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一 总督的权力有多大
咸丰十年四月，曾国藩终于当上了总督。
咸丰十年闰三月，太平军再破江南大营，咸丰皇帝依靠八旗军“剿”灭太平天国的梦想彻底破灭。两江总督何桂清逃跑，江浙糜烂。四顾无人，咸丰帝只得捐弃前嫌，于四月十九日任命曾国藩“署两江总督加兵部尚书衔”。六月二十四日实授，并授为“钦差大臣督办江南军务”(1)。
曾国藩等待这个任命已经太长时间了。自创立湘军以来，他一直处于体制不顺的窘境。因为曾国藩是以“在籍侍郎”身份带兵，所创湘军并非经制之兵，饷项必须自筹。同时，军事离不开民事，招兵、选将、购置武器，这些都需要地方行政体系支持，“处处与地方官相交涉”(2)，而地方官却往往不予配合。
地方官不予配合的根本原因在于曾国藩没有实权。从品级上说，曾国藩的侍郎身份和各省督抚相当(3)，后来他又获得了兵部尚书衔及钦差的名义；然而，这些在地方官眼里却被视若无物。因为它们都是虚衔，既没有提拔下属的权力，又很难左右地方官的命运。因此在给皇帝的奏折中，他曾直言不讳地说：“以臣细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军；纵能治军，决不能兼济筹饷。”(4)
确实，清代行政权力结构的特点决定了不当总督或巡抚，就没法在这个省充分调动资源。因为清代政治实行“督抚分寄制”，皇帝有意识地使督抚总揽地方大权，成为各地的权力中心，以便强有力地控制各地。
我们首先看人事权。清代官员的升沉荣辱，主要看数年一次的“综合考评”，即“京察”(5)“大计”(6)等的结果。对地方官的考评，名义上是由吏部主持，但实际上是由督抚完成(7)。
另一项重要的人事权就是保举和罢斥权。督抚有权力每三年一次将表现突出的属下推荐进京担任科道等官职。至于在平时保举功绩突出的文武官员更是督抚的一项经常性工作；对不合格的官员，督抚也可以随时向中央建议罢斥。
其次看行政权。各省布政司和按察司管辖范围的地方行政事务最后都须经过督抚核查，因此地方财政、司法等事项的最后决策权都握在督抚之手。
再次看军事权。总督兼兵部尚书，巡抚兼兵部右侍郎，这就说明他们负有直接的军事职责。总督是一省或数省绿营兵的最高统帅，对辖区的绿营兵有直接指挥权；不设总督的省份则由巡抚负责(8)。
由于总揽了一切权力—人事权、军事权、行政权、财政权、司法权，督抚成为次政治中心，成了辖区内千百万人的土皇帝。正如同皇帝是全国之君父一样，督抚就是一省或数省的大家长。所以清代督抚之权力达到了历代地方官的极致，他们在自己的地盘上，一手遮天，说一不二，独断专行。他们对上只对皇帝一个人负责，对下则永远英明，永远正确，永远受到逢迎，下属们除俯首帖耳，别无他法。因此他们也很容易作威作福，专擅恣肆。康熙年间的工部右侍郎田六善曾这样说：“今日官至督抚，居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣。”(9)