Local EPUB Text
第二节 传统俸禄体系的“补丁机制”
从总体上看，清代官员俸禄体系的突出特点是薪俸缺乏制度化、标准化安排，整体设计中目光短浅，惰性严重，习惯拆东墙补西墙，以临时安排代替长远打算，结果越来越偏离合理方向。借用张鸣的话来说，就是“补丁机制”(21)。
低薪制的源头，在于统治者制度设计上的偷懒，为求“省费”“省事”，所定俸禄水平脱离实际太远。明太祖朱元璋机械地理解“减轻负担”四字，导致明代税收水平过低，特别是国家正税从洪武时代开始到万历年间基本没有调整，被称为“铁板税”。清代帝王认为朱元璋之制“尽善尽美”，袭取明代低税制传统，并有过之。从康熙时起，清代实行财政收入定额化的原则（康熙五十年起核定地丁银，滋生人丁永不加赋），财政调控量入为出。这一原则使财政规模相对稳定，保证了基本的财政安全，然而同时也造成了财政制度缺欠必要的收入弹性，注定了整体俸禄标准与现实需要相比越来越低。强大的政治惰性又注定了这种不合理的状况会愈演愈烈。
早在康熙年间，“俸薄禄微、廉吏难支”的情况就已经十分明显。康熙的应对策略是一虚一实两手，虚的一手是提倡理学，表彰清官。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器，保持廉洁。他反复说：“大凡人衣食可以自足，便宜知足，理应洁己守分。”“洁己澡躬，臣子之义，悖入悖出，古训所戒，子产象齿焚身之论，最为深切著明，当官者宜铭诸座右。”(22)
应该说，这种思路在中国传统社会中一直很有市场，也是低薪制得以存在的重要思想基础。比如嘉庆时的两江总督孙庭玉就大义凛然地说，俸禄水平与廉政毫无关系：“人之贪廉，有天性。贪者，虽加俸而亦贪；廉者，不加俸而亦足。”(23)也就是说，思想政治工作是廉政建设唯一的可靠保证。
不过康熙皇帝毕竟也知道理论当不了饭吃，因此他的实际解决之道是默许官员们一定程度上需索火耗，以满足生活日用。他说：“身为大臣，寻常日用岂能一无所费？若必分毫取给于家中，势亦有所不能，但要操守廉洁，念念从爱百姓起见，便为良吏。”(24)“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓……如州县官止取一分火耗，此外不取，便好官。”(25)这种解决方式，实际上还是把问题轻轻推到“良心”二字之上：因为无法在全国建立细化的有效的财政约束机制，皇帝们只能寄希望于官员们的道德情操过硬，准确把握这个收取陋规的“度”。应取与不应取，只有一线之隔，如何保持这一线之防，端在人心之“正”与“不正”了。
这种“省事”精神被大多数君主发扬光大。随着时间的推移，清代物价水平不断上涨，官员的薪俸水平过低的矛盾越来越突出。除了雍正皇帝一人在制度上进行过大刀阔斧的养廉银改革外，其他帝王多本着“多一事不如少一事”的原则，以敷衍为主要对策。道光皇帝的名言是守成帝王们心理的最好阐释：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是东边倒塌，即是西边剥落，住房人随时粘补修理，自然一律整齐，若任听破坏，必至要动大工。”(26)
在强大的惰性支配下，他们听任京官们数百年间在低薪制下煎熬，听任他们靠家族接济、靠四处借贷、靠厚着脸皮打秋风生活，而不思任何改进。及至晚清国家财政困难之际，皇帝首先想到的“节源”之方，居然是给京官“减薪”。“咸丰六年，为缓解太平天国战争造成的财政收支不平衡，政府对京职文官俸禄进成折扣发放。”(27)“文职官员一二品酌给七成；三四品酌给八成；五品以下及七品之正印官，武职三品以上，酌给九成。”(28)甲午战争爆发，扣减又接踵而至。光绪二十一年，“在京王公以下，满汉文武大小官员俸银并外省文武大小官员养廉，均按实支之数核扣三成，统归军需动用”(29)。政府还采取钱钞代银等方式，变相降低京官俸禄。同时，为开辟财源，捐纳大开，新任京官中候补者越来越多，候补期越来越长。官员候补期间，或无正俸，或无恩俸，简直是无偿为国家服务了。
在这种情况下，印结银这项非正式收入取代官俸，日益成为官员最主要的“合法收入”。李慈铭的此项收入，很长时间内比正俸高出数十倍，刘光第也相仿佛。而此项收入的特点是极不稳定。“各省印结银丰啬不同。直隶贫瘠，捐官者少，而在部当差者又多，每年所得只有三四十金。寻常省份，每年有二三百金，福建即属此类，年约二百金左右。若川粤江浙等富饶的省份，一年竟有逾千金者。”(30)同时，每个月高低也悬殊。遇到印结较少的时候，很多京官生活就更为困难。比如1888年7月，刘光第的印结费就不多，幸好领到了三十两的俸银，他才“勉强支持”。次年六到十月份，“印结均坏”，他在信中写道：“兄今年京中尤窘迫非常。”(31)同时，外官馈赠成了比合法收入还要稳定和重要的收入。李慈铭的例子中，外官馈赠占总收入的37.40%。曾国藩的例子中，占16.31%。刘光第因为拒绝此项灰色收入而导致生活极度困难。而对高级官员来说，“饭银”收入之重要如同印结银之于中低级官员一样，其不稳定性也相似：户部侍郎的捐输饭银一项高时一年居然可达两万多两，低时则不过一千多两。而礼部侍郎，饭银则不过一百两左右。京官收入的非制度性特征在这一数字变化上体现得至为明显。
清代中央政府的部费问题以及地方政府的胥吏治理问题，起因也是制度设计者的贪小便宜吃大亏，为了省费省心而有意将解决胥吏薪俸的难题推给他们自己，结果就不得不默许他们自己找经费、搞创收，造成许多部门居然官不如吏的怪象。这种情况，朝廷心知肚明，而无力从根源上加以整顿，只能在谕旨中加以抱怨：“若责令照例办理，不独虚糜帑项，徒为委员、书吏开需索之门，而且支应稍有不符于例，即难核准。”(32)
这种“头疼医头，脚疼医脚”的思维方式，是中国传统政治的痼疾。事实上，类似清代以非正式财政制度补充正式财政制度的畸形现象在很多朝代都出现过。比较典型的要算唐朝的“公廨本”制度。唐朝“武德以后，国家仓库犹虚，应京官料钱，并给公廨本。令当司令史、番官回易给利，计官员多少分给”(33)。就是说，国家付给各部门一定的基金作为官府的商业资本和高利贷资本，即“公廨本”。各衙门委派小吏以此为本钱去搞创收，给官员解决“料钱”，即官员、仆役的衣食费及官员的杂用钱。这些搞创收的小吏当时被称为“捉钱令史”。“这项制度实行不过十几年，弊端已日益明显，捉钱令史依官仗势，强买强卖，与民争利，给社会造成了巨大扰乱。”(34)《唐会要》卷九一载﹐开元六年（718）秘书少监崔沔说：“收利数多﹐破产者众……在于平民﹐已为重赋。”(35)直到玄宗开元年间，才将官员俸料的来源纳入税收渠道，与正式俸禄一道解决。
因此，中国传统财政体系的突出特点是因为制度设计的根本缺陷，“非正式财政制度”在很大程度上往往会成为“正式财政制度”(36)的重要补充或者代替。事实上，在重祖制、重稳定的中国政治传统下，往往只有开国之君，才会大规模地兴革定制。后代帝王，往往只有在迫在眉睫的重大危机倒逼下，才有可能进行大规模改革。更多的帝王，只能采取在祖制成法上“打补丁”的办法来解决新出现的问题。所谓“打补丁”，就是不撤换旧制度、旧机构，而是在其基础上修修补补。这一点在清代表现得更为明显。比如军机处、总理衙门，都是打补丁打出来的新机构。补丁打多了，补丁往往摊得比衣服还大，在这种情况下，补丁实际上就取代了旧衣服，成了一件新衣服。地方衙门的陋规，就是一块不断生长的补丁。而陋规中“帮费”的产生和发展，更有代表性，对我们理解清代税收体系畸形发展的内在机理来说，正好是一只便于解剖的“麻雀”（详见第八章第三节）。和其他陋规名目一样，帮费的产生“情有可原”，起自实际财政安排的缺口。但是一旦诞生，便会迅速恶性发展，滚雪球一样名目越来越多，数额越来越大，最终成为一个巨大的难以割除的毒瘤。和帮费一样，陋规往往是因事而设，缘势而生，如藤攀树，如瘿附躯。它的产生，没有依据，没有计划，因此它的成长也漫无节制，呈现一种病态的旺盛和繁荣。虽然没有一个明确的顶层设计和发展规划，全靠相邻层级间的博弈和纠缠，但是它丑陋生长的结果，却一定程度上弥补了财政体系的缺陷，并且几乎满足了漕运过程中所有相关利益部门的利益需要。只不过，这种弥补是以大量民脂民膏被侵吞为代价。
中国历代王朝财政制度演变的一个基本规律是开国以后，正式财政制度不断弱化，非正式财政制度渐渐生长，并在很大程度上取代正式财政安排。其表现就是正式财政收入占财政总收入的比重持续下降，非正式财政收入占财政总收入的比重却持续上升。换句话说，就是“正税萎缩、收费膨胀”“税软费硬”“费大于税”。中国历史上出现过多次针对非正式财政安排进行的“并税除费”改革，但每次改革的结果是使民众负担在经历短暂下降后又涨到一个比改革前更高的水平，无法逃脱“黄宗羲定律”。