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三 解剖乌程县这只麻雀
为了更具体地说明问题，我们以县级政府为例，更加详尽地分析一下规费的来源。
现代财政一般分为中央财政、地方财政两部分。清代把地方政府收上来的“地丁银”分成两部分：一部分叫“起运”，即运交给中央的部分；一部分称作“存留”，留下来作为地方行政开支。不过由于制度设计的自私性和短视性，皇帝们只重视中央财政，留给地方的其实远远不够。用曾小萍的话来说，所留数目“与州县的行政需求几乎没有什么关系”(64)。
而州县需要花钱的地方很多，比如本级衙门的行政经费支出，再比如兴修地方公共工程所需要筹措的巨额资金。
对基层官员来说，解决收支间的巨大差额并不算困难，因为他们拥有直接收税权。“被任命管理一州一县的官员处于独一无二的位置，可以操纵合法的赋税制度，创造超越法律、保证庞大中国官僚机构运作的收入。”(65)他们在向百姓征收国家正赋时，通常都要比国家规定的多收一些。这就叫“耗羡”或者“加征”。多收的钱，一部分如“耗羡”的“耗”字本意一样，用于抵偿运送税粮过程中的损耗和路费。更多部分，则是用于地方开支(66)。
因此，“耗羡”或者“加征”的出现情有可原。但问题是，多收多少，国家并没有固定的标准。这是因为各州县经济条件不同，实际支出各异。即使同一个地方，每年的收入和支出也会有所波动。黄仁宇说，传统中国的一大弊病是“不能在数目字上管理”，朝廷没心思替他们差异化细算每一个地方、每一级政府的具体支出需要，因此也就没法为各地制定附加税标准，监督各地方政府的征收幅度。因此只能赋予基层政府一定程度的自主权，征收多少，实际上是地方官的“良心账”。既然如此，大多数地方官员自然就“不讲良心”，尽可能将征收额扩大，在满足行政经费需要之外，以剩余部分肥己。朝廷对此除了加强“思想教育”之外，基本无法可想。所以清代开国之后，加征就有不断加重的趋势，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”(67)。“大州上县，每正赋一两，收耗银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻县，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。”(68)本来应该在正税之外多收百分之十，最后可能变成百分之二十、百分之五十，个别情况下甚至百分之百至百分之二百。至于其名目，则多如牛毛，总名之下，还有子名，子名之外又有别称，同一名目又因官、因地、因时，各有不同的内容(69)。如胡林翼所称：“州县书役样米、淋尖、踢斛、抛散、溷淆，以及由单、串票、号钱、差费等等名目……计每县陋规多至数十款，百余款。”(70)
我们以道光年间浙江乌程县为例，看一下县级政府的收入来源。
道光年间，浙江钱塘人吴煦游幕各地，身后留下大量存抄的档案资料。周健根据其中《浙江乌程县收支账册（1843年）》《浙江乌程县道光二十年漕用各费账册（1840年）》(71)，制成道光年间浙江乌程县入项一览表(72)，引用如下：
表8-1 道光年间浙江乌程县入项一览表
说明：1.清代向农民征收的田赋分三类：地丁、租课和漕粮，其中漕粮又称漕南，水运京都之粮为漕粮，留南方供军需之粮称南米。
2.周健原注：纹银、银圆与制钱的折价据账册中反映的1580文∕两、1200文∕元，糙米市价据（清）柯悟迟《漏网喁鱼集》，页5。
由此可见，乌程县每年正税收入237887两，而实际征收至少452479两，是国家正税的1.9倍，这样一年至少可以在国家正税之外收入214592两。
这214592两“额外收入”当然不可能全部归入乌程县县令的私囊。
这部分收入首先要用于本级地方政府运转所需。
乌程县道光二十三年的例行支出，记载于《浙江乌程县收支账册（1843年）》(73)中。
其中第一类为本署的幕友修金。“本署各席。刑、钱修金，各库纹八百两，火食每月十千文，节礼每次洋八元，随各二元，高足每位节洋四元。”
第二类是衙门内其他工作人员工食杂用。比如“本署每节各项差役付钱八千六百文，又轿夫六百文，又执事六百文，又礼生、坊役各一百四十文”。
第三类是购买工作生活用品支出。比如“笤帚百，共六百文”。“各朔望行香、香烛、元宝，钱五百文。”
第四类是社会救济。“孤贫病故，每名损赏钱一千文。”
第五类是监狱管理费用。其中包括禁卒、挑水工、管媒婆、更夫、看役、听事、仵作等人的口粮、盐菜、工钱，监犯口粮盐菜钱，监犯病故每例赏棺木、楮锭，监犯起解红衣裤等。
额外收入用途的第二个部分，则是致送上级部门的“规”和“礼”。
张仲礼在《中国绅士的收入》中将州县官员的附加税直接列入其私人收入，无疑是不适当的。除了用于本级衙门，这部分收入还必须分润上司和其他部门。一方面，上级衙门并无直接税收权，它们更需要解决行政经费不足的问题，另一方面，上级怎么可以听任自己不如下级富裕呢？这实在既不合天理，也不近人情。所以自然而然，“附加税”还要进行“再分配”，主要方式就是“陋规”。
陋规的致送方式，并不是由州县直接分送以上各级衙门，而大致遵循层层递进制原则。大体上来说，每一级政府主要负责与它直接发生政务往来的上级政府和相关部门的行政费用补充。我们还是来看乌程县的情况。
《浙江乌程县收支账册（1843年）》显示，乌程县每月需要例送湖州府“月费”，每月66.66两，全年共800两，每次另有门随洋10元。知府因公上省，乌程、归安二县每次送银50两。年底知府赴县盘查库项，赠银400两。
此外，湖州府署各发审幕友修金、伙食，由府内七县公摊，乌程每年负担修金240两，伙食43200文，逢节日另赠各幕友节礼数元至十数元不等。
“不仅如此，府署内外一切琐细杂用，均由乌程、归安两首县负担。综计‘各宪节寿’‘府署费用’‘在城文武节仪’各款，乌程县每岁至少馈赠各上司、同寅规礼银6258两。”(74)
可见乌程县要负责上级知府衙门的办公经费、幕友薪金、知府出差费用及其他琐细杂用。这部分陋规明显体现出它的行政经费“反向补充”性质，也就是由下级政府为它的上级政府提供行政经费补充。这种补充一般来讲是层层递进制，也就是每一级政府主要负责补充它的上一级政府。
而与此同理，知府衙门则需要把州县政府补充给自己的这部分再分润给自己的上级部门。
雍正元年年希尧署理广东巡抚，他到任后向皇帝汇报巡抚衙门规例：
今奴才到任一月，查明巡抚衙门规例，司、道、府、州、县每节送巡抚节礼一万二千余两，一年四节约计银五万两。奴才钦遵圣训，概行拒绝。即币帛亦不收受。（朱批：这才是好。）惟布政司每年有平规银八千两，广州、潮州、肇庆、高州四大府监收桥税四季帮办费钱七千两，两项一年共银一万五千两，前任巡抚杨宗仁俱皆收受，奴才蒙圣恩深重，收此两项以作一年盘缠与夫犒赏兵丁之费。奴才京中别无所面，每年一万五千两足够。奴才一年之用，若粮道、盐道并无巡抚衙门例规。理合奏明。(75)
由此可见，广东的四大府需要与布政司衙门等一起分担巡抚衙门部分经费。
事实上，这种反向补充覆盖了国家财政体系的所有层级。雍正元年，两江总督长鼐在奏折中这样列出自己的支出事项。他说：
奴才仰赖圣恩，抚养子弟家口，照护族人亲人，嘉赏八旗军士射弓善中者，官兵红白喜事，协助围猎，以及赏赐奴才标下官兵等项。(76)
由此可知，长鼐在总督任内有一项支出叫“协助围猎”，这显然是地方官对皇帝事务的反向补贴。