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前言
本书是国家社科基金重大项目“作为国家综合安全基础的乡村治理结构与机制研究（14ZDA064）”的中期成果。主要内容是中期报告正文及课题发表文章的汇编。课题组设计这个科研项目的提纲时，便受惠于本项目首席专家集数十年交叉学科研究之大成，他提出的宏观与微观相结合的系统性思路得到团队专家的一致认同。因此，我们期望该项目成果报告能够体现“集成创新”——从全球化挑战、发展中国家不得不应对输入型危机，遂有成本转嫁，而承载危机代价的乡村唯有加强善治才能内部化处置外部性风险——这个高度概括的逻辑关系，凝结着我们科研团队多年来从事国际比较和国内实践的综合性思考。2015年课题正式展开以来，中国恰好遭遇“经济下行期”，连带发生成千上万打工者失业，而乡村破坏、治理残缺难再发挥“劳动力蓄水池”作用等情况表明，课题组多年来强调的上述逻辑解释堪称“不幸而言中”……
首先应该关注的是“历史的经验值得注意”。我们这个课题思想不仅由来已久、与时俱进，而且事关重大、殊为不易。
回顾1988—1994年的经济周期，当时以深化改革为名义，采取了应对危机的一系列政策，曾经引发20世纪90年代以来的诸多社会连锁反应。对此，我们在90年代中期就针对性地提出要用“三农问题”取代农业问题的政策建议，很重要的原因在于农民利益受损，导致农村中的大规模群体性事件愈发严重，到90年代后期农村群体性事件无论是数量还是烈度，都已经超过城市产业资本危机大规模下岗引发的事件。领导人常常半夜接到重大群体性事件的报告，以至难以睡个安稳觉！据悉，在中央正式接受“三农问题”取代农业问题这个政策建议之前，形势一度严重到中央平均每天接到27起群体性事件的报告。可见，农村中的基层治理问题，20年前就已经形成令人担忧的混乱现象。
新世纪之初的2001年12月，本课题首席专家在国家领导人面前直陈“三农”时弊，明确指称90年代全面市场化改革以来党在“三农”工作上存在的倾向性问题。紧接着，2002—2003年，“三农问题作为全党和全国工作的重中之重”被党中央和国务院相继提出。
自2003年我们以民间力量为主在村里筹办“乡村建设学院”以来，就一直试图把本来应该属于人民内部矛盾却被危机应对政策激化的群体性事件转化成“非对抗性”。我们2004年为中国人民大学农业与农村发展学院申报成功的国家985“中国农村发展试验创新（I类）项目”、2006年申报获批的第一个国家社科基金的重大项目，也都关乎于此。那个时候，在学术界内还未提出过发生在农村的社会冲突“本质上是对抗性”的相关理论，尽管理论家们对把招商引资作为第一要务的地方政府亲资本政策也多有批评。因此，我们从立项汇报到开题研讨，都需要根据马克思主义哲学原理向大家解释何为“本质上具有对抗性”的矛盾，以及在当代社会已经大量发生的对抗性冲突中怎么做才能把已经激化的矛盾从对抗性转为非对抗性。此后，我们申请的国家985二期项目继续深化了这项研究的指导思想。同期，课题首席专家多次出席国务院重大问题座谈会和有关部委的政策咨询会议，我们课题组有关国内外比较研究和基层试验成果，都成为国家政策的参考或依据。
在农村基层开展具有近现代历史意义的“乡村建设”（rural reconstruction）试验研究十多年之后，2014年我们第二次申报国家社科基金重大项目。虽然研究的主题还是乡村建设与乡村治理，但2007年次贷危机、2008年华尔街金融海啸、2009年全球危机，演化为中国2011年以来的经济下行和投机盛行，最终造成2014—2015年的房市、股市泡沫崩溃，反过来恶化实体经济等一系列事件，这不仅使我们的视野更加国际化了，也使得未曾谋面的国家社科基金评委对本课题思路更加认同——金融资本的全球危机及其对发展中国家造成的成本转嫁，都与承载“输入型危机”巨大代价的乡村治理有关。
我们注意到：在全球经济危机打击之下，沿地中海国家形成了一个危机圈，圈内国家无论何种制度、何种宗教，几乎全部爆发了严重的社会冲突。由此可知：全球化的成本转嫁所形成的巨大危机，对于大多数存在内生矛盾且情况比较复杂的国家而言都是挑战。我们据此形成了一个相对简单的经验性的判断：全球化条件下金融资本核心区的经济危机的代价转嫁到发展中国家，几乎全都表现为剧烈的社会冲突。总之，那些被称为“颜色革命”，或者是表现为其他部族、族群、宗教等一系列的暴力冲突，很大程度上和全球化的成本转嫁，或者和全球金融资本危机的代价转移有直接关系。课题组从国际经验比较研究的角度，认为中国尤其要关注全球化挑战下的国家安全。既然国家社科重大项目是服务于国家重大战略决策的，那么，决定课题是否可以立项的应该是问题意识是否足够清晰。
1.国家综合性安全与全球化挑战的相关性
课题组对发展中国家的综合性安全，构建了具有一般性的分析框架：全球化挑战——核心国家危机代价向发展中国家转嫁；承载输入型危机的乡村只有通过完善治理，才能维护国家稳定……
（1）全球化时代发达国家虚拟经济与发展中国家实体经济的关系
我们在以前的研究中做过这样的归纳，进入金融资本阶段的发达国家现在是虚拟化的符号经济主导，而发展中国家现在是实体经济主导，二者之间的关联是发展中国家把一般的商品和原材料向发达国家出口，形成发达国家经常项目的逆差，这个逆差怎么处理？发达国家借助“资本市场”这个概念，诱导发展中国家用出口一般商品形成的外汇到其资本市场进行再投资，于是发达国家形成资本项目的顺差，在整个体系里面出现两套话语，前者叫“自由贸易”（free trade），后者叫“金融流动”（capital flow）。发达国家以这两套话语去要求发展中国家“转轨”。结果就是发展中国家在实体产业和金融层面都无利可图，一方面得压低本国社会福利来维持劳动力价格长期比较低，一旦出口市场有所波动，就陷入失业和动乱；另一方面随之而来的是自然资源与环境的不可持续。
（2）双输：发达国家金融扩张导致发展中国家宏观调控两难
2008年的时候，我们在调研写作《解读苏南》这本书中就提出过世界在后冷战时期划分为北方和南方两大阵营，分别处于资本主义的不同历史阶段。金融危机发生之后，北方发达国家表现的是金融竞争，南方发展中国家表现为产业竞争。
美国在出台量化宽松政策之后，大量释放的货币并不直接进入世界实体经济，而是通过机构投资者进入资本市场，早已经虚拟化的资本市场有两个线索，第一个是进入能源、原材料和粮食的期货市场，每一次能源、原材料、粮食期货市场的大幅度波动，体现的都是一个大规模增发出来的“垃圾级”货币的消纳场作用，金融资本的这一部分投资通过制造期货市场波动产生高收益，但这直接压抑实体经济的复苏，发展中国家在实体经济层面的消费需求也就难以拉动。而价格不断升高的能源、原材料和粮食是通过国际贸易让发展中国家进口，客观上推高了基础商品的价格。对中国这样的实体经济大国来说，当基础商品价格推动CPI高于实体经济的增长速度时，资金析出流向泡沫化的房地产，政府需要实行紧缩的金融政策，提高资金价格。一边资金价格提高但另一边实际的消费需求并没有提高的时候，实体经济就更是低收益的。这时候，大量的金融资本加快从实体经济析出，更多进入投机市场。房地产投机市场又和中国政府的几万亿元的基础设施建设联结在一起，于是就加重了政府的国债和地方债来替代内需，尽管它在充实中国实体经济上发挥了重要作用，但是也使发展中国家进口通货膨胀的机制不断地恶性循环着。投机品市场的高利贷需要中央政府来调控，但另一方面，因为它和整个宏观经济的增长紧密地联系在一起，政府又投鼠忌器地很难对它进行有效的调整。
所以，发展中国家都会陷入一个宏观调控的两难困境，也就是说：单靠任何一个实体经济国家，要逆转以美国为首的其他西方金融资本国家共同向发展中国家进行制度成本转嫁的趋势是很难的。同理，既然西方金融资本国家能够顺畅转嫁制度成本，也就乐得分享金融资本收益，碍难向实体经济回调，也就难以扩大就业，财政长期赤字和社会对抗性冲突就都不可避免。这就是双输格局。
西方热衷资本市场的另一个趋势是，在利于金融资本自由流动的国际秩序之下，美欧日相继推出量化宽松政策，发行大量的低息资金，通过对海外投资——经资本市场进入发展中国家的实体经济做战略投资或者战略收购以产生高收益。其他国家购买美国的国债资产，形成美国资本项目顺差带来的资金收入，美国把它所获得的资金用于购买其他国家的实体商品和战略性资产。发展中国家一方面向美国出口实体商品，另一方面把换来的外汇在美国资本市场上购买债券；同时自己的实体产业被美国资本收购。对美国来讲，它的低利率资金的海外投资是高收益的，而国内居民生活是低通胀的；但是在中国，实体经济的低收益和投机品市场造成的高利贷并存，于是越来越多的资金被吸引到投机品市场中。所以，世界的实体经济是被资本市场和海外投资所引导，并非和制造业为主的实体经济自身资金要素相关联。于是金融脱嵌于实体经济，实体经济脱嵌于社会。
2.中央、地方、小农之间的“不可能三角”
我们在申请课题的时候做了一个总体的框架图，里面含一个“不可能三角”图。在面临国际输入型风险时，有三个承受主体：中央政府、地方政府和小农。
图前言-1 “不可能三角”
伴随着30余年的高速发展，中国的中央政府与地方政府在经济基础层面陷入了一个地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环之中：地方政府主导产业资本竞争，但历史上却几乎从来就不承担产业资本恶性竞争造成的代价——赤字依赖和坏账上交，并导致中央政府只能强化财政和金融的权力垄断。实际上，这个制度演变在90年代末基本形成，但反过来又进一步加剧地方招商引资的竞争……在这一循环往复中，中国经济在中央与地方之间形成了日益固化的层次划分：地方政府的经济基础仍然是产业资本主导的实体经济，而中央政府依靠的经济基础则演变成金融资本主导的金融经济。
在客观发生经济分层的条件下，中央政府和地方政府各自遵循着不同的“政府理性”和相应的行为逻辑，两者之间的利益结构格局失衡也就在所难免。并且，经济分层日益固化，而使得中央的调控即使在经济正常运行条件下也难以贯彻，所以，课题组认为中央—地方利益失衡格局可能将维持很长一段时间，不大可能被一般强调的市场改革或法律约束等现代化制度化解。
经验表明，在经济正常运行状况下，连有限责任都不承担的公司化地方政府永远是追求高增长的，中央的宏观调控也就不可能被地方政府自觉落实；何况有些“见了红灯绕着走”的发达地区干部，因粗放GDP考核被越级提拔，这就使得地方对抗中央具有利益机制决定的内生积极性。而只有在风险累积至危机爆发的时候，因上下各种利益集团都发生利益受损，中央的宏观调控才有条件地被地方政府接受。
中央政府在财政金融领域获得巨大收益，从而实现对地方和农村的强力反哺。从中央下拨的经费结构上看，第一是养人大于养事，第二是专项经费大于一般转移支付，而且经费随着行政层级呈不断衰减态势，即省部级获得的最多，地市级其次，等到最基层的乡镇时成了杯水车薪。并且在项目下达的过程中，出现了普遍的“精英俘获”现象，即地方政府和农村中的政治精英、经济精英结合，把专项转移的项目往往做成套取财政补贴的项目。这样不仅导致惠农项目很难体现中央财政的普惠功能，也使得农村社会的两极分化越来越严重。普通小农在资源要素和经济剩余长期外流的情况下，为了获得收益或者说为了维持自己的生存就不断地向生态环境、食品安全、社会稳定、文化等这些弱势领域转嫁负外部性。中央政府每年不得不开支大量的经费在维稳上，但仍捉襟见肘！
显然，在基层治理领域面临着因南辕北辙而越来越严重的“政府失灵”。
这是我们现在面临的一个错综复杂的国家安全矛盾。我们叫它“不可能三角”，换句话说就是，三者之间难以形成利益一致。我们从图示中看到，这三者中两两之间矛盾对立。
3.国家战略安全“锚”定何处
在目前国家安全复杂的局面中，国家安全战略的这个锚应该定在什么地方？一种说法是发展的问题要用发展来解决。相应的观点即，出现问题是因为我们发展得还不够，需要进一步引进外资，并配合外资做国内的制度优化。但在上述西方主导全球化的双输格局下，如果我们用发展的思路来解决发展的问题，最终是堕入发展陷阱。另一种说法是内部矛盾要在内部来解决，也即我们说的利用乡土社会化解外部风险的能力，内部化地处理国家安全所面临的风险。
（1）20世纪50—80年代的危机及化解方式
我们在另一个获奖研究成果《八次危机》中，系统总结了1949年以来中国的历次经济危机，指出危机的化解每次都依赖于乡土社会，凡是能够顺利由乡土社会承担成本的，整个危机就能相对比较平和地过去，基本体制也没有发生重大变化。如果危机只能是在城市进行硬着陆，那就是巨大的制度变迁，或称改革。
在20世纪80年代之前，中国共有两次引进外资，每次外资转化为中央赤字，对应发生两次危机，共发生了四次危机。每到上山下乡时，也正是危机发生时。大量城市失业青年转移到农村去，使得失业危机不爆发在城市里。另外，通过动员农村劳动力，实现了农村基本水利设施的建设，使得国家工业化资本原始积累依赖的“规模劳动替代稀缺资本”的机制能够发挥。
和它形成鲜明对比的是1979—1981年。1978年的改革开放背景其实是一个严峻的经济危机，我们认为是整个70年代领导集体第二次引进西方外资导致的严重赤字引发的这次危机。但，因农村已经进行了去组织化的改革，不能再吸纳失业人口“插队”务农——不可能插户，大量失业人口滞留在城市里面，导致了严重的社会问题，于是出现了80年代以来经济危机向社会领域、向政治领域的转嫁、传导。
（2）农村劳动力蓄水池机制的发挥
与此对应的经验值得借鉴。2008年遭遇金融危机之后，广东省倒闭了约15000家外向型企业，主要分布在低端的劳动力密集型加工制造业。2009年沿海总共有2500万的失业人口。中国有效的经验是通过内部的基础设施建设，吸纳沿海不能就业人员回乡，因此出现了劳动力的回流，这与1978年之前的情况有异曲同工之妙。1978年之前每次危机都伴随着知青上山下乡，实质是城市失业劳动力向农村转移。而1981年到2008年，这个机制基本上是失灵的，劳动力单向地从农村向城市流出。但在2009年，在2005年提出新农村建设战略和2008年4万亿国债的刺激下，农村基本建设高潮再一次发挥了吸纳沿海失业劳动力的作用。
所以，城市和农村相比，农村更易于稳定。农村吸纳失业劳动力的机制，一方面是小农有地，是兼业化的小有产者经济，另一方面农村本来就可以经营多种工副业，还可以参与国家投资的三农基本建设等。
4.新农村建设对国家安全的积极意义
国家进行新农村建设纯粹是因为乡村能够吸纳失业人口吗？
（1）乡土中国的经济基础对国家稳定的作用
我们在以往的研究发表中指出，乡土中国的经济基础不同于城市，长期以来一直是中国城乡二元结构体制下的经济增长所依托的“无风险资产”，这对于重新认识农村在工业化进程中所扮演的角色或许具有一定的启示意义。
下图显示了在宏观经济的风险—收益层面，无风险资产对于优化国民经济增长路径的作用。正常情况下经济增长的风险—收益情况如曲线①所示；然而，当经济增长率低于一定水平时，各种社会风险集中爆发的可能性骤然增加，有可能会使宏观经济陷入停滞，经济增长的风险—收益水平曲线切换为曲线②所示情景。如果能通过提高无风险资产的收益水平，使国民经济免于迅速掉进“下降通道”，那么无风险资产也就具有了“软着陆”载体的作用。
图前言-2 国民经济中的“无风险资产”对于优化宏观经济增长路径的作用
从经验过程看，在农业集体化时期，依托人民公社、生产大队和生产小队三级组织化载体，农村吸纳了三次城市宏观经济萧条时产生的共计4000万失业人口，农村成为城市危机软着陆的载体。
农村改革以后，农村作为中国经济增长的无风险资产，效果最为显著的是80—90年代农村维持的土地平均分配、且大约5年就再分一次的土地制度，是为农户家庭综合经营派生的外出打工者安排了一份无风险资产。但近年来由于土地制度的激进变迁、工农收益差别的拉大，以及城市文明向农村的扩散，新生代农民工离土离乡离农的倾向日渐显著，作为个体的经济理性选择这本来无可厚非，但从宏观层面来看，中国将面临一个越来越严峻的挑战：“三农”这个经济增长、社会发展的“稳定器”，何去何从？
（2）“三农”对于国家安全的两种可能
缓解“三农问题”的政策及其执行，对国家安全存在两种可能。一种可能是，假如乡村治理劣化，安全基础薄弱，在面临国际风险向国内输入时，“三农”表现出风险外溢，也就是说它对这个风险是正反馈加强的系统。这将会导致国家整体安全风险增加。另一种可能是“三农”可以发挥风险吸纳的作用，这是对危机进行负反馈、消化的系统。它的基础在于改善乡村治理，构筑国家安全的微观基础，才能从总体上保证国家安全。
总体来看，我们的观点可以归纳成三点。
第一，发展中国家尤其像中国，其所面临的安全风险，在全球化时代主要是发达国家成本转嫁对发展中国家形成一个输入型的风险。西方货币紧缩的时候有一个传导机制。同理，在大量的货币增发输出通胀的时候也有一个传导机制。无论西方输出通缩还是输出通胀，都会导致发展中国家面临输入型的安全风险。
第二，从国家综合性安全角度看，乡村实际上的治理失序已经制造了内生性风险，乡村内部的各种问题演化成国家面临的一个总体风险，在这个乡土社会内生性风险不断累积，并且经常性爆发的过程中，乡村治理问题及其相关国内外比较研究，已经构成国家总体安全的一个重要部分。
第三，只有改出“百年激进”对乡土中国的破坏、重视“启迪民智，开发民力”的乡村建设，只有提高农民组织化形成其主体地位来改善乡村治理的依存基础，只有维护并加强能够内部化处置外部性风险的村社理性，才可以在最低制度成本条件下保障国家综合性安全。