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第二十二章 地方政府制度创新与产业转型升级——苏州工业园区结构升级案例研究
政府作为制度创新中的重要主体，在市场化的改革发展进程中发挥着重要的作用。相对于诸多发展中国家无法摆脱“低水平陷阱”的教训，中国的苏南经验，特别是苏州工业园区（以下简称园区）发展经验值得借鉴。本文通过对园区的深入调研，系统分析了地方政府制度创新影响经济发展方式转变的内在机理，并且提出了政府创新与区域产业转型升级相关性理论思考[331]。
一、制度创新：“低制度”向“高制度”转换的动力
所谓的制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯[332][333]认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”作为最主要制度供给主体的政府，因同时承担着提供公共物品的职责，而相对于其他行为主体（个人和组织）在制度变迁中更体现公平性。所谓制度创新，可理解为制度的诱致性变迁过程，应该是制度创新主体为获得潜在收益而配合政府进行的有正外部性[334]的制度安排。
根据演化博弈论的一般原理，由于社会的和历史的初期条件局限，经济社会的制度进化往往表现出极强的路径依赖性。因此，一般的社会经济演化过程不一定带来最佳制度，可称之为“低制度”，并派生出许多与“低制度”概念有关的现象。例如，国际社会关于“拉美化”[335]的讨论，关于发展中国家“城市化陷阱”的讨论以及“低收入陷阱”和“中等收入陷阱”[336]等现象。
美国经济学家钱纳里[337]认为：“发展就是经济结构的成功转变。”动态地看，只有实现经济结构“一次又一次”的成功转变，才叫发展。据此，通过高技术或高投资而实现了经济升级到“高结构”的发展经验，也具有相应形成“高制度”的条件。
相对而言，当西方主导国家经历了“一次又一次”的成功转变，进入金融资本全球扩张的时期，一般发展中经济体如果只看国内条件的话，往往因没有信用基础而无法获得金融授信，遂只能从低端产业起步进行“内向型积累”，形成低端产业为主导的经济基础和与之配合的符合“低制度”内涵的上层建筑。二者的内在利益分配及其结构性组合，对后续的产业结构向高端升级形成难以突破的“路径依赖”约束，使得经济体的产业层次只能在“低水平”上徘徊。
并且，更为深刻的问题是：大多数发展中经济体不具备复制发达国家通过向外转嫁制度成本而成功转变经济结构的客观条件，有些甚至都没完成过一次像样的民族民主革命。由此而一般都处于低经济结构羁绊之中的“低制度”，于是，遭遇到各种“发展陷阱”也就成为一种老常态。
这种低水平陷阱之普遍意义，一方面是与要素重新定价后自身产业结构转型升级遇到瓶颈有关，更重要的是社会经济发展中的惯性已经形成了一种路径依赖性较强的“低制度”。在这种普遍性的局限下，当下的中国经济发展也正面临着产业转型升级的困局，甚至出现去工业化的趋势：2009年全球危机爆发以来外需下降，作为世界工厂的外向型经济过去依赖“环境租”和外来劳动力“福利租”[338]，长期处于收益率过低的“微笑曲线”底端[339]，没有形成产业升级必需的资本积累[340]，表现出相关数据连年下降而负债率不断上升的趋势。且这种“吃租经济”强化了外来资本和外来劳动力在本地的固化，形成了“吃租”的路径依赖。
有鉴于此，如何才能在困境中突破“低制度”，形成向“高制度”转换的动能，完成技术增密和资本增密的过程，从而解决产业转型升级带动产业利润率上移？对园区产业升级成功经验的研究尤为重要。
我们在园区[341]起步的筹融资过程研究中认识到，西方“制裁”下的中国全面转向市场经济体制之初即于1993年遭遇财政、外汇、金融三大赤字同步爆发，致使园区起步时的中方投资为0！正是因依托中国以“举国体制”构建的“政府信用替代资本信用”，加之搭上了新加坡这种“强政府”在国际资本市场上的优良信用的便车，才得以超越了一般发展经验的“低水平均衡陷阱”，构成了制度起点较高的“高制度”[342]。
我们此前对苏南发展实践[343]的研究证明，早期的资本原始积累决定了其以后发展靠自身的制度结构和路径依赖。而近年来对园区的研究则进一步表明：从正式进入制度化的建设运营阶段开始前的资本原始积累过程中，经济基础层面进行区域综合开发的本地“强资本”与寻求产业全球扩张的跨国公司“强资本”的所谓“强强联合”建立了产业资本阶段的“高制度”起点，从而凭借国家信用、海外资本和政府公司化运作这“三驾马车”，实现园区发展规模快速扩张。也正是得益于此，园区才能在形成产业结构之后，进一步通过政府公共服务创新和金融创新，将结构调整带来的制度成本内部化，助推区内企业技术创新，实现技术增密与资本增密，上推园区整体产业收益率，带动完成了产业升级转型[344]。
二、地方政府：转型中制度创新的重要主体
改革开放以后，随着中央政府财权和事权的下放，地方政府更多演变为具有独立财政及经济利益目标的经济组织，实际上成为地区经济的主导力量。
1983年，美国经济学家劳埃德·雷诺兹[345]分析41个发展中国家100多年的发展历史后得出了这样的结论：“我的假设是，在经济发展中一个最为重要的解释性变量是政治组织和政府的施政能力。”在中国经济学家中，杨瑞龙根据我国地方政府在改革的一定阶段扮演着重要角色的事实，提出“中间扩散型制度变迁方式”的理论假说，把地方政府作为转型中的一个非常重要的变迁主体来研究[346]。李义平认为一直以来地方政府主要负责人的任命制和以GDP的增长为主要内容的考核标准，导致地方政府行为与经济发展方式转型的要求不一致[347]。周黎安等运用中国改革以来的省级水平数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了重要的经验证据[348]。
尤其是自1994年中央政府应对赤字危机而采取的带有加强中央财税集权性质的分税制改革起，中央与地方政府的角色发生了巨大变化。众所周知，支撑政府运转的核心动力是财政收入，从1958年中央第一次向地方分权起，中央财政收入比重从1958年的80.4%骤然降至1959年的24.4%，并在到1994年分税制改革之前的很长时间内保持在较低的水平[349]，直接导致中央财政连维持基本开支都很困难。相对而言，改革开放以来依靠中央政府所赋予的财权和外贸外资等自主权，地方政府发生性质变化，逐渐形成相对独立的利益主体，并采取公司化的运作方式——通过汲取本地资源尤其是土地资源，实现“营业额”（GDP）和“利润”（财政收入）的增长。
人们都应该知道收益与风险对等的道理。由此说，地方政府的这种公司化“府际竞争”体制，既对过去三十余年的经济高速增长起到了推进作用，又造成巨大风险表现为银行坏账和财政赤字，则只能由中央承担。由此，凭借国家政治强权维护核心经济主权所派生的财政和金融这两个方面的国家信用扩张，是中央政府承担地方竞争风险的主要手段，也由此形成对中央严格掌控信用扩张的内因——这是中国区别于其他发展中国家的制度基础。
同理，若某个地方政府得到中央的信用赋权，则该地方需要承担中央的战略责任，例如主动调整产业结构。我们对园区20年发展经验中有效利用国家信用的调研中重点讨论的问题之一，就是地方政府制度创新如何降低产业结构调整带来的制度成本，实现“外部性成本的内部化”[350]，并推动产研融结合带来产业结构升级和利润率上移，从而有效地解决了“低制度”陷阱下无法自主迁移到“高制度”的路径依赖。
图22-1 1983—2009年中央和地方财政收支占比[351]
三、案例研究：园区发展中的地方政府创新
（一）危机下的原始资本积累
1988年中国爆发了改革开放以来第一次“通货膨胀+生产停滞”这种典型的滞涨危机，从宏观经济指标来看，1988年通货膨胀率高达18.5%，随即，1989年经济增长速度陡然下降到4.1%，1990年则进一步下降到3.8%[352]，沉入典型的萧条阶段，直到1992年相当于“逆周期”作用的邓小平南方谈话，才出现复苏和1993年高涨及其伴生的1994年CPI超过24%的高通胀再次爆发。据此看，1988—1994年的周期性波动，就是苏州工业园区创建时的宏观背景。与1988—1989年经济危机同时爆发的是政治危机，则与冷战中的大多数不同于西方制度的国家的遭遇几乎相同。但随之而来的西方制裁恶化了萧条，也让中国经历了改革以来最艰难的时期。
正是在这样的环境下，1990年中国和新加坡两国政府建立外交关系，对于正处于西方制裁困境中的中国来说，是一件重要的大事。而新加坡出于本国经济结构调整和地理空间布局优化而与中国进行深入经济合作的客观需求，与中国打破封锁的努力一拍即合[353]。
图22-2 1952—2006年中国宏观经济增长与波动[354]
于是，苏州作为一个区域经济体，客观上就具有了“双重角色”，第一重角色是20世纪80年代在中国开启“地方工业化”[355]的进程中，地方政府普遍具有的以地方利益为本位的“地方政府公司化”；第二重角色是苏州市因承接国家重大战略性任务而特有的“地方政府代行国家体制”，并由此得到中央政府资源的在地化配给，以及国家信用的背书。这“双重角色”强调了垄断性地“代行国家战略”，从而进一步上升为“代行国家体制”，客观上极大地提升了所在地政府的竞争力。
历史上任何国家，无论何种体制、何种意识形态，其工业化都不可逾越资本原始积累这一阶段，且资本积累过程决定了制度结构及后续制度变迁的路径依赖[356]。亦即，所谓的制度，并非主要取决于具有特殊性的条件下的主观人为因素，而是派生于工业化原始积累初期的一定资源禀赋约束条件下的不同要素根据稀缺程度的客观结构变化[357]。得到中央政府赋权并承担中央的战略责任的园区，受命于危难之际，因此也被赋予了非比寻常的资本积累方式，并深深地影响了其后的制度变迁。
1994年，中国和新加坡成立了“中新苏州工业园区开发有限公司”，首期开发70平方公里土地。但是，这一年国内财政、外汇、金融三大赤字同步爆发，通货膨胀率高达24.1%[358]，处于改革开放以来的最高水平，中央政府将本币的币值一次性下降50%以上，大力推进外汇改革[359]和财税改革[360]。在这样的大背景下，园区起步自然绕不开原始积累，而当时的中国政府投资能力捉襟见肘，园区手中唯一的筹码就是政府的“强信用”背书。
而此时的新加坡，因推行出口导向战略，发展劳动密集型加工业，在短时间内实现了经济快速腾飞，同时也吸引了大量的资金和技术，被称为“东亚模式”[361]的典范。由此，按照事前约定协商，5000万美元注册资本的原始资本积累由新加坡政府先行承担65%[362]，这种初始资本的投入方式所形成的制度路径，由是而不同于珠三角发展模式[363]。
同时，中方非比寻常的政府信用替代资本方式集中体现在了园区最有竞争力的软件环境上，即“九号文件”[364]。不仅给予了园区参照享受沿海开放城市经济技术开发区的各项政策[365]，还给予了园区上不封顶的自行审批特权、财税优惠政策以及灵活方便的外事管理权，充分体现了国家权力在地方层面的延伸和直接行使，并由此形成了中央向一个地方“强政府”赋权替代资本的案例，为举国体制下海内外两个强政府的紧密结合打下了制度基础。
（二）“强政府”与“强资本”结合下的“高制度”起点
很多研究发展问题的学者均指出，强有力而高效的政府是后发国家经济、社会发展的关键，因此，“强政府”与后发展国家的现代化之间有一种内在的必然联系[366]。新加坡就是典型的“强政府”国家。“强政府”特征作为稀缺资源，助力其短时间内实现了经济的腾飞，而新加坡“区域工业计划”之所以选择苏州，恰是苏州这种苏南“强政府”模式能够成功地嫁接其优良商业信用的隐含逻辑。
作为承接国家间合作使命的园区，既有举国体制下的制度优势，又有新加坡依托“强政府”信用背书提供的外资，使园区脱离了地方资本原始积累内在形成制度的路径依赖，在“高制度”起点上客观形成了“强政府”和“强资本”合作的发展路径，较快地直接进入法制化、有序健全的市场经济高级阶段。使园区产业的发展跨越劳动密集型为主的低级阶段，一开始就进入以技术密集型、资金密集型为主的阶段，从而避免出现珠三角发展面临的“腾笼换鸟”[367]制度性困境[368]。从累计总投资看，在起步阶段的1994—2000年期间，园区就吸引了大量来自欧美国家和新加坡的产业资本，累计总投资合计占比达到60%。到2014年，累计进驻企业已经超过5000家[369]，发展的产业也从电子信息产业和精密器械，开始向软件、动漫游戏、纳米光电新能源、生物医药、生态环保、融合通信等新兴产业迅速扩充，客观上实现了技术增密，形成了产业高地，实现了内生性的产业转型升级。
因此，我们或可形成如下比较有一般意义的经验归纳：世界上任何处于工业化过程中的发展中国家的政府在资本要素极度稀缺（而非一般经济学作为立论前提的要素相对稀缺性）条件下，都是“亲资本”的。区别仅在于各国政府由于自己的基础和能力不同，能与之结合的资本类型也不同，遂使各国的工业化道路形成了不同的路径和结果。
园区经验表明：得到中央信用赋权的本土“强政府”和外来“强资本”的两强结合，客观上形成了一种产业筛选机制，易于吸引处于行业中较优秀、附加值较高位置的企业入驻落户，最终聚集较高产业利润率的企业形成产业高地，从而带动产业链扩张，实现产业利润率的上移。
（三）制度创新与产业转型升级再平衡
1998年，东亚经济体遭遇了金融风暴，发展外向型经济的中国很快就遭遇外需持续下滑的局面，对外依存度过高、缺乏自主创新的核心技术等结构性问题不断凸显，这次“输入型危机”让中央政府深刻地意识到产业转型升级的战略意义。
人类进入工业文明以来的历史经验，一再表明如下基本事实：居于任何类型的政府治理下，只要推进经济结构调整，都会有结构调整带来的制度成本。为了将制度成本最小化，政府可以通过制度创新来实现外部成本内部化，进而降低交易成本，而制度创新则与政府市场经济[370]派生而来地方政府的公司化“府际竞争”体制有较大关系。
代行国家体制、承担中央调整产业结构战略责任的园区，则依托“强政府”信用背书，通过产业公共服务创新引领技术创新和产业结构调整升级，其核心经验则是：生产性服务业呈现出典型的资本和规模报酬递增优势，对于产业转型升级具有明显的推动作用，但是需要较高的财政投资能力，因此，政府需充分发挥在资源配置上的引导作用，以金融平台和生产性服务业[371]作为政策传导中介，有效引导了园区技术创新和产品研发，进而促进产业转型发展。
于是乎，政府一方面投资于产业公共服务，建设产业共性技术平台，帮助中小企业降低技术创新外部成本。同时，还建立了综合服务平台，对接有需求的中小型科技企业，提供认定咨询、财税服务、投融资服务、上市服务、培训服务等专业公共服务，降低初创型企业经营成本，帮助企业专注于核心技术创新。另一方面，政府通过金融创新，解决了初创型中小企业缺乏抵押担保等信用供给不足问题，促进金融资本回流实体经济，实现产业结构调整与升级。而以上这些也只有与“强政府”下的“强资本”结合才具备财政投资能力，且技术创新本身的“准公共物品”特性和外部性使得政府介入尤为必要。
其中，就金融创新来说，由于不同于传统产业的信贷支持模式，高附加值类科技型中小企业处于微笑曲线的两端，具有轻资产性，因抵押担保不足往往面临期初融资困境，虽然技术创新本身具有正外部性，但也具有高度不确定性的风险，容易导致技术创新投资不足[372]。因此，作为技术创新重要支撑的投融资机制创新在产业结构调整中发挥了重要作用。这也是一般的风险投资[373]得以存在和发展的客观条件，基于这种风险投资理念，园区成立了创业投资引导基金，依托公共服务平台创新使得外部成本内部化，通过一系列的政策倾斜来培育和引导重点行业发展，形成相关创新企业聚集的条件，通过制度创新和金融创新来夯实技术创新基础。
这个过程可理解为政府信用赋权给引导行业的新兴中小企业信用，依靠政府背书减少信息不对称下的交易成本过高问题，从而“筑巢引凤”，吸引后续社会基金跟投，对接创新型中小企业，并逐步形成股权融资、债权融资等全方位金融服务平台[374]。2010年，第一支“国创母基金”[375]落户苏州，作为投资基金中的基金，其不直接参与项目投资，而是筛选合适的创业投资基金来投资，发挥杠杆撬动作用，实现资本增密。通过母基金引导投资，园区在推动股权投资行业发展的同时，进一步带动了园区创新型企业的集聚。
图22-3 投融资机制创新模式[376]
通过上述分析，我们可以归纳如下：在引导新兴产业集聚形成产业高地的过程中，由于期初的研发、融资成本过高，导致完全市场化竞争条件下很难自发形成产业转型和升级。因此，依托中央政府的赋权和“强政府”政府特征，先行投资建设综合的产业共性技术服务平台体系，可以克服各种交易费用过高并将一些外部性问题内部化，易于解决市场失灵和组织失灵问题，降低技术创新的制度成本，有助于带动和哺育新兴产业发展。在平台服务创新的基础上推进企业投融资模式创新，不仅有助于解决高附加值型技术创新企业的期初融资瓶颈和技术创新投资不足的问题，还有利于弥补交易成本过高和企业债信不足的短板，更易于实现新兴产业集聚，破解“低水平陷阱”，形成服务创新、技术创新与投融资机制创新的相互促进与良性循环，推动产业转型升级再平衡实现。
四、结语
通过园区产业升级的发展经验研究，可以得出以下结论：
一是不能指望资本自发推动产业转移和结构升级，在外向型经济路径依赖较强的前提下，尤其需要政府通过制度创新推动区域经济发展的内生性结构升级。
二是政府的制度创新也很难自发形成，与地方政府的公司化竞争能力和发展自主权有较大关系。制度的创新应该是综合性的，不仅包括金融服务创新，还包括公共服务创新、技术服务平台创新。
三是园区创造的辉煌不仅与坐拥区位优势的苏南地区、借势国家对外开放战略之天时地利有关，最重要的是与资本原始积累方式和地方政府因地制宜的本土制度创新紧密相关。
园区经验通俗地概括起来就是1232：“一大优势、两强结合、三驾马车、两大创新”。
“一”大优势：依靠中国的“举国体制”与国外投资方谈判，得以“零成本”逆势起步。
“两”强结合：园区的地方政府“强信用”与发达国家的“强资本”相结合，为园区打下高起点基础。
“三”驾马车：凭借国家信用、海外资本和政府公司化这“三驾马车”，实现园区发展规模快速扩张。
“两”大创新：通过金融服务创新和政府公共服务创新，助推区内企业技术创新，上推园区整体产业收益率，带动产业升级转型。
20世纪90年代以来，中国加快了融入全球化的步伐，外向型经济的程度日益加深。基于要素禀赋的比较优势以及相关的政策导向，西方大都将本国过剩的生产能力转移到市场需求旺盛的新兴国家，以服从这些跨国企业控制和扩大市场份额的全球战略。中国沿海地区率先成为外资青睐的投资标的。
但是，长期的外向型经济发展客观上形成沿海地方政府对“三来一补”型外资的依赖，甚至在遭遇全球危机导致外需下降、很多企业破产之际仍呈现出路径依赖的特征。因此，实现内源性经济的转变首先要求地方政府发展理念上的转变，通过制度创新，从热衷于融入全球价值链转变为立足本国市场需求培育本土企业引领技术研发创新的成长环境。尤其是在当前经济高速发展面临严峻挑战和产业结构转型路径依赖较强的背景下，唯有在政府主导下，利用各种资源和主体的复合制度创新才有可能实现区域经济发展的内生性结构升级，从而向价值链两端延伸，实现产业利润率上移，摆脱低水平陷阱。随着中央政府对地方政府放权及赋权力度的持续加大，经济的产业结构转型升级迎来了新的机遇期，地方政府应充分发挥公司化“府际竞争”优势，积极转变发展理念与导向，做好地方政府制度创新这篇大文章，尤其是要发挥好地方政府在公共服务创新、技术服务平台创新、金融服务创新方面的高效动员能力和资源整合能力和平台再组织建设，打造好制度建设高地，为实现资本增密创造基础条件，并促进其与技术增密的相互补充，最终助力产业结构转型突破“路径依赖”约束，实现产业结构及产业利润率上移的再平衡，彻底摆脱产业转型的“低水平”陷阱。