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三 为什么只有总督一个人“有编制”
作为一方诸侯，国家理应给督抚配一支属官队伍，设立一个完备的办公机构。以今天的省级部门而论，有固定的常设机构，才能满足日常行政需要。我们来看一下《陕西省人民政府办公厅（省政府参事室、省金融工作办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》(28)，陕西省政府办公厅设17个内设机构：有综合一处到八处、会议处、信息处、机要处、省应急管理办公室（省政府总值班室）、省政府政务公开和媒体联络办公室、省政府督查室、办公室（人事处）、外联处、行政处（财务处）。省政府办公厅机关行政编制163名，其中省政府秘书长1名、副秘书长8名，省应急管理办公室主任1名（副厅级），省政府政务公开和媒体联络办公室主任1名（副厅级），省政府督查专员2名（副厅级），处级领导52名（含机关党委专职副书记1名）。这些人，都是直接给省级领导服务的。仅一个办公厅的人事编制就这么多，何况协助省委书记、省长工作的其他部室。
按常理推测，清代总督衙门也应该有一支类似的办公服务队伍。事实上，清代督抚衙门当中，也确实存在这样一个相当庞大的班子，他们由幕友、书吏、仆役家丁们组成，负责办公、顾问、保卫、勤杂事务。不过今天的政府之中，上自秘书长下至普通科员都是国家公务员，薪金由国家负担。而在清代，这些人都是总督和巡抚私人聘请的，要由督抚自掏腰包。也就是说，督抚衙门中，只有总督和巡抚是国家承认的正式官员，其他人都没有“编制”。
这在今天看来很不可思议，然而在清代，却是国家定制。
清代其他衙门一般都有“占国家编制的”正式工作人员，也就是佐贰杂职等辅助官员，比如布政使衙门有经历、理问和都事，按察使衙门有经历和知事。知州有州同和州判等副手，此外还有巡检、驿丞等下属。知县则有县丞和主簿为助手。唯独督抚衙门中，只有督抚孤身一人领国家工资，不设任何其他官员。事实上原来连自己花钱请幕僚都是国家定制所不允许的，直至雍正元年始，朝廷才正式允许督抚“延请幕友以资协助”(29)。
为什么要这样设计呢？第一个原因是制度惯性。
我们知道，总督和巡抚不是清代新设的官职，而是从明代沿袭下来的。明代地方上，本来是以布政使和按察使作为一省正式的最高行政机构，总督和巡抚本来是朝廷临时派遣的巡视官员，这个从巡抚的“巡”字就能看得出来。
瞿蜕园说：“自藩臬（布政使和按察使—作者注）两司以至知府，皆有首领官以掌其官署内部事务，而督抚独无，此乃由于督抚本身本非正式职官，未暇为之划定制度，遂因循成习也。”(30)
其他衙门都有工作人员而总督和巡抚没有，是因为总督和巡抚本来不是正式职官，没有专门的衙门。
不过，督抚在明代末期已经渐渐演变为常设的官职，到了清代，督抚衙门更是演变成了一省最高行政权力所在，这种设计已经完全不符合现实需要。朝廷之所以仍然坚持这种政治结构，除了制度惯性之外，还应该出于三个方面的考虑。
第一是以这种精干的设置，表明总督和巡抚不应该陷入到琐屑纷杂的日常事务之中，而是要抓大放小，总括全局，节制各方。
第二是防止总督和巡抚坐大，便于随时调动。和历代王朝一样，清代也致力于防范地方割据。“即使督抚们被授予一省或数省的军政权力，由于他们没有自己的职能机构，再加上中央的严格控制，仍然不能恃权自重，缺少与朝廷对抗的能力和实力。”(31)为防督抚在地方上形成根深蒂固之势，朝廷有意识地将他们频繁调动。清代前期，督抚的任职期限一般为二三年，只有个别皇帝特别欣赏的人才能长期任职。以两江总督为例，自顺治四年至雍正十三年共八十八年，历二十八任，平均3.1年一任。江苏巡抚从嘉庆元年到道光三十年的五十四年中，历三十五任(32)，平均1.5年一任。这种频繁的调动使督抚无法久据一方，来不及培植个人势力。而没有属员，轻车简从，自然更方便朝廷对他们调动。
第三则是这种设计使中央政府几乎不用考虑总督一级的行政经费支出，只需供给督抚一人薪俸即可。从表面上看，这会给国家节省大量财政经费，也大大减少了中央一级财政设计上的麻烦。
然而实际上，和薄俸制一样，这种设计只是体现出皇帝们的小气和偷懒，实际上并不能减少官僚机构运行中的各种费用。相反，这种表面上的精简不可避免地形成大量“潜规则”，由此造成大量贪墨之机。督抚“职任封圻，政务殷繁”(33)，不可能不建立庞大的助手队伍。因此，乾隆中期后的督抚衙门，自然形成了一套得到朝廷默许的庞大的办公机构，或者说一个非正式权力系统，这个庞大的人员群体，要由督抚自己想办法来养活。