劳动力老龄化更表明，通过工业化来改造农业的主要方式：“一产规模化”+“二产车间化”的竞争力已经丧失殆尽。这说明，中国并不例外于东亚各国农业现代化都遭遇到的普遍困境。
二是根据“资本深化”规律可知：农业产业化内涵性地体现着“资本增密排斥劳动”，即同步带动农业物化成本的不断增加。引入外部资本来改造传统农业带来的相应后果，则是在过去兼业化综合性村社合作社经济通过内部化处置外部性风险条件下，大部分的经济作物、畜禽养殖还能产生附加值，可是，一旦交给产业资本开展大规模“二产化”的专业生产，就纷纷遭遇生产过剩；因此，单一品类生产规模越大，市场风险越高。如今，一方面是倒掉牛奶、蔬菜大量烂在地里、水果留在树上的情况比比皆是；另一方面，则是在城市食品过分浪费的消费主义盛行情况下，大部分规模化的农业产业化龙头企业仍然几无盈利，中小型企业甚至债台高筑，大都转化成地方财政负债和银行坏账。
三是根据“市场失灵”+“政府失灵”的双重失灵规律可知：追求资本收益最大化的农业经营都会造成严重的“双重负外部性”——不仅带来水土资源污染和环境破坏，在最难治理的面源污染中，农业的贡献早已超过工业和城市，成为第一大污染源，而且使食品质量安全进一步恶化。正由于“双重失灵”，愈益显著的“双重负外部性”不断演化为严峻的社会安全成本爆发的风险[37]。
4.粮食安全危机。
本课题组提出的国际粮食市场的供求关系，并不是构成粮价剧烈波动的最主要因素。同时，我们发现国际粮食价格的剧烈波动与美国数次量化宽松的货币政策存在紧密联系，从而引出我们对于“粮食金融化”的概念和内涵做出相关分析。
粮食的金融化，在国际社会上主要是指粮食的美元化，它是在全球经济一体化进程中，各国彼此联系越来越紧密的粮食产业被金融化的体现。美元的大量增发，造成越来越多的过剩流动性冲击粮食市场，导致粮食价格出现剧烈波动；粮食市场同时成为过剩金融流动性的垃圾消纳场，粮价的一次大起大落就能替西方主导国家制造的过剩流动性做“消化”。这两方面都显示出粮食市场的运行脱离实体层面，而粮食则被人为创造出“金融属性”。[38]
大多数殖民主义时期留下的“单一经济”结构的发展中国家，因粮食的对外依存度高，而在核心国家扩张信用推动全球通胀、转嫁危机的时候，此类对外依存度高的发展中国家，势必首当其冲地承担制度代价。
我国粮食价格因“地板”高于“天花板”，[39]粮食种植实际上早就是亏本的，于是传统农区越来越多的农民放弃种粮，进城打工谋生。2014年，如果算上大豆，和直接的肉、奶进口折算，则我国粮食的总进口量已经突破1亿吨，占全国总消费量的比重接近20%！[40]也就是说，即使在中国的粮食生产量“10年连增”的大好形势下，进口占比5%的安全线也早已失守；遑论遭遇粮食减产之因应。
须知全球化本质上是国家之间的资本竞争。金融资本主导全球化已经造成的“粮食金融化”，对中国为适应过剩产业资本向农业扩张而建立的粮食安全战略，及因此而缺乏“责任主体”的粮食安全保障方式，敲响了警钟。但近期中国有关粮食安全的政策讨论，对此尚缺相应关注。
人们还应该理性看待中国粮食安全“缺乏责任主体”的有关背景：
在整个20世纪80—90年代，中国粮食安全很大程度依赖占比约1/3的农户存粮，国家每年收购和储存占比1/8，即可实现市场调节和产销安全。但1997年遭遇亚洲金融风暴，1998年以后顺应金融商业化改革必须压减坏账而要求粮食配套改革，主要实行了“统一收购、顺价销售、资金封闭运行”。加之全面推进农业市场化，而使得农户粮食生产和消费的商品化率大幅度提高，农户存粮占比随即大幅度下降到几乎可忽略不计。由此所形成的集中依赖国家储备体制维持安全之最大弊病，就在于：本来与粮食安全有实质性相关的农民生产者和种养殖企业、市民消费者和地方政府等四类主体几乎完全不承担粮食安全责任；偌大一个13.6亿人口的中国，实际上只有中央政府这一个主体承担着对保障全民粮食安全的无限责任！这个责任主体1:4的客观情况，造成中国粮食安全形势不仅严峻，且随着消费主义左右社会舆论而更加难以改观。
专栏四：粮食金融化给中国粮食安全带来的挑战
包括：粮食价格脱离供求基本面，定价权旁落；粮食市场的不确定性增加，引起连锁反应；生产、储备、进出口及相关部门分属不同系统，条块分割易于引发粮食金融危机。粮食波动的客观结果成为加剧贫富差距的因素。在粮价高企导致低收入阶层生存条件恶化的同时，市民作为消费主体缺乏社会组织创新条件，粮食文化方面被“消费主义”全面掌控、节约传统被抛弃；致使食物浪费恶性循环地刺激政府补贴化肥农药和机械等投入，不仅加剧资源环境破坏，而且造成把中国粮食安全更多依赖外部市场的政策诉求和心理预期。
——摘自2014年课题组报告《粮食金融化与中国粮食安全战略研究》（国家粮食局委托课题）。
5.“中央下乡”和“地方下乡”。
客观看改革以来的经验过程，由于公司化的地方政府追求激进发展主义造成的巨大制度成本，最终还是要由客观上属于“无限责任政府”的中央来政治埋单，因此，随着中国进入资本过剩阶段，中央和地方关系很大程度上是一种零和博弈。[41]
新世纪之交，中国在进入产业资本整体过剩、造成银行坏账全面爆发的同时，经由中央财政对国有银行有条件注资而短期完成了银行商业化改制；也恰因二者同步而引致了中央和地方经济利益结构的新变化：中央政府逐渐升级到以金融资本及垄断行业为主要收益来源，地方政府则一方面谋求升级产业资本来继续与其他地区的“府际竞争”，另一方面则唯有借地产开发才能与中央管控的金融资本博弈。由是，课题组认为：地方政府追求“以地套现”正好迎合了金融资本异化于实体经济的趋势[42]，遂使土地征占成为新世纪以来引致农村冲突的最主要原因。
总体来看，当前乡村所面临的一个大格局是“以国家综合安全为目标的中央政府要稳定，以产业综合收益为目标的地方政府要发展”；二者客观上已经属于不同的历史阶段，却在空间上并发于当下之乡村。遂使乡村基层中方兴未艾的“政权下乡”，亦可分为“中央下乡”和“地方下乡”。[43]
所谓中央下乡，本质上是因乡村“三治”乃国家综合安全之基础，因而需要承担安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡。亦即，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。
所谓地方下乡，实际是大多数不可能升级到金融资本阶段，而只能“以地套现”的地方政府，现在“以地托债”的地方政府[44]，与被亲资本的优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“资本下乡”，实质上还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营。尽管这客观上推进了国民经济过度依赖房地产投资造成的快速增长，但经济下行期政府债务负担严重的情况下，地方政府却很难有条件构建能够弱化矛盾的话语体系和缓冲机制，因此社会矛盾明显激化。[45]
鉴于任何外部主体都面临着与分散小农的交易成本问题[46]，中央下乡只能经由地方下乡实施，由此势必遭遇重重尴尬。
6.内生性的不可持续风险攀升。
由于中国是一个超大的大陆型国家，长期存在中央政府和地方政府之间的复杂关系，进一步加剧了国家安全局面的复杂性。在中央政府已经跃升到国家信用派生的财政、金融收益为主要收益来源的条件下，地方政府片面追求经济增长的公司化竞争，不仅导致了在市场的“过度竞争”下，经济、社会和生态环境等国家广义生态环境受到严重破坏，内生性的不可持续风险不断攀升；也使得国际和国内、中央和地方、城市和农村、农村集体和农户个人之间的利益格局日益复杂，使中国的国家综合安全问题空前复杂和棘手，经济发展、地方财政和基层治理的不可持续风险不断增长，从微观基础来看，中国经济很有可能出现“断崖式崩塌”。[47]
课题组在2010年完成的国家社科重点项目的结题报告中已经指出：若从政治经济学的角度历史地看，今天地方政府仍未能从近代史中汲取足够的教训，基本还在延续着已经被过去一百多年的经验一再证明为社会成本过高的做法。
近代一百多年以来，乡村长期面临着两个基本矛盾：一是在国家追求工业化资本原始积累和产业扩张的制度导向下，农村剩余被城市过量提取，导致乡城差距加大，“三农”问题日益严峻；二是政府为了从分散小农为主体的农村提取剩余而在基层形成了“对上代理型”治理结构，与乡村“自我稳定机制”所需要的治理方式刚好相反，村社的自我治理和风险内部化功能受到极大削弱。
在这两个长期制约乡村治理的基本矛盾下，由于乡村资源收益往往只够满足少数精英群体的需求，任何普惠制的或体现“群众路线”性质的制度变迁都难以在乡土社会内部发育和维持；因此，在不断加大的社会冲突压力面前，通过乡村精英群体的灰色治理来勉为其难地维持村庄基本秩序，就成了大多数时期、大多数地方政府的工具性选择。诚然，这是长期放弃价值理性的必然结果。而且，反过来会进一步强化乡村中经济剩余单向集聚于精英和社会治理单向主导的非稳态结构。由此看，“精英俘获”为内在机制的、灰色治理为工具的村庄，已经不再有能力内部化地消纳外部性风险，反而成为多种潜在冲突不断复合和累积的矛盾体。
由此，需要有组织地开展国内“去学科化”的深化国家综合安全战略研究。须以全球化挑战下中国作为发展中大国的国家综合安全为目标，全面进行内部战略调整，提高乡土社会资源资本化所急需的农村组织化程度，建设“政策金融—六次产业—乡土资源”三者之间的稳定合作关系，则不仅有可能延续以往危机“软着陆”的经验，而且利于构建最低成本的国家综合安全基础。
四、乡村仍有成为国家安全危机软着陆载体的可能
课题组在以往的研究中自主创新地指出：在当代工业化进程中，相对于风险过度集中于城市“资本池”而言，生态化的乡村社会客观上发挥了“劳动力蓄水池”作用，遂使国家得以借助“三农”为载体多次实现经济危机“软着陆”。由此，也使得乡土中国支撑的国家现代化进程几乎不间断地延续了60多年。
然而，也需要看到，工业化和城市化的进程中，乡村“生产力三要素”长期大幅度净流出，这造成“三农”问题日趋恶化，乡村正在成为大量制造安全风险并将风险不断外溢，从而对国家综合安全产生严重负外部性的区域。这似乎是一个悖论，在乡村“去组织化”改革30多年之后，乡村几乎全面地进入了“有组织地不负责任”的状态。[48]
1.国家综合安全的主要矛盾发生在乡村。
除军事安全和核安全外，国家综合安全的诸多领域大都与乡土社会直接或间接相关。本报告大致归纳为以下五个方面。
（1）乡村社会冲突不可能靠照搬城市的现代化政治手段（法制、官制、党制）予以化解。选举、打官司和上访等过去曾经被认为普遍有效的现代政治手段，已经成为影响当前农村社会稳定的最严峻问题之一。
（2）农村文化建设落后，在官方意识形态缺乏组织载体而流于形式的同时，宗族、宗教、宗派等非规范组织派生的亚文化已经占据主流。国家文化安全在农村基层缺乏有效维护和保障。
（3）国家粮食安全在内外矛盾叠加造成的巨大压力下，仍然缺乏有力的微观基础。面对愈益严峻的粮食安全问题，最大的安全隐患是指望部门利益集团代行国家安全职责造成的新世纪“假大空”（数据假、成本大、仓储空）。究其根源，仍然是农村去组织化改革以来长期存在制度性的不负责：无论生产者还是消费者，无论企业还是地方政府，在全面转向市场经济条件下没有形成对此负责的经济主体。
（4）乡村面源污染愈演愈烈，直接与地方政府亲资本政策取向被意识形态化及其导致的国家环境安全责任缺失相关。那些被当作深化改革典型的地方政府公开亲资本、暗中反生态的长期政策取向，已经事实上成为国家生态安全及食品安全的重要威胁。一方面各级政府GDP竞争盲目招商引资是主要内因，另一方面国家对县以下治污投入和防控力量严重不足。
（5）乡村经济可持续对国家经济安全具有长远影响。在快速的工业化和城市化进程中，城市资本挤压乡镇企业发展空间，乡镇企业70%以上倒闭（从无破产保护），而大量土地被征占。进城打工农民面临着“留不下的城市，回不去的乡村”这样的尴尬境地。2014年以来三、四线城镇房地产泡沫崩溃，不仅造成地方债务过重，也使农民原有的生计基础被摧毁，这是因农村不能再成为“软着陆”基础，而使得当期危机只能“硬着陆”的最为突出的经济安全风险来源。
2.乡村既可成为风险膨胀的气球，亦可成为吸纳风险的海绵。
从我国的实际经验出发，一方面，历史中呈现出来的规律与其他发展中国家具有相似性，即每当乡村社会的内部治理机制受破坏到一定程度，从而导致小农大量破产、乡村普遍衰败，就会爆发严重的社会冲突乃至农民革命；另一方面，新中国也表现出显著的特殊性——因土地革命建立政权，从而巩固了农村以“小农村社制”为基础的中国特色的内在稳定性和历史延续性。
据此看，凡是能够有效利用乡土社会的内部化机制处理乡村经济和社会问题的，就能维护乡村内部的稳定机构。
从历史经验来看，城乡二元结构赋予中国的，除了发展主义和现代性话语下广受批判的城乡差距之外，还有生态文明视角下农村的独特比较优势——因其多样性、多元性而使得乡村低成本的内在稳定性和可持续性成为可能。由于这是西方学者因缺乏实际经验而难以纳入分析范畴的，遂使欣然于邯郸学步的中国学者和官员对于自己的独特制度优势熟视无睹，缺乏立足本土经验开展理论创新的信心与勇气，反倒是一边倒地诉诸内在具有高成本、高风险属性的现代化治理体系来维护国家综合安全，这无异于缘木求鱼！
但要让乡村继续发挥承载城市资本危机“软着陆”的安全功能，必须以国家总体安全作为治理的“矢量性”[49]目标，进行乡村治理的结构调整和机制创新，才能强化乡村“外部风险内部化”的功能，使国家安全宏观战略和国家综合安全体系具有有效落实的微观基础。这方面的探索，既是对当前的乡村治理研究的拓展，又是对治理理论的重大创新。
3.20世纪80年代苏南乡村发展及稳定经验值得汲取。
课题组关注了苏南农村平和地实现工业化的进程，苏南避开了发达国家原始积累期间不可避免地发生对抗性矛盾的历史轨迹，这是对马克思主义原理的实践改写。村社理性是苏南农村工业化得以实现的根源，它因有效地内部化了工业原始积累的负外部性问题，而可被称为中国发展经验的一个内在机制。苏南农村工业化是以社区内部资本积累为主起步的，资本原始积累非常薄弱。在资本极度稀缺甚至为负资本的情况下，以劳动替代稀缺资本，使劳动力剩余价值实现了社区内部转化。农村社区通过将资源形态的农业用地低成本转变为资产形态的产业用地，使土地资源资本化的增值收益实现了内部转化。
由于社区企业是以社区成员土地共有为基础成立的，企业的经营风险也有社区共同承担，这成为企业独特的比较优势。而村社内部通过公平分配工业就业机会、平衡社区内部的工农从业收益和提供社区福利保障构建了收益公平分配的内部化机制。通过打造“绿色车间”，有效避免了农业衰败。最终，在实现了工业化原始积累的同时，避免了西方工业化进程中“资本增密排斥劳动”这个内在机制所导致的对抗性矛盾的发生。
在整个20世纪80年代苏南的高速发展之中，几乎没有发生一起破坏稳定的群体性事件，连上访告状的现象都很少见。整个经验，相对于90年代以后的教训，值得认真总结。[50]
五、国家总体安全视角下的乡村治理——来自发展中国家的案例
我们的“子课题一”着眼于发展中国家比较研究。该研究来源于我们课题组已经开展了3年的新兴七国（E7）国别比较研究。[51]
环顾发展中国家，近两年因遭受国际金融资本国家调整策略而导致国内社会动荡频生，时刻威胁着执政党的统治权威，例如：委内瑞拉后查韦斯时代反政府示威浪潮；巴西民众街头抗议政府公共福利政策；印度乡村反政府的武装毛派势力扩张、农民自杀率攀升、性暴力罪案剧增；南非矿工罢工浪潮席卷全国；印度尼西亚民众抗议燃油上涨及政府补贴不足；土耳其反政府抗议运动等。
课题组以国家总体安全为矢量来看乡村治理，对比研究了其他发展中国家的案例，如：“缺乏乡土社会作为危机软着陆基础”[52]的巴西教训、“重建地方治理”的印度经验和“植根大众民主”[53]的委内瑞拉等。
巴西是金融资本全球化进程中的“深化资源型经济”发展模式，搭上跨国金融资本投机粮食及能源市场的便车，GDP快速增长，2010年巴西人均GDP首次突破1万美元，超过英国跃居世界第六大经济体。[54]2002—2008年，巴西政府各种针对贫困人口的直接补贴总额占GDP的比重从6.9%上升到8.6%。贫富差距缩小，2002年卢拉上台时，基尼系数为0.553，到2011年罗塞夫继任时，已经降至0.500，达到半个世纪以来最低；同期，失业率则从9.1%降至6.8%。短短10年里，有3500万人口（约占贫困人口总数的一半）脱离绝对贫困。但是在高增长的GDP、外汇储备外表之下，巴西实质上是为跨国资本打工的净负债国。
近年来，随着几大经济体发展减速，受制于外国资本及市场的急剧波动、需求下降，巴西也陷入经济持续低迷的泥沼。[55]2014年，累计逆差额达39.2亿美元。2015年，巴西经济萎缩3.8%，通胀率高达10.67%，政府支出减少1%，财政赤字占GDP比重飙涨至10.3%，创下历史最高水平。穆迪、惠誉、标普三大国际评级机构均已将巴西主权债务评级降至垃圾级。[56][57]随之而来的是城市居民上街抗议政府福利政策，农民抗争、占领土地、示威的数量开始上升。
印度多个邦有不同的民众科学运动，独立运作，组成联网，名叫“全印度民众科学联网”（AIPSN）。发展得最好的是卡拉拉邦。“卡拉拉民众科学运动”（Kerala Sastra Sahitya Parishad），简称KSSP。KSSP的思想来源之一乃甘地乡治思想。甘地认为，印度的未来不在城市，而是村落。印度政治应是由民众直接参与的制度。这种民主政治不在国会，而在村会，就是乡村的代表会，即民主政治制度的基础。甘地指出地方自治的条件之一，需要发展本地经济系统，本地生产与消费。1987年，KSSP成立民用科技研究中心（IRTC），目的是培养农民学习真正实用的技术。IRTC研发太阳能、沼气、小型水力发电、省柴灶、保暖盒、省电启动器、蓄水池、水流域管理、综合农畜模式、猪种改良、草药等。[58]1994年，喀邦根据国家宪法修订乡镇议会法，及举行乡镇议会代表民主普选。发起“人民计划运动”，下放权力，不仅在机构和体制上把权力交到乡镇，而且培养村民的自治能力。人民计划运动在1997—1999年兴建10万间房屋、24万个厕所、5万口井、1.7万个公众水龙头、8000公里道路，清洗1.6万个池塘，把30万英亩土地改为耕地。[59]KSSP与“人民计划运动”的重大意义，在于立足于日常生活的知识与技术，缓解民众生活资源极端短缺的问题，推动民众参与，尝试解决代议制民主或集权体制都不能解决的问题，即民众如何决定自己的需求。这对于全球化过程中越来越边缘化的群体是很重要的。
查韦斯上台后，推行“玻利瓦尔任务”（Misiones Bolivarianas），以消除贫穷、提高社会福利、扫除文盲等旨在重新分配财富、实现社会正义。包括开办扫盲班、夜校；开办售卖经过国家补贴的便宜食物的国营商店，保障委内瑞拉的粮食主权；在贫民小区设立诊疗所，提供免费医疗；为穷人建设新的房屋单位；培训人民成立合作社，以生产社会所需物品，让委内瑞拉经济摆脱对石油工业的依赖。新成立的合作社，获得政府提供设备援助及低息贷款。超过30万人在该计划下获得培训；制定全面的土地征用及重新分配方案，让贫穷人民拥有土地。荒置的大庄园和工厂也被征用，归合作社管理；为贫困母亲提供财务援助，协助她们养育孩子。这一切都是通过组织创新而产生的社区议会、合作社、社区媒体去低成本完成的。委内瑞拉的国债，从1998年占国内生产总值45%，下降到2011年的20%。委内瑞拉还因提早还清拖欠国际货币基金组织和世界银行的所有债务，而退出这两个国际金融组织。委内瑞拉的失业率，从1998年的15.2%，下降到2012年的6.4%。政府提供了逾400万个新的就业机会。
但是，2013年美欧日为主的国家全面推进量化宽松的金融政策以后，大量过剩流动性进入国际原油期货市场造成其价格连续大起大落，先是随着美国2008年的QE政策蹿升到140美元以上的最高点，拉动产油国争相扩大出口、进口国被迫“输入通胀”；造成全球危机而实体经济衰落，投机资本则回流资本市场。同期，石油进口大国——美国的能源自给率迅速上升、进口大幅度减少，又迫使油价下跌到2008年华尔街金融海啸之前的低价位，导致与美国势成对立的俄国和委内瑞拉等产油大国的出口收入大幅度减少。此时的委内瑞拉内外交困，查韦斯已经去世，新政府面临过高负债，再也无力支付反贫困等领域的社会性开支；内外反对派借机发起大规模对抗政府的街头冲突。
通过以上案例可以看到，不论克拉拉邦的民众科学运动还是委内瑞拉的玻利瓦尔革命，他们都在积极地推动大众民主，下放权利给穷人，让穷人掌握重新分配财富的政治权利。唯有让底层人民自主参与政治决策的民主赋权过程，才能打破国内寡头精英和跨国公司在政治和经济上的垄断格局。在中国也有类似的历史经验，只要保留着传统的乡土社会仍然在发挥着政府主导和人民参与作用的内部化机制，就能构建和巩固国家综合安全体系。
六、国家安全战略对乡村治理的理论研究与实践探索提出新的要求
课题组在关乎国家安全的重大问题研究中，只能勉力去除意识形态束缚，尽可能立足于现实，构建宏观与微观相结合、海外与国内相比较的研究框架，对“不可能三角”“中央下乡与地方下乡”“中央风险与地方竞争”“逆周期调节与资本替代”等现象做了理论归纳。
专栏五：逆周期调节
纵观历史，经济危机之下，大多数国家都会采取政府干预行动，归纳起来主要有三种方式：其一是通过国家制造货币信用向市场注入流动性，稳定市场信心；其二是通过政府财政信用对私人企业实施国有化，避免企业倒闭的连锁反应；其三是通过国家开发性金融机构的“准政府信用”，发挥逆周期的调节作用。
在危机条件下企业的顺周期行为是常见的；而逆周期调节则需要政府信用对私人资本信用的有效替代，不仅能够熨平经济波动，并且当复苏和高涨接踵而至之际还会产生制度收益。市场化改革使承担无限责任的中央和承担有限责任的地方之间发生政府信用分化。因此，一般地方政府并不具备内在对接中央政府信用以替代外部资本信用的客观条件。
而我们通过区域比较研究，发现苏州工业园区能够在20年间多次“化危为机”——在1988—1994年滞胀型周期性危机之中逆势而起，在1998—2001年通货紧缩期间获得国家战略投资，2008年全球经济危机之际推进结构调整，主要是因其承接国家重大战略任务而特有的“集中力量办大事的国家体制”特征。亦即，园区“政企合一”的地方政府信用很大程度上带有无限责任的特点，才能够平滑对接。
——摘自董筱丹：《再读苏南——苏州工业园区二十年发展述要》，苏州大学出版社，2015年4月。
1.走出乡村微观叙事，超越“国家—社会”二元对立，构建“全球—国家—乡村”的研究框架。
第一步，将“中国在全球挑战下作为后发国家追求工业化进程”作为大背景，认识到近代以来的乡村治理格局改变乃是工业化需要内向型的从农村地区提取剩余完成资本原始积累所致，必然将国家发展阶段的演变纳入“国家—社会”的关系研究。
第二步，须注意的是，在不同的文化和社会中，对于“国家—社会”问题有着明显不同的思考和回答；从西方经验衍生出来的这一范式潜在地预设了国家和社会的对立关系，这种对立性，既不符合中国的社会和文化语境，与当前中国参与以民族国家为基本单位的全球化竞争之历史使命也不相符。
第三步，认识到以往农村研究的局限性。一般从中国农村基层实际情况出发的学者，对于20世纪中叶以来中国宏观政治经济环境的变化及作用于乡村治理的内在机制往往缺乏把握，其研究或是以某一片段的经验事实代替一个更长时期的历史演变，或是缺少对农村土地与国家财税等重大制度变迁背景的观照，或是缺少全球化的视角，从而影响了乡村治理研究的深度。
2.从特殊中归纳一般经验，摒弃各种“主义”的束缚，提出中国本土的理论创新。
我们注意到，即使在政府和市场双重失灵的条件下，构建善治也是可能的，并且在国内一些地方和乡村也存在着很多治理创新的实践经验。这些实践经验对国内其他地区，乃至对制度资源贫弱的后发国家，都具有重要的启发价值，但一直以来受重视程度不够。对这些经验的归纳，需要摆脱先入为主的假设和学术框架，以参与式方法融入这些经验和实践当中，对其进行机制性、规律性的归纳研究，形成有借鉴价值的理论升华和政策建议。
专栏六：地方政府公司化与资本替代
中央和地方政府信用的分化始于1984年以“财政分级承包”为核心的财税体制改革及1994年的分税制改革。这两次改革中，地方政府获得相对独立的财政利益和土地等资源配置主导权，也就有了更鲜明的垄断经营性特征。而且，地方政府因占有以财政权和土地产权为主的公共产权而派生出地方政府信用，主要包括财政信用和可变现资产信用。其中，财政信用是由税收、预算等法律规定所产生的信用关系，来源于地方经济发展和税收增加，与地方政府的财政收入水平相关联；可变现资产信用直接依托于地方政府拥有的土地、自然资源以及固定资产等可变现资产的存量。无限责任的中央政府信用，共同完成对外部资本信用的替代。
——摘自董筱丹：《再读苏南——苏州工业园区二十年发展述要》，苏州大学出版社，2015年4月。
国内学者如能着力结合应对全球化挑战的中国经验研究，将乡村治理问题置于全球化与国家安全的框架之中，将宏观层面的影响因素、传导机制与微观主体的行为研究相结合，尝试回答如何在全球化的挑战中构建服务于中国国家总体安全的乡村治理体系，将具有显著的学术创新意义和政策应用价值。
3.发掘农村低成本治理经验，构建农村低成本的风险弱化和安全保障机制，作为国家总体安全的微观基础。
林毅夫在1999年提出国家应该以国债为主投资于“新农村建设”。当时针对的就是1997年东亚金融风暴引发的中国输入型通货紧缩与生产过剩同步的危机，以及危机期间发生的社会不稳。温铁军等则于2001年开始把稳定与治理结合起来开展基层试验研究。据此指出，新农村建设是关涉中国宏观经济调整和社会稳定全局的国家战略，政府公共投资在改善乡村经济社会基础中发挥着不可替代的重要作用；但必须以乡村治理的结构调整和机制创新为前提，才能克服政府与分散小农之间交易成本过高从而导致政府治理成本过高而收效较低的难题。
同理，在落实国家安全战略中，如果因循既往那种造成过高制度成本的维稳道路，同样会是收效甚微的。
七、构建乡村综合治理体系以破解中央—地方—乡村的“三元悖论”[60]
“三农”经济基础决定“三治”上层建筑，要将“三农”政策的重心转变到“三农”与“三治”有机结合，下决心从改革以来较多强调提高经济收益，调整到强调有利于稳定乡村社会、改善地方和国家治理上，构建县乡村各有侧重的综合治理—发展体系。
县政改革建议：第一，改变中央和地方的财税关系，创造县域综合体制改革条件；第二，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股；第三，将县级政府各单位涉农（金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域）的项目经费参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺“三农”。
乡（镇）政改革建议：通过打造结构相对完整的产业链条，产生稳定的制度收益，同时保持内部的低成本治理。民国时期的著名乡村建设实践，如20世纪20年代的卢作孚在重庆北碚、晏阳初在河北定县，基本上都是以一个镇作为试验的范围[61]；农业集体化时期，也是以乡镇同级的人民公社作为一级核算单位，来进行农田综合整治和使用大型农业机械；当代中国的“超级村庄”，如江苏的华西村、永联村、长江村等，从地域范围来说，都差不多是以一个镇的土地面积形成相对完整的产业资本价值链。
当前，自然村和行政村的社会和资源整合仍然受到或隐或显的派性力量的制约，而乡镇则为各种农村公共活动和社会组织的发育提供了空间。客观地比较东亚乡村，只有中国大陆在乡镇一级没有组建综合性合作社，农民组织化程度最低。另有一些案例表明，在农村中各种民间社会和文化力量日益活跃的局面下，乡镇政府可以通过“购买服务”实现治理创新，低成本地撬动各种民间资源，推进农村组织创新与制度创新。
村治改革建议：第一，成立以体现成员嵌入关系、集发展与治理于一体的农村综合性合作组织（而不是“大农吃小农”的专业合作组织），或者扩大农村集体经济的资产量；第二，村两委与综合性合作社有机整合，降低历史上长期存在的政府与乡村社会之间的“交易成本”；第三，中央部门应以政府公共财政为杠杆，向农民综合合作组织注资入股，再通过股权分配自下而上地形成农村综合合作体系，使农村资源收益水平提高与农村公共资源总量扩大同步推进，通过增量分配将村庄积累的历史矛盾化解在村庄内部，变“行政吸纳社会”为“合作吸纳冲突”。
综上所述，地方“三农与三治”的综合体系如下：村民小组作为“一个社会—地理实体”的成员关系和土地财产关系的存在，使得建立在利益共同体、情感共同体、地缘共同体上的合作成为可能。行政村统摄村民小组，可以最大限度地降低内部交易成本，活化乡村社会关系和社会资源。在村合作的基础上，乡镇是实现规模收益的主要层级和上下联动的重要衔接，一方面为乡村内的各种社会能量提供场域，另一方面应该组建综合性合作社来承接自上而下的中央资源和国家战略任务。而县级发展—治理则需要通过财税体制改革和涉农收益整合，使地方政府从积累矛盾的经济发展竞争转向能够弱化矛盾、缓解冲突的发展—治理综合体。