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财政政策
未知
财政政策
每年2月，美国总统和国会就会开始决定联邦政府所担负的各种不同职能上的开支：桥梁建设、军队支持与医疗研究投资各应花费多少呢？诸如此类。与此同时，国会也会决定应收取多少税收以支付上述费用。政府关于税负与公共支出水平的决策，被称为财政政策（fiscal policy）。
扩张或紧缩
财政政策不仅仅是简单的预算编制，支出多少、如何花费，以及如何筹集必要的资金才能对经济产生重大影响。回顾第16章，我们知道政府支出是GDP的一个组成部分。在前面章节的学习中，我们也认识到在总需求-总供给模型中，政府支出也是我们计算的经济需求的一部分：
总需求＝C+I+G+NX
财政政策通过增加或减少总需求来影响经济。正如我们在前述章节中所看到的一样，总需求曲线的移动会造成整个经济的产出和价格水平的上升或下降。
具体来看，财政政策可以通过两种途径来影响总需求。第一种途径是政府支出，这会直接影响上述总需求等式中的“G”。它也会间接影响总需求中的“C”（消费）和“I”（投资）。这些影响通过乘数效应和挤出效应这两个机制来实现。在本章的后续部分，我们会对这两种机制进行详细的讨论。在这里，政府支出的增加通常会导致总需求曲线向外（向右）移动，而政府支出的减少将会导致总需求曲线向内（向左）移动。
第二种通过财政政策影响总需求的途径是税收政策。尽管税收政策能直接通过消费，即总需求等式中的C，来影响总需求，然而它也能间接影响总需求的其他组成部分，如投资。个体消费的多少与他们的收入水平息息相关。但在每个人获得薪水前，政府以税收的形式提取了一部分。因此，消费水平并不取决于总收入，而是取决于可支配收入，即收入的税后剩余部分。当税率提高时，工人们获得的可支配收入变少，我们由此也可预见他们的消费会减少。结果是，总需求曲线将会向内（向左）移动。另一方面，当税率下降时，工人们获得的收入增多，从而消费更多。因此，税率的降低推动总需求曲线向外（向右）移动。
从两大方面来区分不同类型的财政政策：
·税收与支出决策对经济的总体影响是增加总需求时，我们称之为扩张性财政政策（expansionary fiscal policy）。增加政府支出与减税都会产生扩张性影响：它们会推动总需求曲线向外（向右）移动。
·与此相反，我们将整体效果是降低总需求的税收与支出决策称为紧缩性财政政策（contractionary fiscal policy）。减少政府支出和增税都有紧缩效应，它们会推动总需求曲线向内（向左）移动。
经济波动的应对政策
政策制定者使用财政政策所要解决的最重要问题之一就是平滑经济波动，因为经济波动可能会对消费者和企业造成损害。在这一节中，我们将利用总供给-总需求模型，展示财政政策如何被用来消除经济冲击的影响。
在第20章中，我们了解到类似美国2007年年末房地产市场崩溃的冲击是如何影响国民经济的。房屋价格急剧下跌的最直接后果是房产拥有者感觉自己更加贫穷。这会导致总需求曲线向左移动。图20-1a显示的即是总需求曲线从AD1左移至AD2。总需求的下降会导致经济社会的产出水平低于其潜在产出。进而导致GDP（产出）的减少和失业率的上升。在图20-1a中，表现为产出从Y1下降至Y2。
根据AD-AS模型，如果其他条件不变，经济最终能实现自我修复。由于失业率的上升，工资水平将降低。生产成本的降低进而会拉动其他价格的下降。这一系列反应会推动短期总供给曲线向右移动，直到经济恢复到其初始潜在产出水平Y1为止。在长期，产出将会恢复到之前的水平，经济社会的整体价格水平将会下降。
为什么立法者不只是等待上述自我修复过程的发生呢？因为这将是一个非常痛苦与缓慢的过程。工资率需要和其他价格一同下降，在第18章中，我们也已经了解到这种下降不会迅速或轻易进行的原因。当企业倒闭和人们失业时，他们会期待政府能有所作为。“只要等待的时间足够长，经济就会自动解决这些问题”，他们不想只是听到类似这样的言论。就像经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯曾说：“从长远的角度来看，我们都会死去。”
在本章中，我们将会看到：即使是在短期，财政政策也会对经济产生实际影响。理想的状况是，政府能够抵消类似房地产市场崩溃的冲击，在不需要长期等待经济自动恢复的条件下，最小化对消费者和企业的损害。然而，我们也会看到：政府并不是总能改善经济状况，有时它可能会使情况变得更糟。在约翰·梅纳德·凯恩斯的理论框架中，这种扩张性政策通常被称作“凯恩斯主义”，他在20世纪30年代的大萧条后便拥护这类政策。
难题在于如何确定财政政策的使用程度，以使总需求恢复到衰退前的水平。如图20-1b所示，一个完全有效的刺激计划能将AD曲线从AD2直接推回至初始位置，即AD1。如果刺激计划只是部分有效，AD曲线的退回程度将会有限，如从AD2移到AD3。但即使是部分有效的刺激计划，也会好过无所作为。与不采取任何刺激措施的情形相比，充分调整花费的时间更短，这将会降低初始冲击带来的痛苦程度。
图20-1 扩张性财政政策的影响
当经济遭受与上述问题相反的冲击，即经济增长过快时，政府又该如何行动呢？在经济繁荣时期，人们的乐观程度通常更高。但政府政策制定者担心大繁荣会超出控制范围。实施紧缩性财政政策以减缓经济增速很像结束一场狂热的聚会，因为你担心客人们会在隔天清晨后悔自己参加聚会的选择。这可能是明智之举，即使会招致不少的抱怨。
总需求的激增（例如由2000年至2005年房地产市场繁荣引致的）会推动产出和价格水平上升，如图20-2a所示。紧缩性财政政策通过减少政府支出或增税来减缓经济增速，会导致总需求曲线向左移动，如图20-2b所示。
图20-2 紧缩性财政政策的影响
时滞
财政政策看起来是一个完美的解决方案：当可以通过采取措施以更快地恢复经济时，政府为何要等待经济以一种更缓慢、更痛苦的方式去实现自我恢复呢？不幸的是，问题并非如此简单。财政政策的选择往往以经验推测为依据，其制定并未涵盖所有的相关信息。此外，政策决定与政策执行之间的时滞也会使得政策难以产生好的效果。
为了理解财政政策实施方面的一些困难，我们将经济想象成一辆公交车。假设你是这辆公交车的司机，你的职责是：当处于上坡路时，你要防止它熄火不前；而在下坡路段时，你要防止它失去控制。你可以踩油门加速行进（对于经济而言，即采用扩张性财政政策），或者你也可以及时刹车（实施紧缩性财政政策）。这听起来十分简单，不是吗？
现在，我们假设将公交车的挡风玻璃从外侧涂黑，所以你并不能看清前路，并且里程表中显示的是你在3个街区前的速度而不是你当前的行车速度。更糟糕的是，我们可以想象这辆公交车像一个政体那样运作，因而在选择刹车或踩油门前，你都需要获得大多数乘客的同意，而他们讨论这些问题耗费的时间至少够公交车穿过4个街区。最后，当你选定好是刹车或踩油门后，你仍将需要足够穿过6～12个街区的时间来等待这一决策生效。
这就是政策制定者在决定财政政策时的感受。政策制定过程中的时滞主要来自三个方面：
·了解当前的经济状况（你看不到公交车前方的状况，里程表显示的速度也滞后了3个街区）。
·法案的决议与通过程序（假设总统是这辆公交车的驾驶员，国会中的立法者就是这些争论不休的乘客）。
·所采用的政策对经济产生影响所耗费的时间（一旦你踩下油门或刹车，这一行动仍然要等公交车再经过几个街区才会生效）。
第一个问题中涉及信息时滞（information lag）。我们或许能清楚地看到经济正经历衰退或处于繁荣期，就像我们能从公交车的后窗清楚地看到我们已经爬坡或下坡一样。但是政策制定者收集有关GDP、失业和通货膨胀等的信息则需要很长的时间。以GDP数据为例，它们通常是三个月公布一次，并且公布的数据说明的是发生在三四周之前的经济活动情况。这些早期的数据并不总是准确的，我们要获得真实的数据，通常需要等待6个月甚至更长的时间。
想要记录整体经济的趋势，3～6个月的时间太过仓促。你肯定不想成为这样的人：发出“公交车前面有高山矗立”的警告，而最终发现那实际上不过是一个小山丘。2008年，美国国家经济研究局利用了一整年的数据，才发表了美国经济处于衰退期的公告。而在那时，美国经济已经失去了超过100万个工作岗位。
与我们需要时间去了解情况的糟糕程度一样，确定经济的衰退期是否已经结束同样需要耗费一定的时日。我们会看到关于企业增加雇用的新闻报道，但这是否能转化成实际的经济效益则有待时间的检验。在这两种情况中，政策制定者需要为将来做出重要决策，但他们仅了解几个月之前的经济状况。
第二个问题是构想时滞（formulation lag），即决议和通过立法所耗费的时间。首先，一项政策需要经过草拟并在国会上通过提议，才能成为一项法案。这项法案须先经过众议院的讨论，如果有一半以上的代表赞成，它就可以送交参议院。当参议院100位议员中的绝大多数支持这项法案时，总统就能签署这项法案并将之变成法律或加以否决。如果遭到否决整个程序需要重新再来。在这一过程中，国会的535名成员需要一定的时间做出决策：在2008年9月，随着投资银行雷曼兄弟的倒闭，经济面临困境的事实显而易见，但刺激计划一直到奥巴马总统和新一届的国会正式就职后的2009年1月才得以通过。
财政政策的最后一个障碍是执行时滞（implementation lag）。即使政策经提议并通过，它真正生效仍然需要一定的时间。资金支付、工人雇用及原料采购都需要时间。甚至减税都需要一定的时间才能生效。2008年，作为对经济衰退首次回应的一项举措，美国政府给予了纳税人一定的退税，但打印和邮寄1.3亿份支票就耗费了3个月的时间。即使是人们在收到支票后，他们也需要一定的时间去花费这笔（退税）收入。
由于政策过程中的这三种时滞，即信息时滞、构想时滞与执行时滞，好的财政政策的施行并非易事。事实上，时滞有可能非常长，以至于当政策生效时，经济已经实现了自我修复，从而使得政策变得没有必要。更糟糕的情况是，政策生效时，经济已经开始面临与之前相反的问题，造成政策对经济十分不利的局面，就像在公车开始爬坡时猛踩刹车，或者像在公车下坡时踩油门。要想了解2009年的刺激计划涵盖的所有时滞的时间轴，可以阅读下面的现实生活专栏。
现实生活 2009年刺激计划的时间表
美国经济在2007年进入衰退期，这促使政府批准了一项刺激计划。截至2011年，刺激资金仍有很大一部分没有落实出去。为什么这会耗费这么长的时间呢？
让我们从信息时滞开始思考。尽管现在专家们一致认为美国经济在2007年12月进入衰退期，但这一经济状态直到一年后，即2008年12月，才为官方所确认。此后，政府对经济困境的重大回应最早是2008年2月乔治W.布什政府通过的《经济刺激法案》，该法案给予纳税人一笔一次性退税。
然而，一直到2008年9月投资银行雷曼兄弟破产时，很多人才开始相信经济已经出现严重的问题。这次破产促使政府在2008年10月出台了一项紧急法案，即《不良资产救助计划》（TARP），以稳定金融系统。随后国会开始了对另一项更为广泛的经济刺激法案的前期研究工作。他们意图通过减税与增加能马上启动经济的工程支出两种方式来帮助“缅因街”。
与政客们就某一法律达成一致意见所耗费的时间相比，构想时滞实际上是相当短的。第一个版本的刺激法案，也即是《美国救济与恢复法案》（ARRA），在2009年1月进入国会审议程序。这项议案在2月初通过了参众两院的审议。在奥巴马总统正式就职一个月后，即2月17日，他在总统办公室签署了这一议案，将之升级为法律。这也是奥巴马总统最先采取的行动之一。
政策制定后，执行时滞就开始起作用。该项刺激法案为刺激支出拨款5240亿美元，同时为减税拨款2880亿美元。减税政策相对能更快地得到实施，但桥梁建造等公共工程项目的设立需要耗费一定的时日：首先，需要决定桥梁建造的地点，随后需要建筑师进行设计，以及诸如此类的工作。在2011年2月，即ARRA签署后的第二年，用于“合同、补贴与贷款”的刺激资金中得到利用和落实的部分不足划拨额的2/3。有些刺激性支出预计会一直持续到2016年。
尽管存在上述延迟，这些刺激措施有效吗？我们无从得知，如果这些刺激计划没有通过会如何。芝加哥大学商学院曾对著名经济学家进行了一次调研，他们发现，80%的调研对象认为刺激计划对减少失业是有帮助的（但有4%的调研对象反对这一观点）。美国国会预算办公室（CBO）则给出了一个相对乐观的评价。以它的估算，2010年的GDP比不实施刺激计划情况下要高出1.5%～4.2%。同样地，它估计在这期间，由于刺激计划的作用，失业率下降了0.7%～1.8%。这些短期的收益值得我们花费数以亿计的美元吗？关于这一点，在芝加哥大学的调研结果中，只有46%的经济学家持肯定态度。
资料来源：http://money.cnn.com/2011/02/17/news/economy/stimulus_bill/index.htm；http://money.cnn.com/2009/08/04/news/economy/stimulus_spending/index.htm；http://www.cbo.gov/ftpdocs/121xx/doc12185/05-25-ARRA.pdf；http://articles.washingtonpost.com/2012-06-06/business/35462388_1_stimulus-work-packageof-temporary-tax-tea-party-caucus.
政策工具：相机抉择与自动稳定器
2009年的刺激法案是有针对性的或相机抉择的财政政策的实例。这是政府主动选择与采用的政策。即使没有任何刺激法案，由于已经存在的税收与支出政策，财政政策仍会对经济产生一定的影响。这些税收与政府支出被称为自动稳定器（automatic stabilizers），它们会对财政政策产生影响，而不需政策制定者采取特定的措施。
作为自动稳定器的税收。税收能作为自动稳定器，是因为所得税制度的设置：随着收入增加，人们所应支付的税率也越来越高。依据所得税税法的规定，在各收入范围内，你都需要将税收的一定比例用作税收支付。例如，在2012年，当收入在0～8700美元时，一个美国人需要将收入的10%作为税收支付；当收入在8700～35350美元时，其所面对的税率为15%；当收入在35350～85650美元时，税率则变成25%，以此类推。当经济繁荣时，人们赚取的收入也越多，随着人们面对的税率的自动上升，他们所支付的税收也更多。在这一过程中，并不需要任何政府介入。当上述情况发生时，增加的税收会促使人们开始审视他们的整体支出，就像政策制定者主动实施增税等紧缩性财政政策时一样。在与此相反的情况中，即当经济处于衰退期时，人们的收入减少，所支付的税率降低。收入降低导致的支出减少会造成总需求的轻微下降，就如同政府主动减税以实施扩张性财政政策时一样。
大多数情况下，调节税收的相机抉择（discretionary）财政政策（与作为自动稳定器的财政政策相反）需要政策制定者变动税率（tax rates）。换句话说，他们需要根据收入水平来调整税收比率。调整税率的相机抉择财政政策能实现对经济的积极管理，但是信息、构想和执行等方面的时滞会削弱这些政策的效力，甚至会适得其反。当相机抉择财政政策耗费的时间太长或对经济现状的认识错误时，自动稳定器是有效的。
利用税收作为自动稳定器是通过影响税收收入（tax revenues）——政府以征税方式获得的货币量，来起作用的。由于自动稳定器并不要求采取特定的政策行动，时滞的问题便不那么严重。另外，起自动稳定器作用的财政政策对经济产生的影响与适时的、正确制定的相机抉择政策一致。
·当经济面临衰退的危险时，调节税收的相机抉择政策需要通过降低税率（扩张性财政政策）来鼓励支出。但由于人们在衰退期的收入更低，无论是从绝对的货币数值还是从收入比率的角度看，他们承担的税负都更少。
·当人们更多地担忧通货膨胀率过高时，调节税收的相机抉择政策会要求提高税率（紧缩性财政政策）以抑制消费。然而，繁荣时期的收入增加也意味着税负的加重，从而增加税收收入，并通过征收部分本会花费出去的收入，从而降低总需求水平。
诚然，我们的收入在衰退或繁荣时期的变化会使我们进入不同的税级（如上面描述的收入区间），进而影响我们支付税收的收入比例。然而，只要政府没有积极主动地调整税率，换句话说，只要税率的变化只取决于不同经济状况中的收入变化，自动稳定器就是有效的主要政策。当我们在讨论相机抉择政策的税率变化和自动稳定器中的税收收入变化时，关注这两者之间的差异是非常有意义的。
作为自动稳定器的政府支出。政府支出方式同样可以起到自动稳定器作用。诸如食物救济和医疗补贴计划这样的福利项目，根据低收入或失业率状况制定了申领标准。在经济繁荣时期，更少的人符合这些项目的条件，因而政府在这些项目上的支出减少。这与主动采取的、用来减少政府支出的紧缩性财政政策的效果是一致的，并会降低总需求的水平。而在衰退期间，更多的人具备了享受失业救济和食物救济的资格，政府在这些项目上的支出也会自动增加。由于政府支出更高，总需求曲线会向右移动。
总而言之，当美国经济遭受衰退的冲击时，由于平均税率的降低和社会福利项目支出的增加，财政政策会自动变成扩张性的。同样，在经济繁荣时期，随着税率的上升和福利支出的下降，财政政策又会自动变成紧缩性的。2009年批准的扩张性刺激法案则紧随这些自动效应之后。
财政政策的局限性：这些资金必须有其出处
政客们常在经济衰退时减税。这背后的理由是：当人们手中持有更多现金时，往往会花费更多。反过来，这些支出也会提高企业利润，创造就业机会并有助于经济恢复。
但是情况并不总是如此简单。减税并不是免费的。政府最终需要找到弥补这些税收损失的方法。这意味着未来可能会削减同等额度的政府支出，或者更通常的情形是，提升同等额度的税收。如果人们认为今天的减税即意味着将来税负的加重，情况又会如何呢？在这种情况下，人们并不会把因减税而结余的收入全部花费出去，所以刺激政策的效果将是有限的。
这一概念被称为李嘉图等价（Richardian equivalence）。它预言，如果政府减税但不削减支出，人们将不会改变他们的行为。为什么呢？因为人们意识到，政府将不得不借款以弥补由减税造成的财政缺口。在未来的某一时点，税收将会回升以偿还额外的政府债务。换句话说，纳税人意识到维持政府支出的资金必须有其来源。
纳税人能从减税政策中获得一笔可观的收入，但他们最终也会意识到，他们或他们的子孙未来将不得不通过税负加重的方式来偿还。因此，这项减税在他们看来，更像是一笔贷款，而不是一笔实际的意外之财。根据这一理论，理性的人会把他们今天获得的收入存储起来，而不是花费出去，以应对未来由税收增加带来的财务压力。然而，如果人们存储资金而不是花费，消费并不会增加，减税对增加总需求而言是无效的。
当然，在现实中，人们并不会如此理性或有远见。当他们获得减税待遇时，他们可能直接将这部分额外所得用于消费。在这种情况下，李嘉图等价不再成立，相应的财政政策也将会产生扩张性效应。尽管如此，李嘉图等价定理也是一个不错的提醒，它提醒我们：人们将会调整自己的行为，以对政府政策的变化做出反应，好的政策需要将这些反应及由此产生的意外后果纳入考虑之中。在有些情况下，个人的理性反应可能足够强，导致意愿良好的政策失效。然而，在实践中，当人们打开含有退税单的信封时，大多数人并不会考虑未来税负的加重，就像下面的现实生活专栏所描述的一样。
现实生活 花掉你的刺激性支票
在2008年早期，经济状况的恶化显而易见。布什政府利用《经济刺激法案》作为解决这一问题的举措。这一法案给纳税人提供了一张“刺激性支票”：一张邮寄给个人的没有任何附加条件的支票，家庭可以按约定的方式将它用于消费。全国约有1.3亿个家庭获得了这种支票，总计1000亿美元。个人获得300～600美元，夫妻将能获得双倍的数额，每一个孩子还可额外获得300美元。
政府希望家庭能消费这些支票，从而增加需求，推动总需求向右移动。但这并没有对人们消费或存储这一支票做出要求。事实上，李嘉图等价定理预言理性的家庭将存储这笔退税。这是政府派发刺激性支票时可能出现的情况。
实际情形又是什么样的呢？事实是，家庭将他们意外所得的大部分用于消费。他们购买汽车和卡车，去商场购物。平均而言，退税额的50%～90%被他们消费出去。总体家庭支出的这一增加推动总需求曲线向右移动，并推动自己向它之前的更高的产出水平恢复。简而言之，人们并没有像李嘉图等价定理预言的那样行动，虽然他们并不是将所得退税全部用于消费，但也花费了其中的一大部分。尽管经济并未脱离险境，但作为一项对衰退紧缩效应的早期应对措施，退税实现了自身的预期目标。