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一、交易成本决定土地制度
（一）政府与农民的交易成本
我们讨论土地制度问题，就必然涉及这个制度怎么才能够形成，这个制度形成以后对谁有利。
一方面应该重视制度的合理性。只要在这个制度框架内获得利益的群体是多数，那么这个制度就是稳固的。而如果这个制度还能够协调和平衡不同利益群体之间的关系，那么这个制度就是长期的、有效的、稳固的。
另一方面应该考虑交易费用。因为，土地制度的供给者是政府，所以土地制度无论怎么变，其实很大程度上是政府在一定的利益要求之下，来对这个制度进行完善或修订的。
为什么现在土地制度会有很大的变化呢？我觉得很大程度上取决于政府与农民之间在土地问题上的交易成本。当政府要从农民那里拿走土地时，叫垄断征占也好，叫买也好，交易成本太高了。农民虽然没有正常的利益表达渠道，但他可以上访，包围政府。这说明原来制度框架下的交易成本太高，高到了政治化的程度。所以，尽管这个制度曾经给政府带来收益，但如果制度成本增加到影响稳定，当然就必须改变。
（二）制度改变的方式
形成制度改变的条件不同，制度改变的方式就会不同。
比如，集体建设用地进入土地一级市场，各地推行这一制度改变当然会有不同的做法。安徽人说，得根据地方经济发展的程度；上海人说，由当地一定的客观条件来决定；浙江统一规划，把家庭作坊式的工业都集中到园区，农民要建居民楼；河南安阳采取“倒算账”的办法，把国家在垄断征占集体土地之下所有的收益，全部计算出来，然后倒着测算出一个收益分配比例，让农民执行。
各地经验各不相同，首先决定于各地土地资源的稀缺程度。
资源的稀缺性或叫要素的稀缺性是决定价格的第一个关键条件。土地资源越是稀缺，交易双方在交易过程中间的摩擦就越大。不同的资源条件，对交易双方形成什么样的制度有着重要的影响。
土地资源相对宽松的地方，如河南省，比江南的人均耕地面积要多一些，只是工业不够发达。只要你出的价格比农民原来种地、种经济作物的收成要高，那农民可能就接受这个价格。而到那些土地资源已经严重短缺的地方，你用一般的价格去跟农民交易，或者用比他进行农业生产的收益要高的价格去跟他交易，可能要困难得多。所以，土地的稀缺程度决定交易的困难程度，交易的困难程度又决定了政府用什么样的制度来解决交易成本过高的问题，决定了政府的制度供给。
农村非农就业水平的高低，也在很大程度上决定了土地交易成本的高低。
如果农民非农就业的比重比较大，那么他从非农就业中得到的收益多了，他的收入对土地的依赖性就下降了，这样也会降低交易成本。不同地方的土地行政主管部门在考虑集体土地制度改变的形式时，就得考虑那个地方非农就业的水平到底高不高。
非农就业水平的高低，又与地方的工业，特别是乡镇企业的发展高度相关。
苏南土地高度稀缺，但过去乡镇企业发展得很好，老百姓大部分在乡镇企业就业，只有很少一部分人从事农业。所以苏南在发展乡镇企业，政府征占土地用来盖大楼、建广场时，似乎土地非常便宜就能拿得到，这实际上取决于这些农民对土地的依赖程度。所以，非农就业水平的高低在很大程度上决定了交易成本的高低。
后来苏南土地矛盾之所以变得突出，是因为苏南乡镇企业遇到了比较严重的问题。
苏南的乡镇企业基本上是政府经济，地方政府在主导经济。修大楼、广场、马路、敬老院及办学校等，所有这些政府的公益性开支和行政性开支，往往直接来自乡镇企业。当经济出现危机，国家实行宏观紧缩，或在萧条阶段市场销售困难、乡镇企业收益下降的时候，政府的这些开支就直接从乡镇企业的借债中支出。因此，20世纪90年代中期以后，苏南乡镇企业的负债开始大幅提高，而负债中又有相当一部分是政府公益开支。我们做过调查，在苏南乡镇企业高达百分之八十几的负债率中，借债用于政府开支的大概占百分之三十几。这意味着，乡镇企业借债给政府消费。政府经济交易成本确实很低，但它导致了高负债的政府消费，于是企业在高负债压力下就等于为银行打工，地方政府和企业家就都无利可图，没法再经营了。接着就在90年代末期引起普遍的企业私有化改制。
企业一私有化，它的第一个动作就是不再解决农村就业。企业的行为就是利润最大化，而原来作为政府经济的时候，是就业最大化。改制后企业不解决就业了，原来在乡镇企业就业的农民就要回家，还得回到土地上去，于是在土地问题上的争议就又增加了。这个时候，更多的集体，实际上是靠地租在维持他们的基本生存。因为集体手里没有别的，就剩下那些原来属于第一产业的土地。在苏南工业化的过程中，部分土地转为第二产业或第三产业用地，集体凭借自己所有者的身份收取地租，来维持乡、村两级政府或准政府的开支。
再看西南的贵州、重庆一带，农村人口一般都占80%以上，非农就业非常低，农民在土里“刨食”，那些地方普遍推行农地承包30年不变，其实从1981年分了地以后就一直没有变。这一制度安排产生什么样的客观效果呢？计划生育。在贵州，当一个家庭人均占有的耕地低于0.5亩时，这个家庭往往主动节育。为什么？没有地，养不活。就是人均0.5亩耕地，才能勉强维持一家三四口人的生活。如果人均耕地面积降了下来，这时候就得买粮食，买粮食的人家绝对不愿多生孩子，他们得靠男劳力外出打工挣点钱买粮食养活一家人。贵州全省都是山区，人均只有几分耕地，农村调地的难度极大，调地的成本极高，进而决定了农地承包制度30年不变。
所以，制度的安排及其形成，与各地的条件高度相关。这次会议特别有意义，它没有给大家一个统一的模式，而是让各地的土地部门从自身的实际出发进行制度设计，在这里进行经验汇总和交流，回去后调整在农地制度上的安排。