Local EPUB Text
第三节 廉政建设的几块基石
对中国古代俸禄体系的分析，至少可以给我们以下几点启示。第一是高薪不一定能养廉。但是，没有合理的俸禄水平，肯定会导致官纪败坏，贪污成风。
中国历史上的吏治有一个基本规律，那就是薪俸越低的时代，贪污越普遍(37)。明清两朝在中国历史上都以吏治败坏著名，这与它们的低薪制设计显然不无关系。而北宋一代，官员薪俸水平较高，官风也相对较好。这是宋代开国者的有意设计。赵匡胤说：“吏不廉则政治削，禄不充则饥寒迫。所以渔夺小利，蠹耗下民，繇兹而作矣。既责其清节，宜示以优恩。”(38)这一制度设计基本上是成功的，清人赵翼说：“宋一代……其待士大夫可谓厚矣。惟其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。观于真、仁、英诸朝，名臣辈出，吏治循良。及有事之秋，犹多慷慨报国。”(39)
第二，有效的监督机制是吏治清明的保证。
从制度设计上看，清代有覆盖全体官员的监察机制。中央有都察院，地方的监察职能则由督抚代行，在漕粮盐政等部门还设有专门的监察官员。他们负责对朝廷和地方官员的日常所为进行监督，弹劾纠举官员的违法失职，包括贪赃枉法行为。
但问题是，这套监察机制运行效果不佳。有清一代的贪污大案，或者是由政治因素主导，或者由一些非常偶然的因素引发，朝廷的制度设计在很多大案中并没有发挥相应的作用。
康熙年间尚书齐世武、布政使伍实等多名大员集体贪污案是由两位官员之妻到京城控告，“原任陕西宁州知州，大计参革姚弘烈妻孙氏，叩阍控告原任甘肃布政使觉罗伍实、庆阳府知府陈弘道等勒索银两”“又原任庆阳府知府陈弘道妻王氏，叩阍控告四川陕西总督殷泰等徇庇知州姚弘烈，将氏夫严刑拷讯”(40)，引发社会轰动和皇帝关注，才得以查办。
雍正时期侍郎伊都立贪污军粮案发，则更有戏剧性。曾任山西巡抚的伊都立，因罪被革职发往战场效力，负责采买军粮。与其下属范毓馪共同贪污军粮款项，伊都立贪污两万八千多两，范毓馪亦贪污数千两。范毓馪将银两分装于军粮袋子和衣物行李当中，行军当中行李破损，银两不停掉出。“捡元宝”的事在军中传开，引起关注，遭致查办。
清代最大的一起贪污案王亶望案的查办，也是因为偶然因素。乾隆四十六年，甘肃人苏四十三率回民起义，乾隆皇帝派兵进“剿”。由于事发突然，甘肃一时难以筹集大量兵饷。时任甘肃布政使王廷赞为了表现自己，主动向皇帝表示，愿意捐出四万两，以解燃眉之急。
甘肃本是穷乡僻壤，一个布政使怎么能一下子拿出这么多钱？乾隆由此生疑，派人秘查王廷赞家产来源。清代历史上最大一起贪污案甘肃冒赈案由此败露。
原来，乾隆三十九年，王廷赞的前任山西人王亶望任甘肃布政使。他以捐监赈灾为由，通同其他官员共同贪污数百万两白银。据事后统计，从乾隆三十九年至四十六年初，甘肃省共有274450人捐了监生，收银15094750两，通省官员合计侵贪赈银2915600两(41)。
这样严重的贪污案件，反映出清代监察机制形同虚设。有清一代，放赈过程有着严格而细致的规定。规定发放粮米时，官员必须亲自到场，每日发放后，官员要亲自签字画押，以为凭证。全部发放完毕之日，还要在发放册首尾签上总名，通册加骑缝印记，以备上司检查。同时，还要将发放数目、具体领取人名字、数额张榜公布，让百姓监督。然而王亶望命令全省官员自行捏报灾情，所有报灾、勘灾、监放规定均视为一纸虚文，无一执行。数年之间，不但从来没有人检查核实，也没有人举报揭发过。
这个案子涉及甘肃省官员二百余人，其中布政使以下县令以上官员一百一十三人，形成了一个有组织的贪腐集团，捐粮案前有预谋有计划，案中有分工有组织有步骤，案后有攻守同盟。这样一个涉及全省的巨案，不但在甘肃是公开的秘密，在全国也为许多人所知。但是七年之内居然无一人举报告发，最终还是贪污者自我暴露。一省如此，其他各省官风也大抵可以想见。乾隆皇帝也不禁叹息：“甘肃此案，上下勾通，侵帑剥民，盈千累万，为从来未有之奇贪异事。”(42)
监督体系不能正常发挥作用，是因为执掌纠劾的监察机构只是皇权的附属，并无真正独立的地位，监督的主体与客体均处于行政体系内部，监督的方式是自上而下的、自查式的内部行为。
而随着君主专制集权在清代的极端强化，清代监察系统又受到了前所未有的严格控制，在人数配备上也严重不足，且缺乏对监督的监督。比如明制设六科给事中，有诤谏皇帝、封驳诏旨奏请的权力。然而雍正时期以“廷论纷嚣”为名将其并入都察院，以此带来的是君主权力更加集中。与此同时，前面已经提到，清代皇帝有意识地强化地方督抚集权，让他们垄断地方的一切权力。清代自康熙二年废止了御史巡行制度，地方监察权归各省督抚，科道官则常驻京城。这更导致监察制度在地方形同虚设，使大权在握的地方督抚几乎处于无人监督的位置。这是清代地方官员腐败的一个重要原因。
因为缺乏有效的监督，传统财政制度中可钻的空子不胜枚举，所以贪污对任何一个智商正常的人来说都不是难事。在专制社会想根除贪污，就如同让大海停止波动一样不可能。在大部分时候，贪污之所以能被限制在一定范围之内，原因不外有二。一是在儒学价值观有效运转下人格操守的约束；二是从上而下的政治高压，也就是最高统治者的反腐决心和行动。
第三，在现代背景下，解决廉政问题，只有从制度上进行根本变革一途，依靠“人治”和“权宜之计”被几千年的历史证明毫无真正解决的可能。换句话说，从现代眼光看，解决这一问题的根本途径，只能是从现实财政需要出发，细化财政支出，以此为基础，制定现实合理、动态透明的财政收入制度，硬化预算约束，从根本上规范财政运行机制。晚清官员俸禄及公费体系改革就是一种可贵的探索。
财政制度的现代化，是社会制度现代化的重要基础。蒋梦麟说：“中国社会风气的败坏源于腐朽的财政制度，而非缺乏责任感。”(43)古代也有人论及，很多严重的社会问题，基础是财政制度的不合理：“邪教迭出且有谋为叛逆者，盖由于教化之不明。教化之不明，由于民里之过穷。民里之过穷，由于大差之不均，杂差之不除耳。”(44)
当然，现代财政制度建设，只能建立在现代政治基础之上。西方代议制民主从一定意义上说正是基于财政危机造成的政治僵局下形成的“制度性的妥协”。西方政治发展历程表明，民主政治发展与公共财政建设彼此促进，如鸟之双翅，车之双轮，缺一不可。