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一、澄清概念
（一）讨论现实问题不能意识形态化
前不久我刚开个会，也是针对中国一旦加入WTO以后，农业、农村怎么应对，农民问题会怎么样的问题的讨论，那个会是请国家各部门搞政策研究的人参加，几乎未请搞规范研究的人参加。因为，从1999年4月中美关于加入WTO谈判被美国首先公布以来，理论界关于WTO的探讨似乎很难深入下去。人们想当然地将WTO和改革开放画了等号。中国改革开放已经被20年的发展过程证明为高度正确的话语，在这种话语之下，谁要是提出不同意见，谁似乎就有反改革开放的嫌疑。于是，关于WTO问题的讨论很难深入下去。人们就这样延宕了两年，似乎都在谈利呀弊呀，到底利大于弊呀，还是弊大于利呀？
其实，在大多数发展中国家，农业、农村、农民在国际化大背景下普遍受到冲击、挑战，农村经济凋敝，小农破产，大量流离失所，是形成城市贫民窟的主要来源，已经被近十多年的国际经验所充分证明。人们之所以不愿意多说，也许就是基于这种话语：加入WTO就是进一步改革开放。如果认为加入WTO，利大于弊，机遇大于挑战，那就是赞成改革开放；如果认为加入WTO，弊大于利，挑战大于机遇，可能就有政治上不正确的嫌疑。因此，在这个问题上讨论不可能深入，扯皮的说法太多。
今天，希望讨论财政支农这么具体的话题时，避免一个容易扯皮的倾向：把本来复杂的现实问题意识形态化，意识形态化实际就是简单化、庸俗化，比如一个市场经济到底姓资姓社，或者一个改革开放是姓资姓社……什么东西一旦意识形态化以后，讨论就很难深入。所以我在发表意见以前，先要强调讨论的问题是个现实问题，跟意识形态没有关系，跟“保持一致”没有关系，跟政治问题没有关系，也跟理论研究没有关系，就是实事求是地研究现实问题。
（二）为什么要财政支农？
一般而言，财政是公共品操作的领域，那么财政作为公共品能否对应农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质，道理上这是应该首先搞清楚的。对我国而言，农业是否具有公共品性质呢？根据一般农业经济科学，农业是一个产业，但事实上，中国是个农村人口占70%的国家，小农经济遍地，并且长期以来一直延续着农业为工业、乡村为城市工业化资本积聚提供积累的过程。客观地说，我们应该看到农业本身具有相当大程度公共品的性质。
为什么呢？第一，出于保护生态、环境的需要，特别是郊区农业，具有明显的保护城市生态和环境的作用。第二，农村基本的资源就是土地，并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础，特别是在发展中国家，城乡二元结构社会这样基本的体制条件下，大多数发展中国家的政府不向农村人口提供社会保障，天然地就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。中国出现按人口平均分配土地，并且这种分配，新中国三代领导人都强调是不要变的，比如土改时，曾经强调不变（当然后来变了），大包干说15年不变，现在说30年不变。不管后来怎么说，新中国成立50年中的三次大规模土地分配都是按人为分配依据的，可能当年毛泽东曾经设想过按乡为单位分配土地，实行大拉平，但即使是他那样最有权威的人物也做不到，因为无论哪个村，谁也不愿意别人占有自己的土地，所以基本上是按社区内部人口分配土地的。这样土地天然就具有农民的生存保障功能，因此就具有了社会职能。又由于任何政府，无论是中国政府或美国政府，都不可能对8.8亿这么庞大的人口提供基本的社会保障，因此，中国的农村土地承载农民的社会保障功能的制度将是长期的普遍现象。我们测算到2030年至少不会变化。因此，从2001年算起，至少在今后相当长的时间内，土地承担农民社会保障的这个基本功能不会发生根本变化，政府不可能直接承担8亿多农村人口的基本保障，这也是不可逆的制度条件。因此，不能简单地把土地定义为生产资料，而要把土地定义为社会保障资料。
由于以上两个原因，其一，农业具有保护环境和资源的功能；其二，农村最基本的资源——土地不能被认为是纯粹的一个产业里的生产资料，土地这个农业中的主要资源天然具有保障功能和社会职能，因此，我国农业具有公共品的性质。
（三）农村的社会开支具有公共职能
毫无例外，在所有发达国家都是由政府和财政保障农村的社会开支的，但大多数发展中国家是政府财政管不了，不得不寄托于农村经济自身进行内部化的收益分配调节。也就是说，在农村社区中也发生了类似于财政的功能，亦即二次分配。因此，曾有人专门研究村社经济，研究乡镇政府财政以下的非正规财政，即村社财政有无二次分配的功能。比如说修桥补路，照顾鳏、寡、孤、独的人和处理生老病死的事，几千年来都是由社区自主承担的。现代制度下的政府，应该以财政二次分配来承担修桥补路，照顾鳏、寡、孤、独的人。可是，由财政负担、政府来承担这些公共职能，不过是最近几十年的事，也就是现代中国才有的现象。从长期看，哪怕整个20世纪来看，实际上财政上所能承担的农村的社会功能也是极其有限的，而村社这级本身就具有二次分配的公共职能。
请大家明确，如果再有人问：村社经济和村社社会活动本身，是否具有一定意义的公共品性质？答案是：当然有。所以农业、农村、农民这“三农”问题绝对不是简单的微观的农业经济领域的问题，也不是简单的农业微观产业领域的问题，因此才和政府财政有必然关系。
可见，要想说清财政支农，首先要把概念搞清，这里的支“农”，不是指农业，而是指“三农”。朱镕基也多次讲，他最搞不清的问题是“三农”，最对不起的是农民。政府最没有把握的、最没办法的，也是“三农”问题。
为什么？现在再看看，国家财政对农业的投入到底是什么状况？自20世纪80年代中期起，从全国范围推进了以家庭联产承包责任制为主的这样一种农村基本制度后，财政基本上不再承担对农业、农村、农民的支撑，所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是政府及其部门开支，是计划经济时期留下的涉及农业的各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门的维持费用，是这些职能部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。
由于1985年、1986年前后乡镇企业异军突起，人们很难在原来的政府计划经济框架内找到它的地位，于是政府就给它赋予了特殊职能，承担以工支农、以工建农、以工补农等职能。国家不再承担农村的基础设施建设，交给乡镇企业了；国家不再承担农村基层村以下行政性开支，也交给乡镇企业了；国家也不再承担农村的社会保障开支，还是交给乡镇企业了。因此，由乡镇企业去补、去建、去支，同时允许税前列支l%，有些地方允许税前还贷。因为，所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的，也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些职能时，政策上是以税前收益保证乡镇企业替代国家财政职能，企业是可以得到一定的税收优惠的。但是，1994年分税制改革时把这些优惠全抹了。从那以后，乡镇企业开始大规模私有化，全国范围内都如此。当然，改革以来，北京曾经在意识形态上抓得比较紧，理论界也一直以为北京是以集体经济为主，但20世纪90年代中期以来，包括北京地区在内的乡镇企业已掀起私有化浪潮。
假如说政府放弃了农村、农民、农业这些公共品的开支，把它交给谁了呢？80年代交给乡镇企业了，而在90年代中期时，我们盲目地照搬西方制度，认为所有的企业在税收政策上应该在一条起跑线上拉平。那好啊！你可以拉平，但请国家承担9亿农民的社会保障，把原来让乡镇企业替代的政府职能再重新承担起来呀！可是，相应的安排完全没有。于是乎，一方面没有任何优惠情况，另一方面金融系统不再给中小企业提供贷款，不再给乡镇企业提供贷款，从90年代中后期开始，乡镇企业得到的贷款大概下降到不到原来的l/3；因此，它的支农职能垮了，也因此，“三农”问题才越来越严重。
比如说现在的旱灾，已经导致了相当多地区的人民流离失所，怎么看待这个现象？请各位不要忘记，中国农业尽管作为国民经济的基础被强调，但它的地位还是相当薄弱的。过去，20世纪50年代、60年代、70年代，那时尽管大量从农业提取积累，但国家财政算大账，用于农业的投入是逐年增加的，由于大江大河的治理，国家财政对农业基本建设投资增加，农民的无偿劳动增加，北方的基础设施得到了大面积的改善，不再是有灾就减产，因为北方水利设施改善了，灌溉面积增加了，再大的灾荒都不怕了，所以导致从南粮北调改成北粮南运，整个国家的农业生产能力得到稳定的提高。而且，从70年代后期以来，再没有因为自然灾害导致过全国性的粮食供给不足。但是，80年代后连续20年，用于农业基础设施的投资占比是下降的，有限的投资又被大量挪用，用于楼堂馆所建设，这已是被审计部门查处过了的情况。
昨天，我刚从重庆回来。无论在贵阳、重庆，还是在所有西部省份的省会城市，繁华都不亚于北京，到处高楼林立，大量未完工的房地产项目正在上马，这些大都是西部开发资金。政府国债先上哪儿投资？当然先上城市。可见，政府还是在重演着过去的故事。
因此应该说，这20年的“财政支农”政策可以使人得到以下几个印象。第一，实际上是部门在分配资金，在养人，而没有真正用于支农。第二，财政税收政策的改变，实际上迫使原来就有提供公共品性质的乡镇企业大规模私有化，也放弃了对“三农”的基本保障作用；财政不保证农村的公共品这块开支，才导致基层政府与农民之间出现一系列冲突和问题，才出现“三农”问题愈演愈烈。第三，最近的国债政策加大了对城市的投资力度，城乡差别的进一步扩大，是政府转嫁矛盾的结果。