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第十四章 中国当前农业农村政策的基本问题
我们在承担多个国家重大和重点项目的研究中开展了国内外的调查研究，对造成中国农业困境的内外因提出客观分析，从产业化负外部性角度讨论农业政策的研究导向，并研究了乡村治理劣化的主要问题。兹报告如下。
一、农业全球化困境：“地板高于天花板”[280]
中国农业政策在20世纪90年代初期即从此前的注重生产关系变为注重生产力，此后的农业综合成本平均每年增长约10%，已经出现了粮食的国内价格高于国际价格的“地板高于天花板”现象；进入新世纪则变为以加强投入和调整结构为主，随即出现中国大宗农产品几乎都“地板高于天花板”，在总体上已经没有参与国际市场竞争的能力。由此，客观上难以继续靠传统部门政策来化解农业的复杂困境。
另据陈锡文的研究，“谷物国内价格比国际价格高10%～15%，每吨比国际市场高600～800元，肉类价格更是国际价格的两倍。即使我们使用关税保护，国际市场的价格依然会低于国内的价格”。他也提到收益下降成本上推：“去年我们每亩土地的净收益是682元，这里面包括农民自身劳动力的报酬，这个收益水平比前年下降2.4%，而各项农业服务的价格却提高了8%～10%。”[281]
如果从外因看，中国深化改革的顶层设计在总体上倾向于自由市场经济的客观背景，与20世纪西方产业资本战后恢复即遭遇过剩压力急需对外强化自由贸易制度相似。由于我国农业领域服从产业资本扩张需要而在WTO谈判中被作为让步筹码，政府增加对农业补贴在加入WTO之后已属“红箱”……
从当前形势看，近期多个自贸区协定生效造成低价粮食、油料和畜牧产品进口增加，就可能连带发生国内涉农企业资金链断裂，演化为银行坏账和地方财政赤字增加。对此讨论不足，遑论预做准备。由此，以往“三农”政策的很多争论变得没有意义，无论传统小农经济还是现代产业化经济，都势必遭遇农业全球化的巨大挑战。需要对中国遭遇国际价格“天花板封顶”困境及成因做深入研究。
二、农业困境的内因分析：生产要素被外部定价
人们如今不难看到国内农业成本作为“地板价”已经长期高于国际价格的“天花板”的现象，进一步要了解其内因。起决定作用的内因是中国农业基本要素劳动力、土地和资金都被“外部市场定价”。具体情况简述如下：
劳动力——20世纪90年代乡镇企业大面积关停以来农村已经有两代人外出打工，造成农业收入在农民收入中占比下降到25%，使农业领域的劳动力要素主要被城市劳务市场定价（普工的日工资150元以上、农业用工最多承受50元）；于是劳动者即使返乡也不做农活。对此，我们在6年前发表的研究成果称之为“被动闲暇”。
土地——各地基层政府和企业由于征地指标有限而一般都大面积租用农村土地搞建设、办开发区，这也造成土地要素已经被外部工商业用地市场定价（县级亩均年租金在1500元以上，而农业用地最多承受500元）。于是土地资源高度稀缺的发达地区出现弃耕撂荒。
资金——银行资金经过影子银行及其他费用添加造成外部市场确定资金价格（中小企业平均利率实际上超过10%，而农业收益远低于社会平均利润率），于是导致农村资金长期净流出。
这种“被外部定价”造成三要素长期净流出而使得农业堕入困境——农业的低收益决定三要素的回报率低于工商业，任何在“一产化农业”领域投资的经营主体都不可能支付被外部二三产业市场决定的要素价格。而任何经济领域只要发生三要素长期净流出就都会导致衰败——这既是作为经济基础的中国“三农”问题长期化的根源，也是学科化农业教育所缺乏的内容。
据此看20世纪90年代以来有关部门强调“要素市场化”改革提高农业效益的政策思路，客观上体现了“市场失灵”规律。如果只在农业领域中做微观主体及其运行机制的改革安排，其效果是有限的。近两年不仅农户在农业上的收益连续下降，各类较大规模的农牧企业效益也普遍不好；所派生的趋势只能如工业企业遭遇过剩一样进入恶性循环：一方面更多占有乡村资源获取“资源资本化”的制度收益，另一方面更多套取政府支农资金。
把生产过剩压力下的短期应对政策作为市场经济新体制的内涵并且进一步使之意识形态化，意味着中央政府随意性地赋予有关部门利用国家权利为利益集团服务，使得上述恶性循环反过来恶化地方政府“亲资本”政策与底层社会的利益冲突，最终以破坏国家综合安全的基础作为此类政策的代价。
因此，中央政策急需另辟蹊径，如果有条件再次注重宏观政策和农村生产关系领域相结合的改革思路，强调从生态化战略及“多功能农业的三产化”所需要的组织制度创新角度来深化“三农”领域的综合改革，则尚有可能通过相对缓解农业困境来维护基层稳定。
三、农业产业化：背景、实质、成果及其“三重负外部性”
自从1997年遭遇东亚金融风暴使中国遇到“工业过剩”危机以来，如同西方1929—1933年遭遇生产过剩、转而在农业领域全面推进大生产、旋即造成农业过剩的情况类似——中国也主要是商品化率高的大宗农产品生产领域全面推进了工商业资本进入农业的产业化进程，并在1998年成为国家支农政策的主要导向至今已经15年，客观上也发生了农业过剩和农产品大量浪费。
据研究，“农业产业化”在现象上看是农业的二产化——增加设施投入实现车间化生产，而实质则是政府为过剩工业产能开放农业领域，让外部投资主体获得农业资源“资本化”的制度收益。在这个实质的决定作用下，几乎所有外部投资主体都与地方部门交易来更大规模占有农业资源。
农业产业化15年来的经验和教训两方面都值得关注。
积极的结果，一是在化解工业过剩压力的同时加速推进了农业现代化，设施农业为主的农业现代化憧憬初步得到体现。二是形成了一批有规模的涉农企业。三是体现了农业市场化改革的效率，凡商品化程度比较高的农产品产量都大幅度提高。
消极的后果是产业化农业的三重负外部性愈益明显。具体如下：
其一是农业过剩：中国人口占比约19%，相对而言中国农产品占世界产量的比重数倍于人口比重，其中蔬菜67%、猪肉51%、淡水养殖70%、大宗果品40%等。事实上，中国鲜活农产品大部分过剩，社会上发生大规模浪费型消费，增加了物流、垃圾等环境成本和诸多社会问题。近年来，中国产业化龙头企业大部分已经没有盈利可能，其行为与近年来工业过剩压力下的一般企业没有利润、却不得不勉强挣扎恶性竞争的情况几乎一样。
其二是污染严重：种植业大量使用化肥、农药、除草剂和养殖业的添加剂、重金属等，都造成农业污染愈演愈烈。陈锡文指出，2013年我国的化肥使用量已达5900万吨，农药使用量达到180万吨。遭受中重度重金属污染的土地，已经达到了5000万亩。此外，北方广泛使用的塑料地膜每年回收的不到40%，剩下有100万吨的地膜碎片留在了地里；大量抽取地下水造成地下漏斗的有22万平方公里，主要在华北。[282]这种农业生产模式造成的污染大大超过城市生活污染和工业污染。农业源污染在我国面源污染主要指标中占比在一半以上。并且成为碍难化解的环保瓶颈。
其三是安全恶化：大量食品安全事件演化成为社会冲突。毋庸赘述。
发现农业产业化造成三重负外部性并不是理论创新。根据负外部性理论发现涉农企业及农业部门实际上都不承担责任，因此存在“市场失灵+政府失灵”，进而导致双失灵条件下的国家治理困境，才是研究中提出的理论创新……
据此可知15年农业产业化期间形成的利益集团对政府部门决策多方面的潜在影响；可知中央政府及时提出生态文明建设及转向“两型农业”的重大调整难以在部门政策调整中得到落实的原因。
此外，面对更多新挑战需要特别注意的是有关政策被意识形态化地讨论着，而至少应该有的政策研究明显阙如。为此，近期需要加强关于产业化农业派生的生产过剩及污染恶化的相关性研究，需要有关于全球化挑战下的负外部性研究。相应地，急需建立政府部门和社会组织积极配合开展生态化农村经济及两型农业的优惠政策及投入导向。
四、治理困境：交易费用导致“精英俘获”直接影响国家安全
农民全面恢复传统小农经济为实质的家庭承包制，派生了农村去组织化改革。客观形成2亿兼业细碎农户生存于300万千差万别自然村的过度分散状态。虽然本是无可厚非的历史过程；但对于包括政府和企业在内的任何外部主体而言，都有交易费用过高的难题。
21世纪的新矛盾是：政府善意和善举前所未有——2002年强调“三农问题重中之重”以来连续出台惠农政策已经投入约10万亿元用于基本建设及社会福利，但农村群体性治安事件仍然居高不下严重影响国家综合安全。
据多个重大项目研究成果，主要问题是政府多部门分配的公共投入深陷“条块分割，尾大不掉”的体制困境，政府项目下达到基层的本意是普惠农民，但项目资金却有很大部分被精英俘获并与该部门分享“寻租”收益。于是，越多此类增加寻租收益的项目投入，群众对“精英俘获+部门寻租”的不满就会越多转化成群体事件。
据此看，花钱买不来稳定。需要做相应的综合性政策调整：
一是减小交易成本，弱化精英俘获。政府财政金融的支农投入作为普惠制的公共品只能用于村社成员股份合作制的综合性合作社，所有村域内的资源和政府项目投入皆做集体股，其收益用于增加公积金以促进扩大再生产。由此，能够借综合性合作社建设来提高农民的组织化程度，形成对外谈判的对等地位。
二是政府支持基层综合性合作社抓好农村经济三产化开发，把外部定价改为内部定价。各级政府应以免税、贴息和财政专项免配套等优惠政策帮助基层合作社抓好乡村经济和社会各类资源的综合性开发和资本化利用，重点促进合作社在多功能的“两型农业”及农村二三产业的发展，形成收益反哺一产，利润返还农民股东。
三是在复兴乡土社会文化基础上改善乡村治理。不再强推劳民伤财制造冲突的“村民直选”。除了城市郊区和工业化地区之外不在村级建设过高成本的公检法体系。也不再形式化地强调乡村基层实行党政经分设。应该了解和理解乡土社会千差万别的文化资源和传统社会协调机制，以中央财政专项开支用于各地改善村治试验，重点探索以综合性合作社为经济基础的“乡绅（乡贤）+村规民约”的低成本自治；同时鼓励党政机关、社会组织、学校和市民群团等多元化外部主体开展经常性下乡，奖励那些有利于城乡融合的支农活动。适时地建立全国农会，公开地与其他利益集团谈判，合法地维护农民阶级的权益。