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10.4.2 最后贷款人
贴现贷款不仅是影响准备金、货币基础和货币供应的工具，对防止金融业恐慌也相当重要。在联邦储备体系设立时，其最重要的任务是作为最后贷款人（lender of last resort）；为防止银行的破产脱离控制，其将向没有其他资金来源的银行提供准备金，以防止银行业和金融业恐慌。贴现贷款可以将资金立即注入最需要资金的银行，因而在银行业危机期间，其是向银行体系提供准备金最有效的途径。
作为最后贷款人，利用贴现工具避免金融危机是对成功的货币政策决策最重要的要求。由于金融危机会影响金融中介机构和市场转移资金到具有投资性机会的能力，因而会对经济造成严重的破坏（正如第8章所述的）。
不幸的是，美联储并不能总是利用贴现工具成功地防止金融危机的发生，大萧条期间大量银行倒闭的事实就说明这一点。美联储从中吸取教训，在第二次世界大战期间成功履行了最后贷款人的职责。美联储已经多次利用贴现工具，向陷入困境的银行机构发放贷款，防止银行进一步破产，避免了银行业恐慌。联邦存款保险公司为银行倒闭而引起的损失提供保险，每户的限额为25万美元。乍一看，联邦存款保险公司的存在似乎使得美联储的最后贷款人角色变得多余，但事实并非如此。第一，联邦存款保险公司的保险基金是现有存款总额的1%左右。若大量银行破产，联邦存款保险公司无力弥补所有存款者的损失，事实上，正如第18章所述，20世纪80年代和90年代初期大范围的银行破产事件导致联邦存款保险公司的保险基金巨额损失并严重萎缩，削弱了其弥补存款者损失的能力。这一情况并没有削弱银行体系小额存款者的信心，因为美联储是银行的强大后盾，会向银行提供所需的准备金防止银行业恐慌。第二，银行体系中有2万亿美元的大额存款由于超过了25万美元的限额，被排除在联邦存款保险公司的保险范围之外。大额存款者对银行体系丧失信心同样会造成挤兑现象，即使存在联邦存款保险公司，同样会出现银行业恐慌。由于在20世纪80年代和90年代初期以及2007～2009年金融危机期间大量银行破产，美联储作为最后贷款人的重要性进一步显现出来。美联储不仅是银行的最后贷款人，对于整个金融体系也发挥着重要的作用。美联储的贴现窗口有助于防止并非银行破产引发的金融危机，正如2007～2009年金融危机期间的一样（见专栏10-3）。
专栏10-3 美联储资料：2007～2009年金融危机中美联储最后贷款人工具
2007～2009年金融危机的冲击使得美联储大量动用最后贷款人工具以遏制危机。
在2007年8月中旬，联邦储备体系下调了贴现率，正常情况下，贴现率高于联邦基金利率目标100个基点，当时只高出50个基点（0.5个百分点）。2008年3月，贴现率只高出联邦基金利率目标25个基点，进一步缩小了利差。在2007年9月和2008年3月，贴现贷款的期限延长到30天和90天。
2007年12月，美联储临时设立了短期资金标售工具（TAF），通过竞争性拍卖的方式来确定贴现贷款的利率。该工具对银行的影响远不如对通常的贴现窗口影响那么大。其应用较贴现窗口更为广泛，因为利率不是惩罚性利率，而是通过竞争的方式确定的，因此利率水平要低于贴现率。短期资金标售工具的拍卖规模最初是200亿美元，但随着危机的恶化，这一规模迅速扩张，目前的未偿余额已经超过4 000亿美元。
2008年3月11日，美联储建立了定期证券借贷工具（TSLF），用于将国债带给一级交易商，期限长于隔夜。与目前的贷款程序相同，一级交易商需要将其他证券作为抵押品。该工具的目的是增加向一级交易商供给的国债数量，这样一级交易商就拥有足够的国债作为抵押品，从而帮助金融市场有序运转。同一天，美联储还批准增加所谓的互换协定（swap lines）这种互惠性货币安排，为获取外币而向外国中央银行贷放美元（在这种情况下，是欧洲中央银行和瑞士国民银行），这些中央银行就可以向本国银行发放美元贷款。在危机期间，这些互换协定甚至进一步扩大。
2008年3月14日，在贝尔斯登流动性枯竭之时，美联储宣布买入贝尔斯登300亿美元抵押类资产，从而为J.P.摩根收购贝尔斯登提供了便利。[1]美联储之所以采取这种不寻常的举动，是因为其相信贝尔斯登与其他金融机构有着密切的联系，贝尔斯登的破产会导致大量资产降价出售，从而使信贷市场崩溃。美联储这一举动是基于《联邦储备法》第13（3）条款的一个不引人注目的规定，该规定是在大萧条期间加入的。其允许美联储在“非寻常和紧急情况”下又要符合一些特定的要求，就可以向个人、合伙人或者企业提供贷款。美联储最后贷款人的职责已经延伸至向存款机构贷款的传统范围之外，美联储前任主席保罗·沃尔克认为，美联储这一职责已经“非常极致地利用了法律赋予的和隐含的权力”。
随着危机的恶化，美联储基于第13（3）条款的最后贷款人工具进一步扩展。2008年3月16日，美联储宣布推出一项新的临时性信用工具，即一级交易商信用工具（PDCF），允许一级交易商（许多是投资银行）可以像存款类金融机构一样从贴现窗口借款。2008年9月19日，为了解决货币市场共同基金投资者大量的偿付请求，美联储推出了一种临时性工具，即资产支持商业票据货币市场共同基金融资工具（AMLF），向一级交易商提供贷款，帮助其购买货币市场共同基金持有的资产支持商业票据。这样，货币市场共同基金需要卖出资产支持商业票据以应对投资者的偿付要求，就可以将其顺利转让。2008年10月21日建立了一个类似的工具，货币市场投资者融资工具（MMIFF），旨在通过向特殊目的机构贷款以帮助其购买类别广泛的货币市场共同基金的资产。2008年10月7日，美联储推出另外一种流动性工具，旨在促进已陷入停滞的商业票据市场正常运转，这就是商业票据融资工具（CPFF），美联储可以直接从发行人手中买入商业票据，利率较与商业票据同等期限的预期联邦基金利率高出100个基点。为了防止该工具提供的流动性额度超过现有商业票据，美联储规定每个发行人所卖出的商业票据必须少于或者等于其2008年8月的平均未偿付余额。
之后，美联储于2008年11月25日推出了两个新的流动性工具：一是定期资产支持证券贷款工具（TALF），美联储承诺为2 000亿美元（后来提高至1万亿美元）的资产支持证券提供融资，期限为1年；二是政府发起机构购买计划，美联储承诺购买房利美和房地美以及其他政府发起企业（GSE）发行的债券1 000亿美元，同时购买由这些企业担保的抵押支持证券5 000亿美元。
雷曼兄弟倒闭后，美联储还直接向需要救助的金融机构提供了大量贷款。9月末，美联储同意为救助美国国际集团提供1 000多亿美元贷款，并且批准纽约联邦储备银行从美国国际集团买入抵押支持证券与其他风险较高的证券，以向其提供更多的流动性。11月，美联储提供了2 000多亿美元，以弥补联邦政府担保下的花旗银行风险资产的90%的损失，1月又以同样的理由向美国银行提供了800多亿美元。
在2007～2009年金融危机期间，美联储最后贷款人职责大大扩展。2008年年底美联储的资产负债表为1万多亿美元，之后一直在增长。美联储资产负债表前所未有的扩张证明了美联储具有帮助金融市场重新恢复运转的责任。
虽然美联储的最后贷款人职责有助于防止银行业恐慌和金融危机，但需要付出成本。如果银行认为美联储在其陷入困境时会提供贴现贷款，就会寄希望于美联储的救助而敢于冒更大的风险。和存款保险一样，美联储的最后贷款人职责导致了道德风险问题（如第20章所述）：银行过度冒险，导致存款保险机构和纳税人遭受更大损失。对于大银行而言，道德风险问题更为严重，因为它们会认为美联储和联邦存款保险公司将其视为“太大而不能倒”的机构，就是说，它们一旦陷入财务困境，其破产可能会引发银行业恐慌，美联储必然会提供贷款救助。
相似地，美联储防止金融危机的举动，可能会鼓励除银行以外的其他金融机构冒更大的风险。它们同样会认为美联储在金融危机一触即发时会向其提供贷款。因此，如果美联储考虑用贴现工具来防止危机，应当在最后贷款人角色引发道德风险成本和防止金融危机所产生的收益之间进行权衡。这种权衡说明美联储为何十分谨慎，而不是频繁地发挥最后贷款人的作用。
[1]严格意义上，美联储购买这些资产相当于向J.P.摩根提供了300亿美元无追索权的贷款，除了最初的10亿美元外，美联储承担了所有风险，但如果资产最终能以高于300亿美元的价格出售，美联储也能获得所有的收益。资产支持商业票据货币市场共同基金融资工具、商业票据融资工具和政府发起机构购买计划，同样是放出了无追索权贷款。通过这种方式购买资产是符合第13（3）条款的规定的，这一条款允许美联储发放贷款，但不能直接购买资产。