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9.3 联邦储备体系的独立性
曾担任麻省理工大学教授的斯坦利·费希尔,现在是以色列银行的行长,他将中央银行的独立性分为两种:工具独立性(instrument independence)(中央银行制定货币政策工具的能力)和目标独立性(goal independence)(中央银行制定货币政策目标的能力)。联邦储备体系具有上述两种独立性,并独立于那些影响其他政府机构的政治压力。这不仅表现在委员会成员的任期长达14年(并且不能被免职),还表现在委员会不能连任,从而消除了委员巴结总统和国会的动机。
也许,独立于国会的意图更重要的是,联邦储备体系的独立和大量的收入来源,这些收入来自其所持有的证券,以及少部分对银行的贷款。例如,近年来,联邦储备体系扣除费用后的净收益已达到大约400亿美元——这是一笔不小的数目。因为联邦储备体系将大部分收益上交财政部,所以它并没有因为其业务活动而富有,但是这份收入使得联邦储备体系比其他政府机构更有优势:它不必受限于通常由国会控制的拨款程序。事实上,联邦政府的审计机构——审计总署当前不能审计联邦储备体系的货币政策或者外汇市场功能。由于对财政的控制通常就相当于对整体的控制,因此,联邦储备体系的这个特征使得独立性比其他因素更为重要。
然而,联邦储备体系仍然受到国会的影响,这是因为有关联邦储备体系结构的立法是由国会制定的,并且可以随时变更。当立法者对美联储货币政策的实施有所不满时,通常会威胁要削弱它的独立性。近期的一个例子是,2009年议员代表罗恩·保罗发起了一个由审计总署审计联邦储备体系,以限制其货币政策行为的法案。这样一个强有力的威胁,必定也会防止联邦储备体系过于偏离国会的意愿。
国会也通过立法,要求联邦储备体系对自己的行为承担更多责任。根据1978年《汉弗莱-霍金斯法》,联邦储备体系被要求每半年向国会提交货币政策报告,委员会主席要参加听证会,解释货币政策是否与《联邦储备法》的目标一致。
总统也可以影响联邦储备体系。首先,因为国会立法能够直接影响联邦储备体系或影响其实施货币政策的能力,总统可以通过影响国会进而对联邦储备体系产生有力影响。其次,虽然表面上看,总统在其一届任职期间只能任命一名或两名委员会成员,但实际上总统任命委员的数量远不止如此。一个原因是大部分委员没有任满完整的14年任期。(委员的薪水远低于他们在私人部门甚至大学能够得到的报酬,从而刺激他们在任期未满前返回学术界或从事私人部门工作。)此外,总统每四年可以任命一名新委员会主席,而没有连任的主席通常会从委员会辞职,这样,总统可以任命一位新的成员。